Regionale Verteilung von Flüchtlingen

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1 Pressekonferenz, , Berlin Regionale Verteilung von Flüchtlingen Statement Dr. Hans-Peter Klös Geschäftsführer Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) Es gilt das gesprochene Wort

2 Ausgangslage: Der Königsteiner Schlüssel als Maß für die regionale Verteilung der Flüchtlinge in Deutschland Ankommende Flüchtlinge werden in Deutschland bisher grundsätzlich nach dem Königsteiner Schlüssel auf die Bundesländer verteilt. Danach müssen die Länder dem Grundsatz nach Asylbewerber nach der Maßgabe ihres Anteils am Steueraufkommen (Gewicht: 2/3) und ihres Anteils an der Wohnbevölkerung (Gewicht: 1/3) aufnehmen. Der Königsteiner Schlüssel war allerdings nicht als Schlüssel für die Verteilung von Flüchtlingen gedacht, also anerkannte Flüchtlinge, Asylbewerber und Geduldete. Vielmehr diente er zur Aufteilung der Finanzierung wissenschaftlicher Aufgaben zwischen den Bundesländern. Der Schlüssel wird nur deshalb auch zur regionalen Verteilung von Flüchtlingen angewendet, weil sich die Länder bisher nicht auf einen eigenständigen Verteilungsschlüssel für diese völlig anders gelagerte Aufgabe geeinigt haben. Daher sieht auch 45, Abs. 1 AsylG die Anwendung des Königsteiner Schlüssels für die Flüchtlingsverteilung nur solange vor, wie es keinen eigenen Verteilungsmechanismus für Asylbewerber gibt. Folge: Starke regionale Unterschiede bei der Flüchtlingsverteilung in Deutschland Damit kommt nicht nur ein Verteilungsmodus zur Anwendung, der sich nicht primär an integrationsbezogenen Kriterien orientiert. Vielmehr kommt noch erschwerend hinzu, dass die tatsächliche Verteilung der Flüchtlinge auch noch Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 2

3 spürbar vom Königsteiner Schlüssel abweicht. Zwei Beispiele mögen dies illustrieren (Tabelle 1): Erstverteilung: Hätte 2014 Schleswig-Holstein etwa nach dem Königsteiner Schlüssel 3,4 Prozent der Asylbewerber aufnehmen müssen, so lag der tatsächliche Anteil zum Jahresende 2014 mit 4,9 Prozent deutlich höher. Hingegen war der tatsächliche Wert in Sachsen mit 3,4 Prozent gegenüber 5,1 Prozent nach dem Königsteiner Schlüssel deutlich niedriger. Diese Verschiebungen sind maßgeblich darauf zurückzuführen, dass sich die Verteilung der Flüchtlinge auch nach den Kompetenzen der jeweiligen Außenstellen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge richtet, die auf einzelne Herkunftsregionen spezialisiert sind. Dies spiegelt sich unter anderem in Anerkennungsquoten und Verfahrensdauern wider. Verteilung anerkannter Flüchtlinge und Geduldeter: Am lebten 29 Prozent der anerkannten Flüchtlinge und 31,1 Prozent der Geduldeten in Nordrhein-Westfalen, während der Anteil nach dem Königsteiner Schlüssel nur bei 21,2 Prozent läge. Hingegen entfielen auf Bayern nur 9,2 Prozent der anerkannten Flüchtlinge und 7,9 Prozent der Geduldeten im Vergleich zu 15,5 Prozent nach dem etablierten Schlüssel. Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 3

4 Geht man eine Ebene tiefer, so leben besonders viele anerkannte Flüchtlinge und Geduldete in den städtischen Bereichen, insbesondere im Ruhrgebiet. Bei Asylbewerbern zeigt sich dagegen außer in Nordbayern bisher keine starke Konzentration auf die Städte. Die Abweichungen zwischen Bundesländern und Regionen sind auch unterschiedlichen rechtlichen Regelungen in den Ländern geschuldet (Tabelle 2): Die Verteilung ist zum Teil durch Landesgesetz, zum Teil durch Verordnungen geregelt, erfolgt anhand unterschiedlicher Richtgrößen (Einwohner, Fläche, Beschäftigte) und entweder einstufig in Stadtstaaten, zweistufig (über Kreise) oder dreistufig (über Regierungsbezirke und Kreise) in Flächenländern. Deutschland hat daher nicht nur einen für ganz andere Aufgaben entwickelten Erstverteilungsmechanismus für Flüchtlinge, sondern ist auch von einem einheitlichen Vorgehen noch weit entfernt, obschon es sich beim Asylrecht an sich um Bundesrecht handelt. Ziel einer Weiterentwicklung: Verteilung nach Aufnahmeund Integrationsfähigkeit der Regionen Da die regionale Verteilung der Flüchtlinge von entscheidender Bedeutung für deren Integrationschancen und damit deren Beitrag zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung in Deutschland ist, bedarf es zur Steuerung der regionalen Verteilung von Flüchtlingen weiterer Merkmale, die für eine Integration bedeutsam sind: Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 4

