Strategisches Controlling kreisfreier Kommunen

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1 Andreas Hartung Strategisches Controlling kreisfreier Kommunen Konzeption einer IT-gestützten Simulationsanwendung auf der Basis eines multidimensionalen Kennzahlensystems als Element eines innovativen Stadtmarketing Rainer Hampp Verlag München, Mering 2008

2 Inhaltsverzeichnis Geleitwort Vorwort des Herausgebers Vorwort des Verfassers Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis III V VII IX XV XIX XXI 1 Problemstellung und Gang der Untersuchung 1 2 Kommunale Strategien und Paradigmenwechsel durch Informationstechnologien Theoretischer Bezugsrahmen New Public Management Property Rights Theorie Prinzipal Agent Theorie Strategie versus strategisches Controlling Strategie als zentrales Element des Controllings Strategisches Controlling Strategisches Steuerungsdilemma Ausweg aus dem Strategischen Steuerungsdilemma 30 IX

3 2.3 Informationsasymmetrien und Informationstechnologien Formen von Informationsasymmetrien Hidden charakteristics Hidden actions Hidden intentions Paradigmenwechsel durch Informationstechnologien Strategie und unscharfe Ziele Strategie folgt Informationen - Stadtsimulation Kritikpunkte computerbasierter Stadtsimulationen 55 3 Komplexität und Controlling einer kreisfreien Stadt System einer mittelgroßen kreisfreien Stadt Systemdefinition Public Sektor System Modell Strategische Steuerungsrelevanz des Teilsystems Verkehr Anforderungen an ein strategisches Controlling Balanced Scorecard als strategisches Messinstrument BSC-Konzept als Grundlage einer strategischen Steuerung Grenzen des strategischen Controllings Anreize in organisatorischen Einheiten Unterschiede des strategischen Managements im privaten zum öffentlichen Bereich Grenzen der klassischen BSC Methodik Voraussetzungen für eine kennzahlengestützte Steuerung Idealtypische Umsetzung einer gesamtsystembezogenen Steuerung Grenzen einer gesamtsystembezogenen Steuerung Aspekte eines mehrdimensionalen Kennzahlensystems 90 X

4 4 Zielsysteme und strategisches Steuerungsdilemma Anforderungen an Zielsysteme Zielkonsistenz versus Systemkomplexität und -dynamik Koordinationskosten als Maß für Transaktionskosten Dynamik von Systemen Strategisches Controlling und Methoden zur Zielskalierung Zielsysteme in komplexen öffentlichen Organisationen Arten von Zielen in Zielsystemen Kennzahlensysteme auf der Basis von Regelkreisen Versagen von Zielsystemen in öffentlichen Verwaltungen Zielquantifizierung im Buttom-up Verfahren Zielprioritäten und Paarweiser Vergleich Paarweiser Vergleich von Kennzahlen Kennzahlensystem, Indexierung und Simulation Informationstechnologie zur Entscheidungsunterstützung Business Intelligence Business Intelligence zur Bereitstellung von Wissen Business Intelligence und strategisches Controlling Content Management Systeme Dynamische Simulation Modelle zur dynamischen Simulation Modellnotation und Konzept Modellverhalten und Steuerung über Regelkreise Anwendung 1 - Dynamic Balanced Scorecard Anwendung 2 - Strategische Personalplanung der AOK 148 XI

5 5.3 IT Unterstützung zur BSC-basierten dynamischen Simulation _ Herausforderungen der IT-unterstützten Simulation Konzeptionell bedingte Herausforderungen Individuelle vs. Standardisierte Benutzeroberflächen Bereitstellung von Daten und Informationen Technische Konsequenzen Data Warehousing als technische Basis BSC-basiertes Data Warehousing Transparenz durch Simulation von Entscheidungswirkungen PSS-Modell und Zielabbildung über Kennzahlen Notwendige Perspektiven und Kennzahlen Kennzahlen der Perspektive Soziale Sicherung und Jugend _ Kennzahlen der Perspektive Wirtschaftsförderung Kennzahlen der Perspektive Kultur Kennzahlen der Perspektive Schulen Kennzahlen der Perspektive Sicherheit und Ordnung Kennzahlen der Perspektive Infrastruktur und Verkehr Kennzahlen der Perspektive Finanzen Paarweiser Vergleich von Kennzahlen Strategische Entscheidungstypen Simulation von Entscheidungswirkungen Simulationskonzept Simulation von Entscheidungstypen Visualisierung von Simulationswirkungen Konzept zur IT Umsetzung Multidimensionales Datenmodell Business Simulation Visualisierung und Nutzen für Entscheidungsträger 209 XII

