Public Private Partnership: Auf der Suche nach Substanz

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1 Thorsten Winkelmann Public Private Partnership: Auf der Suche nach Substanz Eine Effizienzanalyse alternativer Beschaffungsformen auf kommunaler Ebene Nomos

2 Thorsten Winkelmann Public Private Partnership: Auf der Suche nach Substanz Eine Effizienzanalyse alternativer Beschaffungsformen auf kommunaler Ebene Nomos

3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Zugl.: Erlangen-Nürnberg, Friedrich-Alexander-Univ., Diss., 2011/12 ISBN D29 1. Auflage 2012 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

4 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 Abbildungsverzeichnis 13 Tabellenverzeichnis 17 Abkürzungsverzeichnis Einleitung Problemstellung Anknüpfungen an den Forschungsstand Grundsätzliche Vorgehensweise und Gliederung der Arbeit Datenerhebung Der Begriff»Public-Private-Partnership« Die angloamerikanische Rezeption Am Anfang steht die Krise die PPP-Entwicklung in Deutschland Haushaltskrise und kommunaler Investitionsbedarf Motive der öffentlichen Hand Motive des privaten Partners PPP im Kontext der Reformbemühungen des öffentlichen Sektors und Abgrenzung gegenüber artverwandten Begriffen Privatisierung Deregulierung und Liberalisierung Verwaltungsreform Zusammenfassende Betrachtungen Definitionen von PPP PPP-Begriffsverständnis der vorliegenden Arbeit Lebenszyklusansatz Finanzierung Projektfinanzierung Forfaitierung Weitere Finanzierungsformen Bewertung der Erschließung privater Finanzmittel zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben Anreizorientierte Vergütungsinstrumente Strukturierung der Modellvielfalt das Spektrum von PPP Erwerbermodell 133 7

5 Inhabermodell PPP-Vermietungsmodell FM-Leasingmodell Komplexes Contracting-Out Konzessionsmodell Gesellschaftsmodell Zusammenfassung der Modelle und ihre Verteilung in der Praxis Aufgabengebiete PPP eine begriffliche Eingrenzung: Rezeption in der vorliegenden Arbeit Effizienz Die private und öffentliche Leistungserstellung Betriebswirtschaftliche Begründungsversuche staatlicher Aktivitäten Das»Öffentliche«an öffentlichen Aufgaben Die staatliche Ineffizienzhypothese Public Choice Theorie Property-Rights Theorie Wettbewerbspolitische Aspekte Transaktionskosten Zusammenfassung der Ergebnisse Die Bestimmung der Effizienz eine Einführung Der Rationalitätsbegriff Produktivität und Wirtschaftlichkeit Effizienz eine Begriffsdefinition Betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise Verwaltungswissenschaftliche Sicht Begriffliche Zusammenfassung Effizienz von PPP-Vorhaben Wirtschaftlichkeitsvergleiche in Theorie und Praxis Kritik an der gegenwärtigen Praxis Entwicklung eines eigenen Ansatzes: Reichweite und Einschränkungen Kriterienkatalog Inputanalyse Outputanalyse Risikoeffekte Inputseitige Effizienzeffekte Einleitung 276 8

6 4.2 Investitions- und Baukosten Allgemeine Einsparungen in der Investitionsphase Konkrete Einsparungen in der Investitionsphase Zusammenfassung der Einsparungen in der Investitionsphase Finanzierungskosten Fremdkapitalkosten Verhältnis von Fremd- und Eigenkapital Kosten während der Nutzung Allgemeine Einsparpotentiale während der Nutzung Anlagenseitige Effizienzeffekte Synergieeffekte Wettbewerbs- und Projektvolumeneffekte Die Bestimmung des optimalen Projektvolumens Exkurs: Mittelstand und PPP Facility Management-Leistungen Verwaltungskosten Betriebskosten Instandhaltungskosten Bestimmung der Kosten in der Nutzungsphase Technikanteil, Gebäudealter und Verschleiß Instandhaltungsstrategien Synopse Betriebskosten Personalkosten als Teilbereich der Betriebskosten Ist-Zustand Rechtliche Formen des Personaltransfers Arbeitsübergang gemäß 613a BGB Einzelvertragliche Regelungen (Arbeitgeberwechsel) Arbeitnehmerüberlassung Personalgestellung Wirtschaftliche Implikationen des Personaltransfers Synopse: Effizienzwirkungen im Personalbereich Transaktions- und Verwaltungskosten Qualitativer Umfang von Transaktionskosten Quantitativer Umfang der Transaktionskosten Steuerliche Implikationen Ertragsteuer Grund- und Grunderwerbsteuer Umsatzsteuer Synopse Zusammenfassung inputseitiger Effizienzeffekte 473 9

