ÖPNV-Finanzierung. Landtag NRW, Enquete-Kommission: - Grundlagen und Lösungsansätze für einen ÖV-Beitrag -

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1 Landtag NRW, Enquete-Kommission: ÖPNV-Finanzierung - Grundlagen und Lösungsansätze für einen ÖV-Beitrag - Dr. Christoph Zimmer, BPV Consult GmbH,

2 Inhaltsübersicht 1. Grobaufriss ÖPNV-Finanzierung heute 2. Quantitative Entwicklung des ÖPNV 3. Eckdaten des Finanzierungsbedarfs Es kommt nicht darauf an, die Zukunft vorauszusagen, sondern auf sie vorbereitet zu sein. (Perikles) 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag Hinweis: Die nachfolgenden Ausführungen basieren auf einer Deutschland weiten Studie. Die Ergebnisse haben insofern nicht immer einen exakten Bezug zu NRW. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 2

3 1. Grobaufriss ÖPNV-Finanzierung heute (1/2) Quelle: Mietzsch Der konsumtive Finanzierungsbedarf steigt in den kommenden Jahren massiv an. Ersatzinvestitionen (Reparatur und Sanierung) sowie ein Netzausbau erfordern zusätzliche Mittel (hier noch nicht dargestellt). Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 3

4 2. Grobaufriss ÖPNV-Finanzierung heute (2/2) Die Struktur der Mittelflüsse kann als Spagetti-Finanzierung bezeichnet werden. Die Mittel fließen von oben nach unten, ohne eine klare Struktur. Es gibt keine gezielte Lenkungswirkung. Klare verkehrspolitische Impulse zu Gunsten des ÖPNV sind unmöglich. Quelle: Hickmann, eigene Darstellung Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 4

5 Erstes Zwischenergebnis: 1. Der Mittelbedarf im ÖPNV wird weiter wachsen, gerade für Infrastruktursicherung und Angebotsausbau. 2. Die Finanzierung des ÖPNV erfolgt durch Geldströme von oben nach unten ohne Struktur und Zielsetzung. 3. Durch die Konsolidierung der Haushalte von Bund und Ländern kommt schon heute unten zu wenig Geld an. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 5

6 2. Quantitative Entwicklung des ÖPNV (1/4) Quelle: Stat. Bundesamt, DIW ÖSPV (Straße), SPNV (Schiene) und SPFV (Fernverkehr) haben ganz unterschiedliche Trends; nur der SPNV wächst eindeutig und stetig. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 6

7 2. Quantitative Entwicklung des ÖPNV (2/4) Quelle: Stat. Bundesamt, Verkehr in Zahlen, eigene Auswertungen Der Zuwachs des SPNV (Pkm) verlief sogar deutlich stärker als der Zuwachs der Angebotsleistung (Zgkm). (Beachte: Die Kapazität je Zug wird jedoch auf starken Linien weiterhin ausgeweitet.) Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 7

8 2. Quantitative Entwicklung des ÖPNV (3/4) Fernverkehr (Schiene) SPNV ÖSPV Großstadt ÖSPV ländl. Raum Preise - (- -) + o - - Angebot: Menge Angebot: Qualität o + + o o / - + / o - Trend o / / o o / - Die unterschiedlichen Nachfragetrends können eindeutig erklärt werden. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 8