6 7 Zusammenfassung und Ausblick 215 Literaturverzeichnis 219 Anhang 228 XIII

7 2 Kommunale Strategien und Paradigmenwechsel durch Informationstechnologien 2.1 Theoretischer Bezugsrahmen Die Theorien zur Steuerung öffentlicher Verwaltungen einschließlich dezentraler Einheiten als öffentliche Aufgabenträger orientierten sich sehr lange Zeit am klassischen paradigmatisch ausgerichteten Bürokratiemodell von Max Weber. 9 Sieht man in der Tradition Webers das Phänomen der Bürokratie als Präzisionsinstrument, "welches sehr verschiedenen, sowohl rein politischen wie rein ökonomischen" Zwecken dienen kann 10, so kommt man zum Schluss, dass die aufgabenorientierte Bürokratie ein technisch- rationales im Sinne von effizienten Funktionieren mit hoher Präzision garantiert. Werden aber die regelhaften, stark diversifizierten Aufgaben im Zuge der Verwaltungsreform durch prozessorientierte, dezentrale und verflochtene Strukturen ersetzt, so wird das Instrument der aufgabenorientierten und stark arbeitsteiligen Bürokratie, ab einer gewissen Komplexität der Organisation, seine Effizienz verlieren. Das Modell Max Webers basiert auf einer klassisch-hierarchischen, arbeitsteiligen Aufbauorganisation, einer reglementierten, verfahrensorientierten Ablauforganisation sowie dem kameralistischen Haushaltsrecht und den Grundsätzen des Berufsbeamtentums. 11 Die Daseinsberechtigung des Bürokratiemodells von Weber begründete sich insbesondere in den Herausforderungen des Europas Anfang des 20. Jahrhunderts. Im Zentrum stand das Problem der effizienten Ausübung legaler Herrschaft, welches durch das Organisationsmodell der Büro- 9 Budäus [1998a] S.1 10 Vgl. Weber [1947] S Vgl. Jann [1998] S.155 und Weber [1976] 8

8 kratie in einer geeigneten Art und Weise gelöst werden konnte. 12 Unter dem Stichwort New Public Management verstärkt sich seit geraumer Zeit ein Paradigmenwechsel. Das klassisch-hierarchische Bürokratiemodell wird hier zugunsten eines dezentralen, erfolgs- bzw. zielorientierten und partizipativen Verwaltungssystems abgelöst. Wesentliche Bestandteile des New Public Management sind dabei unter anderem die Dezentralisierung der Kompetenzen und Ressourcen, globale Budgets, eine Steuerung über moderne Controllinginstrumente wie beispielsweise der Kosten- und Leistungsrechnung verbunden mit einem Kontraktmanagement New Public Management Das Ziel des New Public Management ist es, die öffentliche kommunale Verwaltung zu einer effektiven, effizienten und bürgerorientierten Dienstleistungsorganisation umzustrukturieren. Im Mittelpunkt steht die Frage, durch welche Steuerungsinstrumente eine effektive und effiziente Ressourcenallokation durch die Organisationseinheiten einer öffentlichen Verwaltung möglich wird. "Die Anforderung dynamischer Umwelten gaben Veranlassung für organisatorische Umstrukturierungen und Anpassungsprozesse 14, die privatwirtschaftliche Großunternehmen eher vollzogen, als die komplexen Verwaltungsorganisationen des Staates. 15 Erst mit der zunehmenden Nichtfinanzierbarkeit und kumulierenden Defiziten der öffentlichen Haushalte entstand eine immer ernster genommene Modernisierungs- und Leistungslücke, die Innovation, Bedarfsorien- 12 Budäus [1998a] S.1 13 Vgl. Budäus [1998] S.108f und Kapitel IV. 14 Vgl. Budäus [1998a] S.2 15 In diesem Kontext konstatieren Thom und Ritz: Die bürokratische Organisation gewährleistet unter bestimmten konstanten Bedingungen (z.b. konstante Umwelt) eine effiziente Aufgabenerfüllung, behindert aber den Wandel einer Institution. Thom/ Ritz [2006] S.7 9