7 5. Outputseitige Effizienzeffekte Einleitung Qualitative Verbesserungen das Richtige richtig tun? Qualitätsdefinitionen Akteursspezifische Interessen Kommunalpolitik Bürger, Mitarbeit und Verwaltungsangestellte Institutionenökonomische Qualitätsbeurteilung Relative Qualitätsmerkmale kommunaler PPP-Vorhaben Sanierungen und Instandhaltungsstrategien Nachhaltigkeitsbezüge des PPP-Beschaffungsansatzes Architektur und städtebauliche Anforderungen Qualitative Veränderungen im PPP-Beschaffungsansatz: eine Zusammenfassung Generierung zusätzlicher Einnahmen Rechtliche Grenzen der Einnahmeerzielung Laufende und einmalige Einnahmen Dritt- und Randnutzungsstrategien Gegenläufige Effekte Zusammenfassung der einnahmeseitigen Effizienzeffekte Verfahrensgerechtigkeit als Quelle der Outputeffizienz Vorurteilsfreier Entscheidungsprozess Kommunale Haushaltsgrundsätze und deren Einhaltung im PPP-Ansatz Grundsatz der Vollständigkeit Grundsatz der Öffentlichkeit PPP-inhärente Verstöße gegen Haushaltsgrundsätze? Legitimitätskosten Berücksichtigung der Nutzerinteressen als Mittel der Outputsteigerung Unterschiede zum konventionellen Status-quo Ein Blick in die Praxis Konsequenzen für den PPP-Beschaffungsansatz Verfahrensgerechtigkeit Legitimität Outputeffizienz: eine Zusammenfassung Flexibilität Intertemporale Gerechtigkeit Flexibilitätsnachteile beim PPP-Ansatz Investitionswirtschaftliche Aspekte von Reversibilität Bedarfsfestlegung für kommende Generationen eine Zusammenfassung Zusammenfassung outputseitiger Effizienzeffekte

8 6. Risikoallokation Einleitung Risiken von PPP-Projekten: eine Einführung Soll-Konzept zur Bestimmung des optimalen Risikotransfers Anreize Kosten der Risikoübernahme Exkurs: Transaktionskosten Synopse Risikoverteilung in der kommunalen Praxis Planungsrisiken Allgemeine Aussagen zu Planungsrisiken Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung von Planungsrisiken Baurisiken Allgemeine Aussagen zu Baurisiken Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung von Baurisiken Finanzierungsrisiken Allgemeine Aussagen zu Finanzierungsrisiken Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung von Finanzierungsrisiken Risiken während des Betriebes Allgemeine Aussagen zu Risiken während des Betriebes Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung von Betriebsrisiken Verwertungs- und Zustandsrisiken Probleme am Projektende Allgemeine Aussagen zu Problemen am Projektende Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung von Verwertungs- und Zustandsrisiken Politische und juristische Risiken Force-Majeure-Risiken PPP-spezifische Risiken Allgemeine Aussagen zu PPP-spezifischen Risiken Wahrscheinlichkeit Schadensausmaß Verteilung PPP-spezifischer Risiken Zusammenfassung der Risikoallokation Abschließende Zusammenfassung der Ergebnisse Literaturverzeichnis