9 2. Quantitative Entwicklung des ÖPNV (4/4) (Stand: 2007) Bevölkerung [Mio. Einwohner] Fläche [km 2 ] Eisenbahnnetz [km] Strassennetz [km] Verkehrsleistung Schiene je Einwohner [Pkm/EW] Verkehrsleistung Straße je Einwohner [Pkm/EW] BE Belgien 10, , ,9 DK Dänemark 5, , ,5 DE Deutschland 82, , ,6 FI Finnland 5, , ,8 FR Frankreich 61, , ,8 UK Grossbritannien 61, , ,0 IE Irland 4, , ,5 IT Italien 59, , ,8 LU Luxemburg 0, , ,0 NL Niederlande 16, , ,6 NO Norwegen 4, , ,2 AT Österreich 8, , ,9 PL Polen 38, , ,5 PT Portugal 10, , ,0 SE Schweden 9, , ,7 CH Schweiz 7, , ,8 ES Spanien 45, , ,5 Quellen: Europäische Kommission, Eurostat, UIC, Internationaler Strassenverband, LITRA Selbst die Bahnnachfrage ist im europäischen Vergleich nur mittelmäßig. Sie ist in der Schweiz ungefähr 2,6 Mal so hoch, nicht zuletzt bedingt durch ein hochwertiges Angebot und relativ günstige Fahrpreise. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 9

10 Zweites Zwischenergebnis: 4. Der SPNV konnte durch seine systematisch gesicherte Finanzierung sehr positiv entwickelt werden. 5. Die ÖSPV hat eine ambivalente Nachfrageentwicklung, Zuwachs in den Zentren und Rückgang auf dem Land. 6. Das ÖSPV-Angebot wird durch die Haushaltslage der Kommunen bestimmt unabhängig vom realen Bedarf. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 10

11 3. Finanzierung und Finanzierungsbedarf (1/4) Quelle: Angaben der Verbünde, eigene Auswertungen Die Fahrpreise des ÖPNV (hier Zeitkarten im Abo) je Distanz-Kilometer variieren sehr stark (mehr als +/- 50% um einen Mittelwert). Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 11

12 3. Finanzierung und Finanzierungsbedarf (2/4) Preiserhöhungen zwischen +4,1% p.a. und +1,1% p.a. Quelle: Angaben der Verbünde, eigene Auswertungen Die Fahrpreiserhöhungen fallen extrem unterschiedlich aus; sie waren zuletzt zumeist hoch, sie liegen über der allg. Preissteigerung. In vielen Verbünden ist das Fahrpreisniveau mittlerweile grenzwertig. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 12

13 3. Finanzierung und Finanzierungsbedarf (3/4) Beachte: Hier für den lfd. Betrieb auf der Basis der Regionalisierungsmittel des Bundes Die 5,8 Mrd. für den SPNV stammen vollständig vom Bund. Die Kommunen bringen zur Zeit rd. 2 Mrd. eigene Mittel auf. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 13

14 3. Finanzierung und Finanzierungsbedarf (4/4) Quelle: VDV, Verkehr in Zahlen, BAG SPNV, eigene Auswertungen Unter Berücksichtigung von Nachfrage und Verkehrsleistung fließen in den ÖSPV im Vergleich zum SPNV deutlich weniger Zuschüsse. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 14

15 Drittes Zwischenergebnis: 7. Die Fahrpreise des ÖPNV gestalten sich willkürlich; sie sind zudem vielerorts mittlerweile schon zu hoch. 8. Daher sind höhere Nutzerbeiträge zur Finanzierung des ÖSPV nur mit mehr Fahrgästen im ÖSPV möglich. 9. SPNV und ÖSPV haben in etwa einen gleich hohen Finanzierungsbedarf von jeweils rd. 5 bis 6 Mrd. pro Jahr. 10. Für den SPNV gibt es eine sichere, starke Geldquelle. Für den ÖSPV fehlt eine vergleichbare Sicherheit. 11. Derzeit bringen die Kommunen nur noch 2 Mrd. pro Jahr aus eigenen Mitteln auf; der ÖSPV ist unterfinanziert. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 15

16 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (1/9) Mittel des Bundes Budgets der Länder Budgets für die ÖSPV-Aufgabenträger Budgets für die SPNV-Aufgabenträger Daher wird eine neue Finanzierungsquelle gesucht, die unmittelbar zu Gunsten der Kommunen zur Wirkung gelangt. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 16

