Greening: Die neue Ökoarchitektur der GAP

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1 Univ. Prof. Dr. Gottfried Holzer Greening: Die neue Ökoarchitektur der GAP Herbsttagung ÖGAUR Wien Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

2 Gliederung 1. Einleitung: Entwicklung des Agrar-Umweltrechts 2. Primärrechtliches Leitbild einer umweltverträglichen Landwirtschaft 3. Die neue Ökoarchitektur der GAP 4. Zusammenfassung Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

3 1. Einleitung Entwicklung des Agarumweltrechts 1.1 Wachsendes Umweltbewusstsein in den 1970 und 1980-er Jahren - Herausbildung eines eigenen (Agrar)- Umweltrechts; 1.2 Wandel der agrarpolitischen Ziele von Produktionssteigerung und Versorgungssicherung hin zu einer umweltverträglichen Landwirtschaft; 1.3 Zunehmende Einlagerung umweltpolitischer Aspekte in agrarrelevante Regelungen im nationalen und Gemeinschaftsrecht (Ökologisierung). Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

4 2. Primärrechtliches Leitbild einer umweltverträglichen Landwirtschaft MaastrichtV 1992 (Umweltpolitik als Ziel des EGV), Vertrag von Amsterdam 1997 (verpflichtende Bedachtnahme auf Erfordernisse des Umweltschutzes und der Nachhaltigkeit in allen Politikbereichen (Art 6 EGV= Art 11 AEUV). Gesetzgeber hat nach Art 11 AEUV bei der Gesamtkonzeption der GAP und jeder einzelnen Maßnahme die Erfordernisse des Umweltschutzes zu berücksichtigen, d.h. einen Ausgleich zwischen Umweltzielen und agrarpolitischen Zielen (Art 39 AEUV) anzustreben. Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

5 Primärrechtliches Leitbild/ 2 Umweltziele sind zufolge Art 11 AEUV auch Ziele der GAP. Gesetzgeber verfügt nach EuGH bei der vorzunehmenden Abwägung über einen großen Gestaltungsspielraum, aber: keine auf ausschließlich ökonomische oder ausschließlich umweltpolitische Ziele ausgerichtete Landwirtschaft! Primärrechtliches Leitbild einer nachhaltigen/umweltverträglichen Landwirtschaft nur sie kann zur Verwirklichung der Ziele des Art 39 AEUV ( insbes Einkommens-, Versorgungssicherung) beitragen!

6 Primärrechtliches Leitbild/3 Ökologisierung im agrarrelevanten Sekundärrecht erfolgt(e) auf verschiedenen Ebenen: a) Rechtsharmonisierung im Fachrecht (zb KlärschlammRL, NitratRL, Pflanzenschutzpaket 2009); b) Einbau ökologischer Instrumente in die 1. Säule (Ausrichtung der Direktzahlungen nach ökologischen Gesichtspunkten Cross Compliance, Greening); c) Verstärkte umwelt- und klimapolitische Ausrichtung der 2. Säule (Ländliche Entwicklung).

7 3. Die neue Ökoarchitektur der GAP Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

8 Umweltrelevantes (sektorbezogenes) Fachrecht: RL-basiertes Fachrecht lässt grosse mitgliedstaatliche Umsetzungsspielräume (zb TierschutzRL) > CC! Trend zu unmittelbar anwendbaren VO, um einheitliche Standards in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen. Beispiele: Tiertransport ( VO 1/2005 ersetzt RL 91/628/EWG); Tierschutz (VO 1099/2009 ersetzt RL 93/119/EWG Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Schlachtung); Pflanzenschutz (VO 1107/2009 ersetzt RL 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln). DüngemittelVO (EG) 2003/2003 ersetzt RL 76/116/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften für Düngemittel.

9 Cross Compliance/1 CC = fakultative (1999) und später obligatorische (2003) Verknüpfung von Direktzahlungen der 1. Säule und Zahlungen im Rahmen der LE mit Einhaltung bestimmter umweltrelevanter Normen des Fachrechts in den Bereichen Umweltschutz, Gesundheit von Mensch, Tier, Pflanze und Tierschutz. CC umfasst seit 2003 Grundanforderungen (ab 2015: 13 GAB) + neue, rechtlich vorher nicht verbindliche Anforderungen an den guten ldw u. ökologischen Zustand (GLÖZ) hinsichtlich Bodenschutz, Bodenbewirtschaftung und Erhalt von Landschaftselementen ( GLÖZ 1 bis 7) GLÖZ: Direktzahlungen (EBP) erstmals mit ökologischer Leistungsabgeltungskomponente!