9 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: PPP-Anteil an der kommunalen Gesamtbeschaffung 58 Abbildung 2: Verwaltungsinterne Restrukturierungen 63 Abbildung 3: Finanzielle Situation westdeutscher Gemeinden: Einnahmen und Ausgaben deutscher Gemeinden in Mrd. 64 Abbildung 4: Finanzielle Situation ostdeutscher Gemeinden 64 Abbildung 5: Kassenkredite der Kommunen 65 Abbildung 6: Kommunale Ausgabenstruktur seit den 1970er Jahren 66 Abbildung 7: Kommunale Investitionen 67 Abbildung 8: Hauptgründe für PPP seitens privater Unternehmen 74 Abbildung 9: Formen der Privatisierung 88 Abbildung 10: Der Lebenszyklusansatz in vergleichender Perspektive 106 Abbildung 11: Zeitlicher Verlauf des Cashflows 108 Abbildung 12: Ausstattung mit Fremdkapital 110 Abbildung 13: Akteure und Kontrakte im Rahmen einer PPP- Projektfinanzierung 112 Abbildung 14: Ablauf einer Forfaitierung mit Einredeverzicht 114 Abbildung 15: PPP zwischen hoheitlicher Leistungserstellung und materieller Privatisierung 127 Abbildung 16: Typische PPP-Vertragskonstruktion 131 Abbildung 17: Kombination des kommunalen Immobilienleasings mit weitreichenden Dienstleistungen 138 Abbildung 18: PPP-Modelle (in Prozent) 152 Abbildung 19: Aktuelle sektorspezifische Verteilung von PPP-Projekten auf kommunaler Ebene 160 Abbildung 20: Phasen des PPP-Beschaffungsprozesses 259 Abbildung 21: Betriebswirtschaftliche Effizienz von kommunalen PPP- Vorhaben 268 Abbildung 22: Zinsentwicklung der Bauzwischenfinanzierung Justizvollzugsanstalt Offenburg 285 Abbildung 23: Bauzeit von PFI-Projekten 286 Abbildung 24: Sektorspezifische Verteilung des Bauzeitverzugs 287 Abbildung 25: Investitionsvolumen 292 Abbildung 26: Investitionsvolumen versus Effizienzvorteil 292 Abbildung 27: Leistungsumfang 294 Abbildung 28: Investitionsvolumen von Neubau, Sanierungs- und Poolvorhaben 297 Abbildung 29: Effizienzvorteile von Neubau, Sanierungs- und Poolvorhaben 298 Abbildung 30: Hochbau- und Verkehrsprojekte im Vergleich 300 Abbildung 31: Sektorspezifischer Effizienzvorteil

10 Abbildung 32: Projektfinanzierung und Forfaitierung mit Einredeverzicht 308 Abbildung 33: Effizienzvorteil in Abhängigkeit von der Finanzierungsform 309 Abbildung 34: Finanzierungskosten der Projektfinanzierung und der Forfaitierung mit Einredeverzicht 313 Abbildung 35: Unterschiedliche Gebäudearten und die dabei verursachten Baufolgekosten 319 Abbildung 36: Idealtypischer Kostenverlauf 330 Abbildung 37: Grad der Kostenbeeinflussbarkeit 331 Abbildung 38: Projektvolumen versus Effizienzvorteil 342 Abbildung 39: Projektvolumen versus Effizienzvorteil mit Standardabweichung 344 Abbildung 40: Kerngeschäft von Bauunternehmen innerhalb eines PPP- Projektes 348 Abbildung 41: Leistungsbereiche und Einzelleistungen des FM während der Nutzungsphase 364 Abbildung 42: Durchschnittliche Aufteilung der Betriebskosten eines Gebäudes 365 Abbildung 43: Maßnahmen der Instandhaltung 370 Abbildung 44: Theoretisch optimaler Instandhaltungszeitpunkt 371 Abbildung 45: Projekt- und Investitionsvolumen 375 Abbildung 46: Projekt- und Investitionsvolumen kommunaler Hochbauund Verkehrsinfrastrukturprojekte 376 Abbildung 47: Instandhaltungsbudgets 377 Abbildung 48: Instandhaltungsbudgets von Neubau- und Sanierungsvorhaben 382 Abbildung 49: Projekt- und Investitionsvolumen kommunaler Neubauund Sanierungsvorhaben 384 Abbildung 50: Modellspezifische Instandhaltungskosten 386 Abbildung 51: Kostenvergleich der Erhaltungsstrategien»Instandhaltung«und»Instandsetzung«390 Abbildung 52: Jährliche Veränderung der Nutzungskosten von 15 ausgewählten Gebäuden über einen 10-Jahres Zeitraum 397 Abbildung 53: Aktuelle Kürzungspläne in den Kommunen 399 Abbildung 54: Konsolidierungsmaßnahmen 399 Abbildung 55: Entwicklung der kommunalen Personalausgaben 426 Abbildung 56: Investitionskostenanteil am Projektvolumen 435 Abbildung 57: Transaktionskosten in Abhängigkeit von Spezifität und Komplexität 436 Abbildung 58: PPP-Vorhaben nach Gemeindegröße 440 Abbildung 59: Projektvolumen in Abhängigkeit von der Gemeindegröße 444 Abbildung 60: Projektbeispiel Sporthalle 479 Abbildung 61: Projektbeispiel Schule 480 Abbildung 62: Anzahl der Vorhaben in Abhängigkeit des Verhältnisses von Projekt- zu Investitionsvolumen

