Finanzwissenschaft I: Aktuelle Probleme der Steuerpolitik. Hans Fehr Universität Würzburg. Wintersemester 2006/2007

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1 Finanzwissenschaft I: Aktuelle Probleme der Steuerpolitik Hans Fehr Universität Würzburg Wintersemester 2006/2007

2 Themenübersicht 1. Einige steuerliche Kennziffern 2. Finanzausgleich in Deutschland 3. Mechanik und Problematik der Umsatzbesteuerung 4. Steuerüberwälzung 5. Steuertariflehre 6. Besteuerung von Ehegatten bzw. Familien 7. Steuerprogression und Einkommensnivellierung 8. Besteuerung und Haushaltsentscheidungen Literaturhinweise Homburg, S. (2000): Allgemeine Steuerlehre, München. Reding, K. und W. Müller (2000): Einführung in die Allgemeine Steuerlehre, München. Schneider, D. (2002): Steuerlast und Steuerwirkung, Oldenburg. Wellisch, D. (2000): Finanzwissenschaft II: Theorie der Besteuerung, München. 2

3 Kapitel 1 Einige steuerliche Kennziffern In diesem Kapitel soll kurz über einige wichtige steuerliche Daten informiert werden. Auf Interpretationen und Erläuterungen wird weitgehend verzichtet. Die folgenden Tabellen wurden aus den Finanzberichten und den Monatsberichten der Deutschen Bundesbank zusammengestellt. Oft findet man abweichende Angaben über die Höhe des Steueraufkommens, über Abgabenquoten usw. Das liegt häufig daran, dass die Abgrenzungen von Einnahmegrößen in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) und in der Finanzstatistik voneinander abweichen. So werden die Steuereinnahmen in der VGR vor Abzug bestimmter Vergünstigungen (wie etwa Investitionszulagen) ausgewiesen, in der Finanzstatistik dagegen nach Abzug der entsprechenden Beträge. Das allein kann zur Folge haben, dass z.b. die Abgabenquote (das Verhältnis von Gesamtabgaben zu Bruttosozialoder Bruttoinlandsprodukt) nach der Abgrenzung der VGR um fast 2% höher liegt als nach der Finanzstatistik. Auf diese Abgrenzungsproblematik soll hier aber nicht weiter eingegangen werden. Zu den Unterschieden von VGR und Finanzstatistik vgl. auch die Veranstaltung FiwiII: Nationale und internationale Aspekte der Staatsverschuldung oder diverse Aufsätze in der Zeitschrift Wirtschaft und Statistik. 1.1 Steuer- und Abgabenbelastung in Deutschland Tabelle 1.1 zeigt die zentralen Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushalts im Jahre Neben den Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) sind darin auch die Sozialversicherungsträger enthalten. Zunächst wird klar, dass das Aufkommen aus den Sozialbeiträgen unter den Ausgaben für Transferzahlungen (Sozialleistungen) liegt. Der verbleibende Rest muss deshalb durch allgemeine Steuern finanziert werden. Uns interessiert natürlich vor allem die Höhe und die Zusammensetzung der Steuereinnahmen. Hier unterscheiden wir zunächst die sog. gemeinschaftlichen Steuern die auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt werden (vgl. unten). Einkommen- und Umsatzsteuern haben dabei das höchste Aufkommen. Einkommensteuern bestehen im wesentlichen aus Lohnsteuern. Kapitaleinkommen werden durch die Körperschaftsteuer und die Kapitalertragsteuern (also z.b. Zinsabschlagsteuer etc.) erfasst. Bei der Umsatzsteuer unterscheidet man zwischen der Mehrwertsteuer und der Einfuhrumsatzsteuer. Die Einfuhrumsatzsteuer erbrachte im letzten Jahr ein Aufkommen von rund 33 Mrd. Euro. Dies zeigt schon, welche Bedeutung das Grenzausgleichsverfahren bei der Umsatzsteuer hat. Neben den gemeinschaftlichen Steuern unterscheidet man noch reine Bundessteuern (z.b. Mineralölsteuer, Verbrauchsteuern,Soli etc.), reine Ländersteuern (Kfz-, Vermögen-, Erbschaftsteuern etc.) und reine Gemeindesteuern (Gewerbe-, Grundsteuer). Tabelle 1.2 zeigt die Entwicklung der Steuer- und Gesamtabgabenbelastung in Prozent 3