5 - Verfügbarkeit von geeignetem Wohnraum - Verfügbarkeit von medizinischer Versorgung, sozialer Betreuung und weiteren Versorgungsleistungen - Perspektiven am Arbeitsmarkt - Verfügbarkeit von Kapazitäten im Bildungssystem. Zwei Beispiele verdeutlichen, wie groß die regionalen Unterschiede bezüglich wichtiger Indikatoren für die Aufnahmefähigkeit des Arbeits- und Ausbildungsmarktes für die meist jungen Flüchtlinge sind: Arbeitsmarkt: In Süddeutschland stehen im Verhältnis zu den Arbeitslosenzahlen besonders viele Stellen offen, während sich die Lage in Ostdeutschland und im Ruhrgebiet deutlich schwieriger darstellt. Im Ländervergleich findet sich die größte Zahl an gemeldeten offenen Stellen je 100 Arbeitslosen mit 32,9 in Baden-Württemberg, die kleinste mit 10,2 in Brandenburg und Sachsen-Anhalt (Abbildung 1). Allerdings werden in Ostdeutschland in den nächsten Jahren bedingt durch den demografischen Wandel sehr viele Personen aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden, so dass sich auch hier Perspektiven am Arbeitsmarkt für Flüchtlinge ergeben werden. Schwieriger dürfte sich die Arbeitsmarktintegration hingegen in der Metropolregion Rhein-Ruhr gestalten, da hier die aktuelle Verfügbarkeit von Arbeitsplätzen relativ schlecht ist und die in den Betrieben vorhandenen Belegschaften vergleichsweise jung sind. Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 5

6 Zudem leben in dieser Region bereits heute besonders viele anerkannte Flüchtlinge und Geduldete. Ausbildung: Die Zahl der unbesetzten Ausbildungsstellen je unversorgtem Bewerber war 2014 in Bayern mit 9,0 deutlich höher als in Nordrhein- Westfalen mit 1,0 und in Hamburg mit 0,3 (Abbildung 2). Kurzfristige Ansatzpunkte für eine bessere Steuerung Angesichts der rechtlichen Komplexität der Verteilung von Flüchtlingen sind schnelle Fortschritte hin zu einer stärker an den Integrationschancen orientierten regionalen Verteilung nicht zu erwarten. Außerdem ist der Zeitdruck bei der Verteilung angesichts der weiterhin hohen Zugangszahlen sehr hoch. Doch auch schon vor einer größeren Reform könnten folgende erste Schritte geprüft werden: Erstaufnahme: Um Flüchtlinge gut versorgen und integrieren zu können, müssen sich die Kommunen rechtzeitig auf die Unterbringung neuer Flüchtlinge vorbereiten können. Damit dies gelingt, müssen die Erstaufnahmeeinrichtungen des Bundes und der Länder ausreichende Kapazitäten für die Administration der Flüchtlingszuwanderung bereitstellen. Dabei sollte eine Übersiedlung in die Kommunen grundsätzlich erst dann erfolgen, wenn ein Asylantrag gestellt wurde. Für Flüchtlinge aus sicheren Herkunftsländern mit geringer Bleibeperspektiven sollte erst gar keine Weiterverteilung erfolgen, wie dies auch bereits geltendes Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 6