10 Cross Compliance/2 Auswahl CC-relevanter Normen: erfolgte nicht ausschließlich nach sachrationalen Gesichtspunkten, sondern Ergebnis politischer Diskussionen unter umweltpolitischen Gesichtspunkten in manchen Belangen nicht schlüssig, zb: Einhaltung der nationalen fachrechtlichen Bestimmungen über die Ausbringung von Klärschlamm auf landw. Flächen (GAB-Anforderung nach Anhang II der VO 73/2009) findet in der neuen CC-Regelung (Anhang II VO 1306/2013) keine Entsprechung Klärschlamm-RL dort nicht erwähnt!

11 Cross Compliance/3 Ziele der CC: 54. Erwägungsgrund horizontale VO (EU)1306/2013: Die Cross-Compliance-Regelung soll zur Entwicklung einer nachhaltigen Landwirtschaft beitragen, indem die Begünstigten für die notwendige Einhaltung dieser grundlegenden Anforderungen sensibilisiert werden. Ziel ist es auch, die GAP mit den von der Gesellschaft gestellten Erwartungen besser in Einklang zu bringen, indem ihre Kohärenz mit der Politik in den Bereichen Umwelt, Gesundheit von Mensch und Tier, Pflanzengesundheit und Tierschutz verstärkt wird. Die Cross-Compliance-Regelung ist ein wesentlicher Bestandteil der GAP und sollte daher beibehalten werden.

12 Cross Compliance/4 Kritikpunkte: CC taugliches Instrument, um Vollzugsdefizite im Fachrecht auszugleichen? Keine Vereinheitlichung der Umweltstandards in den MS (unterschiedliche RL-Umsetzung, breiter Rahmen GLÖZ) Komplexes Regelungs- und Verweisungssystem Dynamik, Problem für Rechtskenntnis und Rechtssicherheit Problematik Doppelsanktion (Fachrecht, CC) Unverhältnismäßigkeit von Sanktionen im Bereich Direktzahlungen und LE (zb Verstoß Tierkennzeichnung bewirkt Kürzung bei Umweltprämien!)

13 Ökoarchitektur der GAP

14 Greening/1 Neue Ökokonditionalität von Direktzahlungen: Ab 2015 Aufspaltung der Direktzahlungen ( bisherige EBP) in a) Basisprämie + b) Greeningzahlung (Ökologisierungskomponente, Ökoprämie) in der Höhe von 45% der Basisprämie für die Einhaltung von Landbewirtschaftungsmethoden, die dem Klima- und Umweltschutz förderlich sind. Beide Zahlungen werden im Ausmaß der genutzten Zahlungsansprüche je ha beihilfefähiger Fläche gewährt. Zielwert 2019 der (regionalisierten) Basisprämie = 195, Ökoprämie 89 ; Summe 284 /ha.

15 Greening/2 Greeening = Super-Cross-Compliance? CC knüpft an bestehende Normen (GAB) an, Greening schafft hinsichtlich Ackerflächen 2 neue Verpflichtungen für Teil der Direktzahlungen (Anbaudiversifizierung, Ausweisung ökologischer Vorrangflächen) CC unterschiedliche Standards in den MS (RL-basierte GAB, GLÖZ); Greeninganforderungen gelten unionsweit. Greeningauflagen (auf Ackerflächen) sind Antragsvoraussetzung und Anspruchsvoraussetzung für Ökoprämie; CC = ausschließlich Grundlage für nachträgliche Kontrollen.

16 Greening/3 Greening: Kürzungen und (ab 2017) abgestuftes System von Verwaltungssanktionen beziehen sich nur auf die Ökoprämie, nicht auch auf die Basisprämie; Cross Compliance wirkt auf alle Direktzahlungen und wesentliche Zahlungen im Rahmen der 2. Säule (zb Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete). Greening breite Ausnahme für Biobetriebe,Betriebe < 10 ha, Grünlandbetriebe und Kleinerzeuger; Ausnahme von CC- Sanktionen nur für Kleinerzeuger. Greening ist daher keine Super-Cross-Compliance!

