Verordnung zur Änderung der Anlageverordnung und der Pensionsfonds-Kapitalanlagenverordnung

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1 Stellungnahme Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen Verordnung zur Änderung der Anlageverordnung und der Pensionsfonds-Kapitalanlagenverordnung GZ: VII B 4 - WK 8113/11/ DOC: 2014/ bsi Bundesverband Sachwerte und Investmentvermögen e.v. Vorstand Oliver Porr (Vorsitzender) Marc Drießen Andreas Heibrock Dirk Riedel Reiner Seelheim Dr. Holger Sepp Dr. Torsten Teichert Gert Waltenbauer Hauptgeschäftsführer Rechtsanwalt Eric Romba Geschäftsstelle Berlin Georgenstraße Berlin T F kontakt@bsi-verband.de Büro Brüssel 3-11 rue du Luxembourg 1000 Bruxelles T F contact@bsi-verband.eu Vereinsregisternummer Nz Amtsgericht Berlin-Charlottenburg Steuernummer 27/620/52261 Mitglied des ZIA Zentraler Immobilien Ausschuss e.v. Mitglied der BID Bundesarbeitsgemeinschaft Immobilienwirtschaft Deutschland Berlin, den 27. Juni 2014 bsi Bundesverband Sachwerte und Investmentvermögen e.v. 1/8 SEITEN

2 I. Allgemeine Anmerkungen Der bsi Bundesverband Sachwerte und Investmentvermögen e.v. bedankt sich für die Gelegenheit zur Stellungnahme zum Referentenentwurf des Bundesfinanzministeriums (BMF) zur Änderung der Anlageverordnung (AnlV-E) und der Pensionsfonds- Anlageverordnung (PFKapAV-E). Wir unterstützen das Vorhaben des BMF, die Anlageverordnung und die Pensionsfonds-Anlageverordnung an die neuen Regeln des Kapitalanlagegesetzbuches (KAGB) anzupassen. Die Einführung des KAGB stellt für die Anbieter von geschlossenen Sachwert- Investmentvermögen eine wichtige Weichenstellung dar. Das Anlageprodukt geschlossener Fonds wird aus der teilregulierten Welt in die vollregulierte Welt überführt. Investmentvermögen dürfen danach nur noch von Unternehmen angeboten werden, die sich der Regulierung stellen, eine Zulassung haben und der umfassenden Aufsicht durch die BaFin unterliegen. Die regulatorischen Anforderungen fungieren als Markteintrittsbarriere und werden dazu führen, dass die bisherige Anzahl der Anbieter sich reduziert. Darüber hinaus sind die Festlegungen im KAGB insbesondere die Punkte Produktregeln, Verwahrstellen und Berichtspflichten geeignet, die Qualität der Produkte und ihrer Konzeption, des Vertriebs und der laufenden Verwaltung weiter zu verbessern. Geschlossene Investmentvermögen sind mit dem KAGB auf Augenhöhe mit anderen schon früher regulierten Anlageprodukten. War es in der Vergangenheit schon möglich für die Adressaten der Anlageverordnung in geschlossene Strukturen zu investieren, ist mit dem KAGB und der Synchronisierung der AnlV zum KAGB die Erwartung verbunden, dass die Investitionen zukünftig leichter möglich sind und vor allem gleichberechtigt angesehen werden. Gerade in Phasen von Niedrigzinsen können geschlossene Sachwert- Investmentvermögen eine attraktive Alternative zu klassischen Anlageformen sein. Daher sind die Vorgaben der Anlageverordnung und der Pensionsfonds- Anlageverordnung von elementarer Bedeutung für unsere Mitglieder und deren künftige Marktentwicklung in diesem Segment. Der vorliegende Referentenentwurf zeichnet den beschriebenen Veränderungsprozess noch nicht in ausreichender Art und Weise nach. Zwar unterstützen wir ausdrücklich die Erfassung von geschlossenen Investmentvermögen in der sog. Immobilienquote. Nicht nachvollziehbar ist aus unserer Sicht allerdings, dass die Anlagemöglichkeit in die anderen Assetklassen im Bereich der geschlossenen Investmentvermögen wie bspw. Luftfahrt, Infrastruktur, Erneuerbare Energien derart stark eingeschränkt ist, obwohl das Anlagevehikel und seine Manager nunmehr einer vollumfänglichen Regulierung unterliegt und im KAGB normativ verankert ist. Kurz um: Eine Sachwertewelt existiert auch über die Immobilie hinaus und sollte nach unserer Auffassung auch Widerhall in der AnlV finden. Wir regen daher an, die Zuweisung der quantitativen und schuldnerbezogenen Beschränkungen nochmals zu prüfen und zu verändern. Ziel sollte sein, einen echten Wett- 2/8 SEITEN