7 Recht ist. Zudem sollte die Übersiedlung von Asylbewerbern den Kommunen rechtzeitig genug angezeigt werden, um diesen zu ermöglichen, sich für die Aufnahme entsprechend vorzubereiten. Hierfür ist mindestens eine Woche Vorlauf nötig. Verteilung von Flüchtlingsgruppen mit besonderen Bedarfen: Flüchtlingen, die bereits ein Studium begonnen oder eine Hochschulzugangsberechtigung erworben haben, sollte grundsätzlich eine Unterbringung an einem Hochschulstandort ermöglicht werden, so dass sie ihre akademische Ausbildung zeitnah weiterführen können. Bei der Unterbringung von Flüchtlingsfamilien mit Kindern sollte darauf geachtet werden, dass die jeweiligen Kommunen auch über ausreichende Kapazitäten in Betreuungseinrichtungen verfügen. Dabei dürfen allerdings für die Kommunen keine Anreize entstehen, zu wenige Betreuungskapazitäten vorzuhalten. Mittel- und langfristige Ansatzpunkte für eine bessere Steuerung Mittel- bis langfristig muss ein stärker an den Integrationschancen ausgerichteter Verteilungsmechanismus für Flüchtlinge im Fokus stehen. Bis dahin sollten die Bundesländer die bereits bestehenden Möglichkeiten eines Abweichens vom Königsteiner Schlüssel nutzen können. Dies setzt allerdings ein gegenseitiges Einvernehmen voraus, etwa wenn Bundesländer mit größeren Leerständen bei Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 7

8 verfügbarem Wohnraum Flüchtlinge aus Ländern mit besonders engem Wohnungsmarkt übernehmen. Für die Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der Länder sollten die regionalen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten auch schon vor Implementierung eines neuen Verteilungsmechanismus eine größere Rolle spielen. Dies gilt für Wohnraum- und Versorgungskapazitäten sowie die Lage am Arbeits- und Ausbildungsstellenmarkt und eventuell sogar das bürgerschaftliche Engagement in einer Region. Dabei müssen auch die in den Kommunen bereits lebenden anerkannten Flüchtlinge und Geduldeten bei der Verteilung von Asylbewerbern berücksichtigt werden, um eine gleichmäßigere Lastenteilung zu erreichen. Zudem sollte schrittweise darauf hingearbeitet werden, dass die Verteilung in allen Bundesländern nach den gleichen Kriterien erfolgt. Wohnsitzauflage: Eine kurzfristig wirksame Maßnahme mit langfristigen Folgen für die regionale Verteilung von Flüchtlingen ist eine Wohnsitzauflage. Bisher gibt es diese nur für Asylbewerber, die nicht mehr unter die Residenzpflicht fallen und auf Asylbewerberleistungen angewiesen sind, um ihren Lebensunterhalt zu sichern. Mit ihr kann den betreffenden Personen vorgeschrieben werden, in welcher Gemeinde, Wohnung oder Unterkunft sie wohnen müssen. Es sollte erwogen werden, das Modell der bis 2009 gültigen Wohnortzuweisung für (Spät-) Aussiedler als Vorbild für eine Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge zu erproben. Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 8

9 Diese galt seinerzeit nur für Empfänger von Sozialleistungen, nicht jedoch für Erwerbstätige und Personen in Ausbildung, und hatte zur Folge, dass während der ersten drei Jahre in Deutschland Sozialleistungen gekürzt werden konnten, wenn sich ein Spätaussiedler in einer anderen als der zugewiesenen Kommune niederließ. Faktisch kam damit ein Wohnortwechsel nur mit einem festen Arbeitsplatz in Betracht. Diese Regelung, die sich auf Spätaussiedler und damit auf Deutsche bezog, wurde vom Bundesverfassungsgericht 2004 als mit dem Grundgesetz vereinbar eingestuft. Würde für anerkannte Flüchtlinge eine zunächst auf eine bestimmte Zeit begrenzte - Wohnortauflage eingeführt, könnte dies die Lasten der Integration gleichmäßiger zwischen den Kommunen verteilen und dem Entstehen geschlossener Milieus entgegenwirken. Allerdings kann es auch zur Folge haben, dass vor allem sozial schwächere Flüchtlinge dann in strukturschwachen Regionen verbleiben würden, wenn dort ihre Chancen am Arbeitsmarkt geringer sind. Eine Wohnsitzauflage würde eine gezieltere Verteilung der Flüchtlinge entsprechend der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit der Kommunen noch wichtiger machen, da sie nun für einen großen Teil der Flüchtlinge nicht mehr nur bis zum Abschluss des Asylverfahrens, sondern für einen längeren Zeitraum obligatorisch wäre. Daher sollten die Themen regionale Verteilung und Wohnsitzauflage auch nicht Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 9