4 Tabelle 1.1: Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Haushalte 2003 (Mrd e) Bund Länder Gemeinden Öffentl. Gesamt- Sozialhaushalt(einschl. vers. Sondervermögen 2001 a Ausgaben 256,7 258,6 149,8 618,3 420,2 Einnahme 217,5 227,0 141,4 549,8 davon Steuern/Beitr. 191,9 177,5 24,4 414,8 407,8 Finanzierungssaldo -39,2-31,7-8,4-68,5 Quelle: BMF(2004): Monatsbericht Juli 2004 a Quelle: SVR (2003) des Bruttoinlandsprodukts für die BRD im Zeitraum 1970 bis 2004 (Abgrenzung der deutschen Haushaltsrechnung). Tabelle 1.2: Steuer- und Abgabenquote in der BRD Jahr Steuerquote Abgabenquote Quelle: BMF (2004): Monatsbericht Juni Man sieht, dass Steuer- und Abgabenquote von 1980 bis 1990 beträchtlich abgenommen haben. Die Steuerquote betrug 1990 nur noch knapp 23 Prozent. Dies ist wesentlich auf die seit 1986 in drei Abschnitten vorgenommenen Reformen bei der Einkommensteuer zurückzuführen. Allein 1990 führte die Einkommensteuersenkung zu Mindereinnahmen von etwa 30 Mrd. DM. Der erneute Anstieg der volkswirtschaftlichen Steuerquote auf über 23 Prozent im Jahre 1995 kommt natürlich durch die einigungsbedingten Steuererhöhungen zustande wurde der (zunächst auf ein Jahr begrenzte) Solidaritätszuschlag von 7,5 Prozent der Einkommen- und Körperschaftsteuerschuld eingeführt; außerdem wurden verschiedene Verbrauchsteuern, vor allem die Mineralölsteuer, erhöht. Auch die Sozialabgabenquote hat zwischen 1990 und 1995 zugenommen. Die Gesamtabgabenquote erreichte deshalb 1995 mit rund 41 Prozent einen Rekordstand. Nach 1995 sank die Abgabenquote wieder leicht ab, allerdings stieg die Steuerquote an. Dies lag vor allem an der Anhebung des Umsatzsteuer-Regelsatzes um einen Prozentpunkt auf 16 Prozent 1998 sowie der Einführung der Ökosteuer. Die dabei erzielten zusätzlichen Mittel wurden an die gesetzliche Rentenversicherung weitergeleitet um dort eine Beitragserhöhung zu vermeiden. Auch insgesamt sind die Sozialbeitragssätze (also Beiträge zur gesetzl. Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfallversicherung, Bundesanstalt für Arbeit) nicht mehr gestiegen. Dennoch lag die Abgabenquote 1999 wieder bei 40.7 Prozent. Von den jetzt eingeleiteten Reformen bei der Einkommensteuer und Rente erhofft man sich, die Steuer- und Abgabenquote mittelfristig wieder nach unten drücken zu können. 4