9 tierung und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Leistungserstellung in den Vordergrund treten lassen. 16 Das New Public Management (NPM) basiert im wesentlichen auf den Theorien zur Neuen Institutionenökonomie (NIÖ) und dem so genannten "Managerialismus", welche auf verschiedenen aus der Privatwirtschaft abgeleiteten Management-Ansätzen zur strategischen und operativen Steuerung komplexer Organisationen beruhen. 17 Die NIÖ befasst sich mit der Analyse von Institutionen, in deren Rahmen sich der ökonomische Austausch vollzieht. 18 Der Kern der NIÖ liegt in der Erklärung der Rolle von Institutionen für ökonomische Prozesse mit dem Ziel, die Strukturen, die Verhaltenswirkungen, die Effizienz und den Wandel von ökonomischen Institutionen zu erklären. 19 Die NIÖ beinhaltet mit der Property Rights-, der Transaktionskosten- und der Pinzipal-Agent-Theorie insgesamt drei sich ergänzende Ansätze. Der Methodologische Individualismus ist dabei die wirtschaftswissenschaftliche theoretische Grundlage. Demzufolge kann institutionelles Handeln von Individuen nur über theoretische Erkenntnisse des individuellen Verhaltens und Handelns erklärt werden. Die einzelnen Wirtschaftssubjekte besitzen konsistente und stabile individuelle Präferenzen, mit denen sie Ihren persönlichen Nutzen maximieren Vgl. Budäus [1998] S.4 17 Vgl. Borins/ Grüning [1998] S Vgl. Thom/ Ritz [2006] S Vgl. Ebers/ Gotsch [1999] S Vgl. Ebers/ Gotsch [1999] S.199f 10

10 Vom Bürokratiemodell Zum Public Management Gewandeltes Rollenverständnis von Staat und Verwaltung/ wirtschaftl. Ressourceneinsatz Externe Strukturreform - Wettbewerb, Contracting - Stärkere Finanzierung über Nutzer - Wahlmöglichkeiten der Nutzer - andere Interdependenzen Binnenreform - Strukturen (Organisation) - Verfahren (Prozesse) - Personen (Anreize) - andere Public Choice Theorie und Andere Ansätze der modernen Institutionenökonomie Verschiedene Ansätze der Managementtheorie ( Managerialismus ) Abbildung 1: Vom Bürokratiemodell zum New Public Management 21 Eine Institution ist ein auf ein Zielbündel abgestelltes System von Normen einschließlich deren Garantieinstrumente, mit dem Zweck, das individuelle Verhalten in eine bestimmte Richtung zu steuern. Sie kann formgebunden (formal) oder formungebunden (informell) sein. 22 Die zentrale Funktion von Institutionen besteht in der Reduktion von Unsicherheit, in der Bereitstellung spezifischer Informationen und in der Herstellung stabiler Erwartungen über das Verhalten und die Entscheidungen anderer Individuen, insgesamt also in der Reduktion von Komplexität, um die beschränkte Informationsverarbeitungskapazität von Individuen zu erhöhen In Anlehnung an Budäus [1998a] S.6 22 Vgl. Richter/ Furubotn [1999] S Vgl. Offermans [1990] S

11 Mit dem Begriff der Organisation wird der Begriff Institution erweitert: Institutionen einschließlich der sie benutzenden Individuen sind Organisationen. 24 Nach der in dieser Arbeit zugrunde gelegten instrumentalen Organisationssicht 25 wird damit die Organisation als "Apparatur verstanden... die die Aufgabe hat, eine durch Planung vorgegebene Ordnung zu realisieren" 26 Im Unterschied zur Improvisation ist die Organisation also ein bewusst geschaffenes und offiziell legitimiertes Regelwerk zur Zielerreichung. 27 Aufgrund dessen, dass Individuen unterschiedliche Zielpräferenzen besitzen, bestimmen kollektive Entscheidungsprozesse die Zielbildung und Entscheidungsfindung einer Organisation und bestimmen damit die Transaktionskosten der Organisation. Damit beeinflussen organisatorische Strukturen entscheidend den Willensbildungsprozess und können damit einen starken Einfluss auf die Steuerung der organisatorischen Struktur nehmen, was wiederum mittelbar auf die Willensbildung und Anpassungsfähigkeit der Organisation und unmittelbar auf die Effektivität und Effizienz der Zielerreichung wirkt. Ziel der NIÖ ist es, mit Hilfe der vier Komponenten "Institution", "Austausch", "Effizienz" und "Kosten", die Vorteilhaftigkeit von institutionellen Arrangements zu erklären. "Institutionen" bestimmen den Ablauf des "Austausches" der mit Gütern und Leistungen verbundenen Verfügungsrechte. Die Effizienz ökonomischer Prozesse resultiert dann daraus, inwieweit diese mit den Gütern und Leistungen verbundenen Verfügungsrechte wahrgenommen werden können. Je schwieriger die Wahrnehmung der Verfügungsrechte, desto höher fallen dann 24 Vgl. Richter [1998] S Eine Übersicht zur institutionellen, instrumentalen und funktionalen Organisationssicht gibt: Pieper [1995] S.23 ff. 26 Vgl. Gutenberg [1967] S Vgl. Bleicher [1992] S