17 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (2/9) Konzeptionelle Grundlagen für eine neue Finanzierungsquelle: 1. Neue, unabhängige Bemessungsbasis: Keine Bezugnahme auf RegG-Mittel, GVFG etc. 2. Zeitlich unbefristete Sicherung der Mittel: Entkoppelt von der Bund-Länder-Diskussion, sicher nach Verbreiterung der Finanzierungsbasis: Nicht nur die mit Blick auf die Fahrgäste und aktuellen Nutzer. 4. Kopplung an die lokalen Belange und Verantwortlichkeiten: Vor Ort bestimmen und gestalten. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 17

18 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (3/9) Die neue Finanzierungsquelle fügt sich in den neuen Finanzierungsrahmen ein und wirkt direkt auf Ebene der Städte und Landkreise. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 18

19 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (4/9) ÖSPV als Pflichtaufgabe der komm. Aufgabenträger (i.d.r. Städte und Landkreise) Festlegung eines lokalen Pflichtbeitrags (neue, zusätzliche Mittel, vor Ort festgelegt und erhoben) Verpflichtung auf Standards, jeweils in Bandbreiten (bei der Mittelerhebung, bei der Mittelverwendung) Die ÖSPV-Aufgabenträger erhalten verpflichtend neue Mittel, müssen sich aber um deren Verwendung vor Ort systematisch kümmern. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 19

20 4. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (5/9) Bezug Erläuterung Abgabe Sammelbegriff für alle kraft öffentlicher Finanzhoheit zur Einnahmenerzielung erhob. Zahlungen (Steuern, Gebühren, Beiträge) Steuern (ohne Nutzungsbezug) Geldleistungen, die nicht ein Gegenleistung für eine spezifische Leistungen darstellen und der allg. Haushaltsfinanzierung dienen Gebühren (tatsächliche Nutzung) Zahlungen für besondere Leistungen einer öffentlichen Körperschaft oder für die Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen. Beiträge (mögliche Nutzung) Aufwandsersatz für eine mögliche Inanspruchnahme einer konkreten, öffentlich angebotenen Leistung Sonderabgaben (ohne Nutzungsbezug) wie Steuern, werden jedoch nur bei bestimmten Gruppen von Abgabepflichtigen erhoben Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 20

21 5. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (6/9) Die Finanzierungsbasis wird auf alle Nutznießer des ÖSPV ausgeweitet (alle Bürger, auch Wirtschaft und Gewerbe). Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 21

22 Folie nachträglich ergänzt! 5. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (6a/9) Merkmale und Einordnung in den bestehenden Finanzierungsrahmen: Kleiner Grundbeitrag zur Sicherung der Basisfinanzierung Kein Nulltarif; ÖPNV-Nutzung muss weiterhin bezahlt werden ÖPNV-Nutzer erhalten eine Anrechnung ihres Beitrags (als Rabatt/Gutschrift) Verfassungsrechtlich vergleichsweise einfach umsetzbar Abgeprüft auf seine Vorteile im Vergleich zu anderen Umlagemodellen (z. B. Versement transport, Frankreich) Bestätigt in mehreren Studien und Gutachten Matz, Isa Alexandra: Ansätze zur Bürgerfinanzierung des ÖPNV (Rödl & Partner, 2013) Lenk, Thomas; Kuntze, Martina: Neuordnung der föderalen Finanzverfassung nach 2019 unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Finanzausstattung (Bertelsmann-Stiftung, 2012) Bracher, Gies et.al.: Finanzierung des ÖPNV durch Beiträge (Difu-Studie, 2014) Der Lösungsansatz ist praktisch umsetzbar und in Bezug auf seine Vorteile in vergleichenden Betrachtungen mehrfach bestätigt. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 22