5 Um die aktuelle finanzpolitische Situation in Deutschland besser beurteilen zu können, lohnt ein Blick auf andere wichtige Industrienationen. Tabelle 1.3 zeigt deshalb die zentralen Kennziffern des öffentlichen Sektors in Deutschland im internationalen Vergleich. Tabelle 1.3: Deutschland im Jahre 2002 im internationalen Vergleich Deuschland Frankreich Italien UK USA Japan Steuerquote 20,9 27,7 28,6 29,8 21,8 a 17,0 a Abgabenquote 38,4 44,2 41,1 35,9 28,9 a 27,3 a Defizitquote -3,5-3,2-2,3-1,6-3,7-7,9 Schuldenquote 60,8 58,6 108,0 38,5 60,9 149,4 Quelle: BMF (2004): Monatsbericht Juni 2004, S a Werte für In der ersten Spalte sind noch einmal die Werte für Deutschland im Jahre 2002 wiedergegeben. Die Unterschiede zu anderen Industrieländern sind zum Teil ganz beträchtlich. Während anscheinend in Deutschland, Frankreich und Italien der staatliche Sektor einen vergleichsweise hohen Anteil des Sozialprodukts absorbiert, ist sein Umfang in Großbritannien, USA und Japan wesentlich geringer. Entsprechend sind die Steuer- und Abgabenquoten in diesen Ländern auch niedriger. Die Differenz zwischen der Steuer- und Abgabenquote eines Landes gibt jeweils an, ob ein Land seine sozialen Sicherungsnetze überwiegend aus Steuermitteln (wie etwa in Großbritannien) oder aus Versicherungsbeiträgen (wie etwa in Deutschland) bestreitet. Auch auf Kreditfinanzierung wird in ganz unterschiedlichem Ausmaß zurückgegriffen. In Europa wurde vor allem in Italien ein beachtlicher Schuldenberg aufgetürmt, während Großbritannien sich durch einen geringen Schuldenstand und niedrige Defizite auszeichnet. Umgekehrt weist die japanische Volkswirtschaft sowohl einen hohen staatlichen Schuldenstand, als auch ein rekordverdächtiges Defizit aus. Insgesamt nimmt Deutschland bei diesem internationalen Vergleich eine mittlere Position ein. 1.2 Direkte und indirekte Steuern Wenn man die gesamten Steuereinnahmen nach einzelnen Einnahmekategorien untergliedert, werden oft zusammenfassende Klassifizierungen verwendet. Die Unterscheidung von direkten und indirekten Steuern ist wohl die am häufigsten verwendete Klassifikation. Erstaunlicherweise gibt es keine allgemein akzeptierte Definition von direkten und indirekten Steuern, obwohl die Frage nach einem angemessenen Verhältnis dieser Steuern in der steuerpolitischen Diskussion einen breiten Raum einnimmt. Der Sachverständigenrat, die Bundesregierung und namhafte Finanzwissenschaftler fordern übereinstimmend, aber mit durchaus unterschiedlichen Begründungen, eine Umgestaltung des Steuersystems in Richtung einer stärkeren Gewichtung der indirekten Steuern. Die Begründungen interessieren an dieser Stelle (noch) nicht; hier sollen nur die unterschiedlichen Klassifikationsmerkmale kurz problematisiert werden. Das in der finanzwissenschaftlichen Literatur am häufigsten zu findende Unterscheidungsmerkmal zwischen direkten und indirekten Steuern besteht in einer Hypothese über die 5

6 Jahr Tabelle 1.4: Direkte vs. indirekte Steuern Anteile am Steueraufkommen in v.h. Direkte Steuern Indirekte Steuern ,6 50, ,7 46, ,3 48, ,1 47, ,6 47, ,2 44, ,2 43, ,4 45, ,8 46, ,0 45, ,3 45, ,4 41, ,9 41, ,1 37, ,8 41, ,4 42, ,8 43, ,1 40, ,2 40, ,6 40, ,9 44, ,2 45, ,9 46, ,5 48, ,9 48, ,0 48, ,8 51, ,9 52, ,5 52, ,3 52,7 Quelle: BMF (2004): Monatsbericht Juni