10 getrennt voneinander diskutiert werden. Vielmehr gilt es, ein Gesamtpaket für eine bessere Verteilung von Flüchtlingen zu finden, das sich deutlich stärker als bisher an Integrationschancen orientiert und deshalb nicht zur Überforderung einzelner Kommunen führt. Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 10

11 Tabelle 1: Verteilung der Flüchtlinge nach Bundesländern Stand: Dezember 2014 Bundesland Aufenthaltsgestattung Nordrhein- Westfalen Königsteiner Schlüssel Humanitäre Aufenthaltstitel Duldung 21,2 22,9 29,0 31,1 Bayern 15,5 16,2 9,2 7,9 Baden- Württemberg 12,9 11,1 8,8 11,4 Niedersachsen 9,3 7,6 11,0 10,9 Hessen 7,4 7,8 8,7 5,4 Sachsen 5,1 3,4 2,1 3,5 Berlin 5,1 5,4 9,3 7,3 Rheinland-Pfalz 4,8 5,4 3,9 3,8 Schleswig- Holstein 3,4 4,9 3,0 2,7 Brandenburg 3,1 3,1 1,2 2,2 Sachsen-Anhalt 2,8 2,7 1,7 3,3 Thüringen 2,7 2,1 1,4 2,0 Hamburg 2,5 3,2 5,9 3,8 Mecklenburg- Vorpommern 2,0 2,2 1,2 1,8 Saarland 1,2 0,8 1,7 0,9 Bremen 1,0 1,2 1,9 2,0 Quellen: Statistisches Bundesamt, 2015b; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, 2015c; eigene Berechnungen Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 11

12 Tabelle 2: Verteilungsmechanismen der Bundesländer Bundesland Grundlage der Aufnahmequoten Rechtsgrundlage Baden-Württemberg Einwohnerzahl 4 Abs. 2 FlüAG Bayern Rechtsverordnung 6 und 7 DVAsyl Berlin Die Anschlussunterbringung erfolgt unter Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure. Brandenburg Einwohnerzahl, Beschäftigte 3 Abs. 3 LAufnG Bremen Mit Landesgesetz festgelegte Quote 3 Abs. 3 AufnG Bremen Hamburg Kein eigenes Landesgesetz, die Behörde für Inneres und Sport ist für die Verteilung zuständig. Hessen Einwohnerzahl 2 Abs. 1 LAufnG Mecklenburg- 6 Abs. 1 ZuwFlAGDLVO Einwohnerzahl Vorpommern M-V Niedersachsen Einwohnerzahl 1 Abs. 1 Satz 2 i.v.m. 2 Abs. 1 AufnG Nordrhein-Westfalen Einwohnerzahl und Fläche 1 Abs. 1 i.v.m. 3 Abs. 1 FlüAG Rheinland-Pfalz Einwohnerzahl 2 Abs. 1 Nr. 2 i.v.m. 6 Abs. 1 AufnG RP Saarland Einwohnerzahl 1 u. 2 LAG Sachsen Einwohnerzahl 2 Abs. 1 u. 2 i.v.m. 6 Abs. 3 SächsFlüAG Sachsen-Anhalt Einwohnerzahl 1 Abs. 1 u. 3 AufnG ST Schleswig-Holstein Rechtsverordnung 1 Abs. 2 LAaufnG i.v.m. 7 Abs. 1 AuslAufnVO Thüringen Rechtsverordnung 2 Abs. 1 ThürFlüVErtVO Anmerkung: Rechtsverordnung bezeichnet einen im Gesetz verankerten Wert für die Quote. Quelle: BAMF, 2013, 18; eigene Darstellung Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 12

13 Abbildung 1: Gemeldete offene Stellen je 100 Arbeitslosen Stand: Dezember 2014 Offene Stellen je 100 Arbeitslose > 0,0-10,0 > 10,0-15,0 > 15,0-20,0 > 20,0-80,0 Quellen: Bundesagentur für Arbeit, 2015b,c; eigene Berechnungen Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 13

14 Abbildung 2: Unbesetzte Ausbildungsstellen je unversorgten Bewerbern Stand: September 2014 Unbesetzte Lehrstellen je unversorgtem Bewerber > 0,0-2,5 > 2,5-5,0 > 5,0-10,0 > 10,0-30,0 unter 5 Bewerber Quelle: Bundesagentur für Arbeit, 2014 Pressestatement, : Regionale Verteilung von Flüchtlingen 14