17 Greening/4 Greening Sandwich-Position zwischen Cross Compliance und Maßnahmen im Rahmen der LE: a) Greening-Maßnahmen gehen über die Anforderungen der CC hinaus; b) Greening-Maßnahmen sind verpflichtende nicht vertragliche Maßnahmen ; sie bilden ein neues Fundament der Agrarumweltmaßnahmen, die über die Greeninganforderungen hinausgehen müssen > Adaptionsbedarf bei einzelnen Maßnahmen im ÖPUL

18 Greening/5 Ziel: Ökologisierungkomponente soll EU-weit klima- und umweltfreundliche Bewirtschaftungsmethoden unterstützen. 37. Erwägungsgrund VO (EU) 1307/2013: Bei diesen Bewirtschaftungsmethoden sollte es sich um einfache, allgemeine, nicht vertragliche, jährliche Maßnahmen handeln, die über die Cross-Compliance hinausgehen und die mit der Landwirtschaft im Zusammenhang stehen, wie Anbaudiversifizierung, Erhaltung von Dauergrünland einschließlich traditioneller Obstgärten, die mit Obstbäumen in geringer Dichte auf Grünland bewachsen sind und der Errichtung von Flächen im Umweltinteresse.

19 Greening/6 Eigentümliche Rechtsnatur der Ökoprämie: Greeningzahlung = Entgeltcharakter für erbrachte ökologische Dienstleistungen Ökoprämie ist daher zum Unterschied von Basisprämie keine Beihilfe is des Wettbewerbsrechts mehr = Paradigmenwechsel im DZ- Bereich (MARTINEZ) Frage nach dem Eigentumsschutz der Ökoprämie als vermögenswertes Recht is der EMRK bzw der GRC? Erhöhter Vertrauensschutz - erhöhte Bestandskraft der Ökoprämie oder Möglichkeit jederzeitiger Anpassung/Änderung? Lit: MITTERMÜLLER in Jahrbuch Agrarrecht 14, 155 ff.

20 Greening/7 Erhöhter Vertrauensschutz der Greening-Zahlung? Angesichts der Tatsache, dass die Ökoprämie als "obligatorische Komponente" der Betriebsprämie konstruiert ist, wohl eher zu verneinen. Auch für sie gilt die vom EuGH (zb EuGH , Rs C-37/02 und C-38/02 Di Lenardo) wiederholt getroffene Feststellung, dass die Betriebsführer nicht berechtigt sind, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die zuständigen Behörden im Rahmen ihres Ermessens ändern können, insbes auf einem Gebiet wie der GMO, das eine ständige Anpassung erfordert.

21 Greening/8 Eigentümliche Rechtsnatur des Greening: Greening = Anspruchsvoraussetzung nur für Ökoprämie, aber Anspruchsvoraussetzung sui generis: wer Antrag auf Betriebsprämie (Basisprämie) stellt, beantragt damit automatisch auch die Ökoprämie; Kein opting out, d.h. keine Möglichkeit des Verzichts auf Ökoprämie bei Antragstellung Lit: Schima in Jahrbuch Agrarrecht 12, 140 ff.

22 Greening/9 Rechtstexte unklar: Art 43 DirektzahlungsVO 1307/2013 (1) Betriebsinhaber, die Anrecht auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung haben, müssen auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen..die in Absatz 2 des vorliegenden Artikels genannten dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden oder die in Absatz 3 des vorliegenden Artikels genannten gleichwertigen Methoden einhalten. Greening doch allgemein verbindliche Verpflichtung und damit Voraussetzung (auch) für Basisprämie?

23 Greening/10 Artikel 21 DirektzahlungsVO 1307/2013 (1) Die Basisprämienregelung kann von Betriebsinhabern in Anspruch genommen werden, die a) Zahlungsansprüche im Rahmen der vorliegenden Verordnung durch Zuweisung,durch Erstzuweisung durch Zuweisung. aus der nationalen Reserve oder durch Übertragung erhalten oder b) die Anforderungen des Artikels 9 (aktive Betriebsinhaber) erfüllen und über eigene oder gepachtete Zahlungsansprüche in einem Mitgliedstaat verfügen, der gemäß Absatz 3 beschlossen hat, seine bestehenden Zahlungsansprüche beizubehalten. Greening Anspruchsvoraussetzung nur für Ökoprämie, nicht für Basisprämie!