7 Überwälzbarkeit einer Steuer. Direkte Steuern sind dabei dadurch charakterisiert, dass keine Überwälzung stattfindet; indirekte Steuern zeichnen sich durch Überwälzbarkeit aus. Unter Überwälzung wird dabei die Weitergabe der Steuerbelastung durch Steuerpflichtige an Nachfrager durch Erhöhung der Güterpreise...oder an Anbieter durch Herabsetzung der Faktorpreise bezeichnet. Ob eine Steuer in diesem Sinne überwälzbar ist oder nicht (und damit zu den direkten oder den indirekten Steuern zu zählen wäre), hängt dann vom Marktergebnis ab. Die Lohnsteuer wäre etwa als indirekte Steuer zu klassifizieren, wenn es den Gewerkschaften gelänge, Lohnsteuererhöhungen über Tarifverhandlungen zu überwälzen. Und die Mineralölsteuer wäre etwa dann als direkte Steuer zu bezeichnen, wenn die Nachfrage- und Angebotsbedingungen auf dem entsprechenden Markt keine Überwälzung erlauben. Das Kriterium Überwälzung gibt deshalb u.e. kein sinnvolles Unterscheidungsmerkmal von direkten und indirekten Steuern ab. In der ökonomischen Literatur wird alternativ vorgeschlagen, direkte Steuern dadurch zu charakterisieren, dass sie den persönlichen Merkmalen des Steuerzahlers angepasst werden können. Indirekte Steuern belasten dem gegenüber Transaktionen, die unabhängig von persönlichen Merkmalen des Käufers oder Verkäufers sind. Diese Unterscheidung wird von Atkinson (1976) vorgeschlagen und entspricht in etwa der auf Neumark (1977) zurückgehenden Einteilung in Subjekt- und Objektsteuern. Zu erwähnen ist schließlich die offizielle Definition, die in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zugrunde gelegt wird: Die indirekten Steuern ( Kostensteuern ) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie vom Staat oder Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaften bei Produzenten erhoben werden und dass sie bei der Gewinnermittlung abzugsfähig sind. Im Gegensatz hierzu umfassen die direkten Steuern (z.b. Lohn-, veranlagte Einkommen-, Körperschaftsteuer) alle Steuern auf das Einkommen und das Vermögen sowie im Zusammenhang mit dem privaten Verbrauch, die das Einkommen der jeweiligen Wirtschaftseinheiten belasten, die diese Abgaben zu leisten haben. aus: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen. FS 18, Reihe S. 6: Der Staat in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen , S. 10 (hrsg. vom Stat. Bundesamt, Mai 1984). Solche quasi administrativen Unterscheidungen sind insgesamt ziemlich problematisch. Zum einen kann mit einer bloßen Umbenennung Politik gemacht werden. Als in den USA früher einmal die Erhebung direkter Steuern durch den Bund verfassungsrechtlich eingeschränkt wurde, hat der Oberste Gerichtshof die Einkommensteuer unverzüglich zur indirekten Steuer erklärt. Auch im Deutschen Reich gab es einen Grundsatz, dass dem Reich nur Erträge aus indirekten Steuern zustehen sollten. Daraufhin wurde 1909 die Erbschaftsteuer per Erlass zur indirekten Steuer erklärt. Vom ökonomischen Standpunkt relevanter ist der Einwand, dass z.b. in den Produktionssteuern Einzelsteuern zusammengefasst sind, die an ganz unterschiedlichen Stellen in den Wirtschaftskreislauf eingreifen und dementsprechend unterschiedlich behandelt werden sollten. So ist diskussionswürdig, ob es sinnvoll ist, die Gewerbeertragsteuer als indirekte Steuer zu bezeichnen wie dies üblicherweise der Fall ist. Tabelle 1.4 zeigt die Entwicklung der Anteile von direkten und indirekten Steuern. Zu beachten ist, dass in dieser Tabelle sowohl die Gewerbesteuer als auch die Grundsteuer den direkten Steuern zugeordnet wird. In der Regel werden jedoch beide Steuern den indirekten zugeordnet. Unabhängig von der Verbuchungsprobematik zeigt Tabelle 1.4 deutlich, 7