23 5. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (7/9) Konkretisierung des Beitrags (Optionen): Option 1: Je Einwohner bzw. Einwohnereinheit (Wohneinheit): Sozial nicht gerecht, berührt nicht alle Nutznießer eines guten ÖPNV. Option 2: Je Grundfläche bzw. bebauter Fläche: Sozial gerechter, Analogon zum Flächenverbrauch, berührt alle Nutznießer des ÖPNV. Durch eine Anbindung bzw. Angleichung an die Bemessung und Erhebung der Grundsteuer wäre die Realisierung einfach und sicher möglich. Höhe eines Beitrags: Nach etablierten Standards auf Basis bisher erfolgter Rechtsprechung (z. B. für Bewohnerparken) ist ein Niveau von pro Jahr (ohne Zusicherung einer sicheren Qualität) und Einwohner denkbar. Ein ÖV-Beitrag analog der Grundsteuer sichert eine breite und gerechte Finanzierungsbasis und eine einfache Umsetzung. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 23

24 5. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (8/9) Stadt Einwohner Grundsteuer Summe Steuern Anteil Grundsteuer Grundsteuer je EW Steuern je EW ÖV-Beitrag bei 40% Grundst. spezifisch (alle Angaben für 2013) [Mio. ] [Mio. ] [ /EW] [ /EW] [Mio. ] [ /EW] Köln , ,39 14,3% 206, ,64 84,00 82,58 Düsseldorf , ,03 12,5% 231, ,17 54,93 92,73 Dortmund ,03 538,45 16,5% 150,65 911,15 35,61 60,26 Bonn ,28 466,39 15,1% 214, ,30 28,11 85,73 Münster ,23 413,63 12,4% 175, ,74 20,49 70,24 Gelsenkirchen ,62 196,45 18,1% 138,79 765,43 14,25 55,51 Paderborn ,49 121,38 16,1% 131,97 821,87 7,80 52,79 Herford ,90 63,08 14,1% 139,53 988,93 3,56 55,81 Borken ,22 37,91 16,4% 151,83 925,36 2,49 60,73 Ein ÖV-Beitrag in Höhe von 25% der Grundsteuer würde sehr hohe Finanzierungsvolumina erzeugen. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 24

25 5. Lösungsansatz für einen ÖV-Beitrag (9/9) Randbedingungen in der Umsetzung und Ausgestaltung: Die Einführung eines ÖV-Beitrags ist Sache der Länder wegen der Zuständigkeit der Länder für den ÖPNV. Der ÖV-Beitrag in Analogie bzw. in Ergänzung der Grundsteuer ist durch die Länder im Wege der Abgabenordnung dem Grundsatz nach anzulegen. Die Kommunen sind für die Konkretisierung in dem so definierten Rahmen selber verantwortlich. Die Kommunen werden auf die Ausgestaltung nach landeseinheitlichen Standards, gleichwohl in einer Bandbreite (von bis ) verpflichtet. Die Mittelverwendung wird laufend nach allgemein vorab bekannten Standards und Regularien geprüft. Die Einführung eines ÖV-Beitrags kann systematisch im Kontext der Aufgabenträgerschaft für den ÖSPV ausgestaltet werden. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 25

26 Ergebnis: 1. Die Einführung eines ÖV-Beitrags analog der Grundsteuer sichert eine breite und gerechte Finanzierungsbasis. 2. Die Einführung eines ÖV-Beitrags ist im bestehenden gesetzlichen Rahmen schon heute grundsätzlich möglich. 3. Ein kommunaler ÖV-Beitrag stärkt konzeptionell schlüssig die kommunale Aufgabenträgerschaft für den ÖSPV. Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 26

27 Falls noch Fragen verblieben sind Ein Geheimnis des Erfolges ist es, den Standpunkt des anderen zu verstehen. (Henry Ford I.) Kontakt: Dr.-Ing., Dipl.-Wirt.Ing. Christoph Zimmer BPV Consult GmbH Geschäftsführender Gesellschafter Löhrstr. 91a, D Koblenz Telefon: Mobil.: zimmer@bpv-consult.net Dr. Christoph Zimmer, : ÖPNV-Finanzierung mit einem ÖV-Beitrag Seite 27