24 3 Greening/11 Artikel 22 Abs 1 delegierte VO (EU) 640/2014: Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden Allgemeine Grundsätze Für die Anwendung dieses Abschnitts werden folgende Kulturgruppen unterschieden: jede Gruppe von Flächen, die für eine bestimmte Kultur gemäß Artikel 44 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 angemeldet sind, (Anbaudiversifizierung) Flächen, die als umweltsensibles Dauergrünland oder.als Dauergrünland angemeldet sind, und die als im Umweltinteresse genutzt angemeldeten Flächen gemäß Artikel 46 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ökologische Vorrangflächen).

25 Greening/12 Was passiert bei Nichtanmelden der für die Erfüllung der Greeningvoraussetzungen (Anbaudiversifizierung, Ökoflächen) relevanten Flächen? Das Nichtanmelden dieser Flächen trotz Aufforderung bzw Verbesserungsauftrag der AMA führt zu einem fehlerhaften Antrag ( Plausi -Fehler) und bei Nichtkorrektur zu einer Vorortkontrolle, die dann die entsprechenden Kürzungen der Ökoprämie (und nur dieser!!!) sowie ab 2017 auch Verwaltungssanktionen) auslöst.

26 Greening/13 Die 3 Greening- Anforderungen im einzelnen: 1. Diversifizierung der Anbaukulturen Keine Verpflichtung zur Anbaurotation (Fruchtfolge) Betrifft nur Landwirte > 10 ha Ackerland Betriebe von ha mind. 2 Arten von Kulturpflanzen, davon Hauptkultur < 75%. Betriebe > 30 ha mind. 3 Kulturarten, Hauptkultur< 75%, beide größten Kulturen < 95%.

27 Greening/14 Definition ldwe Kulturpflanzen in GrundVO 1307/2013 selbst geregelt ( im KOM-Vorschlag noch deleg. Rechtsakt!) Berechnung der Anteile verschiedener Kulturpflanzen nach Art 40 deleg VO (EU) 639/2014 (zb Mischkultur, Saatgutmischung) Als der Anbaudiversifizierung gleichwertige Methode (Aequivalenzmaßnahme) gilt Teilnahme an neuer ÖPUL- Maßnahme UBB ( umweltgerechte und biodiversitätsfördernde Bewirtschaftung ).

28 Greening/15 2. Ausweisung von Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) Dies sind gem Art 46 VO 1307/2013 ivm 10 DZ-VO 2015: Brachflächen, geschützte Landschaftselemente (zb Naturdenkmale, Steinriegel, Tümpel; Uferränder), Kurzumtriebswald, Flächen mit Zwischenfrüchten (Faktor 0,3) und Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen (zb Erbsen, Lupinen, Sojabohne, Klee, Luzerne Faktor 0,7); Betriebe > 15 ha Ackerfläche müssen mind. 5% des Ackerlandes als ÖVF ausweisen; Ausnahme für Grünlandbetriebe mit Ackerfläche < 30 ha; Als gleichwertige Methode für Flächennutzung im Unweltinteresse gilt Teilnahme an ÖPUL-Maßnahme UBB.

29 Greening/16 Generelle Ausnahmen von den Greeningauflagen auf Ackerflächen: Biobetriebe Betriebe < 10 ha Ackerfläche Kleinerzeuger ( max Direktzahlungen von 1250 /Jahr)

30 Greening/17 3. Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands (DGL) Keine neue Anforderung bereits bisher Bestandteil der CC (Art 6 Abs 2 VO (EG) 73/2009) Absolutes Verbot des Umbrechens von GL in Natura Gebieten und weiteren von den MS ausgewiesenen sensiblen Gebieten (in Öst nur Natura 2000-Gebiete) Bewilligungspflicht für Umwandlung von sonstigem DGL, wenn DGL-Anteil österreichweit um 4 % abgenommen hat Rückumwandlungspflicht, wenn DGL-Anteil um mehr als 5% abgenommen hat. Nationale Regelung in 9 DZ-VO 2015.