8 dass in Deutschland das Gewicht der indirekten Steuern in den letzten 20 Jahren gestiegen ist. 1.3 Gliederung nach Steuerarten Im Gegensatz zu Gebühren bzw. Beiträgen sind Steuern Zwangsabgaben ohne spezielle Gegenleistung (vgl. 3, Abs.1, Satz 1 AGO). Sie werden vom Staat im allgemeinen mit bestimmten allokativen bzw. distributiven Zielsetzungen, bisweilen aber auch lediglich als fiskalisches Deckungsmittel erhoben. Wie bereits die Ausgaben, so werden auch die Steuereinnahmen nach ganz unterschiedlichen verwaltungstechnischen und ökonomischen Kriterien eingeteilt. Tabelle 1.5 zeigt die Struktur des deutschen Steueraufkommens im Jahre 2000, wobei hier zwischen Steuern auf die Einkommensentstehung (also Löhne und Gewinne), Vermögen und Steuern auf die Einkommensverwendung (Umsatz- und Verbrauchsteuern) unterschieden wird. Diese Unterteilung ist jedoch ziemlich willkürlich, im nächsten Kapitel werden bereits alternative Klassifikationsmerkmale verwendet. Tabelle 1.5: Steueraufkommenstruktur im Jahre 2000 (in %) Steuerarten 1. Steuern auf das Einkommen und den Ertrag 49,7 davon: a) Einkommenssteuer 1 36,1 b) Körperschaftssteuer 5,0 c) Gewerbeertragsteuer 5,8 d) Solidaritätszuschlag 2,5 2. Steuern auf das Vermögen 3,7 davon: a) Grundsteuer A und B 1,9 b) Vermögenssteuer 0,1 c) Erbschaftssteuer 0,6 3. Steuern auf die Einkommensverwendung 46,6 davon: a) Umsatzsteuer (inkl. Einfuhrumsatzst.) 30,1 b) Mineralölsteuer 8,1 c) Stromsteuer 0,7 d) Tabaksteuer 2,4 e) Kraftfahrzeugsteuer 1,5 f) Zölle 0,7 1 Lohnsteuer, veranlagte Einkommenssteuer, nicht veranl. Steuern vom Ertrag, Zinsabschlag Quelle: Eigene Berechnungen, Finanzbericht 2002, S Die Einkommensteuern auf Lohn- und Kapitaleinkommen der Haushalte sowie die Um- 8

9 satzsteuer dominieren mit Abstand alle anderen Steuern. Insgesamt wird mit diesen beiden Steuern etwa 66 % des gesamten Steueraufkommens erzielt. Körperschaft- und Gewerbeertragsteuern werden bei den Unternehmen erhoben und belaufen sich zusammen auf etwas mehr als 10 % des Steueraufkommens. Neben diesen Steuern sei noch die Mineralölsteuer hervorgehoben, deren Aufkommen über 8 % des gesamten Steueraufkommens beträgt. Zur Finanzierung der deutschen Einheit wird zeitlich befristet der Solidaritätszuschlag als fester Anteil der Einkommen- bzw. Körperschaftsteuer erhoben. An dieser Stelle reicht die rein quantitative Beschreibung der einzelnen Steuerarten völlig aus. Spätere Kapitel erläutern die Erhebungstechnik, die Wirkungsweise sowie die finanzpolitischen Ziele der zentralen Steuern. 1.4 Einige aktuelle steuerpolitische Informationen Die Materialien zu diesem Kapitel enthalten einige Informationen über den Haushalt 2005 und die Entwicklung der wichtigsten Steuerarten. Auf Kommentierungen wird verzichtet, da in späteren Kapiteln ausführlicher auf diese Steuern eingegangen wird. 9