11 Abbildung 63: Quantitative Gegenüberstellung der inputseitigen Effizienzeffekte 481 Abbildung 64: Anspruchsgruppen 500 Abbildung 65: Gesamteinschätzung der PPP-Projekte 509 Abbildung 66: Nachhaltigkeitsbezüge von PPP-Vorhaben im Bereich Schulen 522 Abbildung 67: Qualitative Nachhaltigkeitsbezüge von PPP-Vorhaben im Schulbereich 527 Abbildung 68: Bewertungsmatrix der Schule in Celle 531 Abbildung 69: Qualitätsunterschiede an Schulen 532 Abbildung 70: Veränderungen an Schulen durch PPP-Vorhaben: Arbeitszufriedenheit und Motivation 533 Abbildung 71: Qualitätsbeurteilung 537 Abbildung 72: Genauigkeit kommunaler Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 567 Abbildung 73: Streuung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 568 Abbildung 74: Verteilung des Investitionsvolumenanteils am Projektvolumen 578 Abbildung 75: Maximale Flexibilitätsverluste im PPP-Ansatz 622 Abbildung 76: Investitionswirtschaftliche Einflussfaktoren von Flexibilität 640 Abbildung 77: Risikoportfolio und ABC-Analyse 665 Abbildung 78: Risikoverteilung zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft 670 Abbildung 79: Zusammenhang zwischen Kosten und der Risikoverteilung 671 Abbildung 80: Strategien zur Risikobewältigung 683 Abbildung 81: Handlungsalternativen der Risikosteuerung für die öffentliche Hand 684 Abbildung 82: PPP-Vorhaben in Deutschland auf kommunaler Ebene 698 Abbildung 83: Ausschreibung von Nachträgen in britischen PFI-Projekten 723 Abbildung 84: Verlauf des maximalen Schadensausmaßes zukünftiger Leistungen 727 Abbildung 85: Maximaler Schadensausmaß von Bauunterhaltungsleistungen im zeitlichen Verlauf 728 Abbildung 86: Trade-off zwischen Instandhaltungsmaßnahmen und Leistungsentgelt 736 Abbildung 87: Maximales Schadensausmaß insgesamt 750 Abbildung 88: Wirtschaftlichkeitsvergleich aus Sicht der öffentlichen Hand 761 Abbildung 89: Risikoallokation in zeitlicher und effizienztheoretischer Hinsicht 765 Abbildung 90: Typischer Verlauf von Risiken in kumulativer Hinsicht 767 Abbildung 91: Effizienzpyramide 768 Abbildung 92: Wirtschaftlichkeitsuntersuchung»Kreisstraße Ostring«772 15