31 Greening/18 Kürzungen der Ökoprämie, Verwaltungssanktionen Bei Verstößen gegen Greening-Anforderungen nach der Höhe der Flächenabweichung abgestufte Kürzungen, jedoch Gesamtkürzung nicht mehr als Ökoprämie und 2016 keine darüber hinausgehenden Verwaltungssanktionen (Art 77 Abs 6 VO 1306/2013) 2017 Sanktion 20% der Ökoprämie, ab % der Ökoprämie.

32 Greening/19 Verhältnis Greening zu Umweltprogrammen (2. Säule) Teilweise Überschneidung der klima- und umweltschonenden Landbewirtschaftungsmethoden mit Maßnahmen des ÖPUL 2007, insbes mit der Maßnahme UBAG umweltgerechte Bewirtschaftung von Acker/GL- Flächen (GL-Erhaltung, Anbaudiversifizierung, Nützlings- und Blühstreifen) Konsequenz (Doppelförderungsverbot) Notwendigkeit der Anpassung von ÖPUL ( neue Maßnahme UBB - umweltgerechte und biodiversitätsfördernde Bewirtschaftung mit Maßnahmen, die über die Greening-Auflagen hinausgehen (zusätzlich 5% Biodiversitätsflächen).

33 Greening/20 Umweltpolitische Bewertung des Greening: Unionsweit einheitliche Anforderungen, aber Eingeschränkte umweltpolitische Wirksamkeit durch zahlreiche Ausnahmen : in Österreich müssen nur 24 % der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Betriebe auf insges 46 % der LN alle Greening-Auflagen erfüllen, EU-weit ist der Prozentsatz der ausgenommenen Betriebe noch weit höher. Abgeschwächtes Sanktionssystem (nur Ökoprämie, erst ab 2017), aber doch wesentlich schärfer als CC-Sanktionen (Kürzung meist nur 1 % oder 3 %).

34 Ökoarchitektur der GAP

35 Ländliche Entwicklung/1 GAP Reform (LE-VO 1305/2013): Verstärkte umwelt- und klimapolitische Ausrichtung der Maßnahmen der Ländlichen Entwicklung. LE soll zur Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum beitragen:

36 Ländliche Entwicklung/2 VO LE 1305/2013: 3 Hauptziele (früher Achsen ): 1. Wettbewerbsfähigkeit; 2. Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutz; 3. Ausgewogene räumliche Entwicklung.

37 Ländliche Entwicklung/3 Diesen Hauptzielen zugeordnete 6 Prioritäten: 4. Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung agrarischer Ökosysteme, insbes Erhaltung und Verbesserung der biologischen Vielfalt; 5. Förderung der Ressourceneffizienz und des Überganges zu einer kohlenstoffarmen und klimaresistenten Wirtschaft.

38 Ländliche Entwicklung/4 Instrumente der LE: Agrarumweltmaßnahmen: Agrarumweltprogramme, Förderung Biolandbau, Tierschutzmaßnahmen, Waldumweltmaßnahmen, Ausgleichszahlungen für Berggebiete und sonstige benachteiligte Gebiete, Zahlungen im Rahmen von Natura 2000; Risikomanagementmaßnahmen (Kosten von Versicherungen gegen widrige Witterungsverhältnisse, Ernteausfall und Umweltrisiken); Investitionen u.a. zur Verbesserung der Nachhaltigkeit und des Erhalts der biologischen Vielfalt.

39 Ländliche Entwicklung/5 Entwicklungstendenz: Mit steigenden ökologischen Anforderungen im Gemeinschaftsrecht und im nationalen Fachrecht wird der Spielraum für abgeltbare freiwillige Ökosystemleistungen der Landwirtschaft im Rahmen der LE immer geringer bzw. das Niveau der Zusatzanforderungen immer höher Gefahr für die Attraktivität der (möglichst flächendeckenden) Teilnahme von Landwirten an Agrarumweltprogrammen!

40 4. Zusammenfassung In den letzten Jahrzehnten zunehmende Integration des Umweltschutzes in die Agrarpolitik primärrechtliche Verpflichtung zur Gestaltung einer umweltverträglichen Landwirtschaft. Sekundärrechtliche Umsetzung auf drei Ebenen: - Ökologisierung des Fachrechts - Ökologische Bedingtheit von Direktzahlungen - Ökologische Ausrichtung der Ländlichen Entwicklung. Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

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42 Ende der Präsentation VIELEN DANK FÜR IHRE AUFMERKSAMKEIT! Univ.Prof. Dr. Gottfried Holzer Institut für

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