3 bewerb der Produkte zu erreichen. Sachwerte sollten eine eigene Quote erhalten, statt in einer Auffangquote mit hochrisikoreichen Produkten erfasst zu werden. Die Neufassung der Anlageverordnung und der Pensionsfonds-Kapitalanlageverordnung sollte zudem nachhaltig ausgerichtet sein. Das Regelwerk entfaltet für einen Zeitraum Wirkung, der über die Umsetzung der europäischen Vorgaben des Solvency-II-Regimes weit hinausgeht. Gerade kleinere Versicherungsunternehmen, Pensionskassen und Versorgungswerke werden die heute diskutierten Regeln auch in der Zeit nach Solvency- II anwenden. Und gerade für diese Unternehmen erachten wir die vorgeschlagenen Regeln, insbesondere die Erwerbsquoten, als wesentlich und von großer Bedeutung.. II. Zum Verfahren Wir regen an, das laufende schriftliche Anhörungsverfahren um einen Termin zur mündlichen Anhörung zu ergänzen. Dies ermöglicht eine umfassendere Behandlung dieser komplexen Materie und vor allem die Klärung von Auslegungsfragen, die im Wege des schriftlichen Anhörungsverfahrens nicht im gleichen Maße gewährleistet ist. III. Anmerkungen zu den einzelnen Vorschriften Vorab möchten wir darauf hinweisen, dass sämtliche nachfolgende Anmerkungen zum Entwurf zur Änderung der Anlageverordnung entsprechend für den Entwurf zur Pensions-Kapitalanlagenverordnung gelten. Von gesonderten Ausführungen sehen wir aufgrund der im Wesentlichen gleichlaufenden Änderungen in beiden Regelwerken daher ab. A. Beteiligungen, 2 Abs. 1 Nr. 13 b) AnlV-E 1. Berücksichtigung von geschlossenen AIF nach 352a KAGB-E Nach 2 Abs. 1 Nr. 13 b) AnlV-E werden Investitionen in inländischen geschlossenen AIF im Sinne des 1 Absatz 5 KAGB erlaubt. Dies sollte auf die Definition des 352a KAGB-neu erweitert werden. Nach der vom Bundestag verabschiedeten Fassung des Gesetzes zur Anpassung von Gesetzen auf dem Gebiet des Finanzmarktes 1 gelten auch solche AIF als geschlossen, die die Voraussetzungen eines neu eingefügten 352a KAGB-neu erfüllen. Die Regelung geht zurück auf die Delegierte Verordnung der Europäischen Kommission vom 17. Dezember 2013, nach der für geschlossene AIF, die vor Inkrafttreten des KAGB aufgelegt wurden ( Altfonds ), im dortigen Artikel 1 Abs. 5 eine gesonderte Definition für geschlossene AIF bestimmt wird. Es sollte sichergestellt werden, dass auch diese geschlossenen AIF im Rahmen des 2 Abs. 1 Nr. 13 AnlV-E erfasst werden. 1 BR-Drucks. 264/14 vom /8 SEITEN

4 B. Immobilien, 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E 1. Berücksichtigung von geschlossenen AIF nach 352a KAGB-E Wie soeben unter III. A.1. erläutert, sollte auch in 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E neben der Investitionen in geschlossene Publikums-AIF im Sinne des 1 Abs. 5 KAGB, Investitionen in solche geschlossenen AIF im Sinne des 352a KAGB erlaubt werden. 2. Redaktionelles Versehen: Fehlende Berücksichtigung geschlossener Spezial-AIF 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E ermöglicht dem Wortlaut zufolge Investitionen in offene, nicht aber in geschlossene Spezial-AIF. Der Wortlaut der Norm steht damit im Widerspruch zur Begründung zu 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E, nach der nicht zwischen offenen und geschlossenen Spezial-AIF differenziert wird, Investitionen vielmehr in Spezial-AIF insgesamt möglich sind. 2 Ebenso wenig wird im Rahmen der entsprechenden Regelung der Pensionsfonds-Kapitalanlagenverordnung zwischen offenen und geschlossenen Spezial- AIF unterschieden. Auch der dortige 2 Abs. 1 Nr. 14 c) PFKapAV-E beschränkt die Anlagemöglichkeit nicht auf Investitionen in offene Spezial-AIF. Da weder ein Sachgrund dafür besteht, Anlagen über geschlossene Spezial-AIF innerhalb des 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E nicht zuzulassen, noch zwischen Anlageverordnung und Pensionsfonds-Kapitalanlagenverordnung diesbezüglich zu differenzieren, gehen wir von einem redaktionellen Versehen aus. Wir regen eine Anpassung des Wortlautes durch Streichung des Wortes offen in 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E an. 3. Unterschiedliche Behandlung von Immobilien als zulässige Vermögensgegenstände in offenen und geschlossenen AIF 2 Abs. 1 Nr. 14 c) aa) AnlV-E verweist für die Investmentvermögen in Immobilien auf die 231 Absatz 1 Nummer 6 sowie 235 Abs. 1 KAGB, mithin ausschließlich auf die Vorschriften der offenen Investmentvermögen in Immobilien. Aufgrund der Einbeziehung der geschlossenen Investmentvermögen in den Anwendungsbereich des 2 Abs. 1 Nr. 14 c) aa) AnlV-E, sollte die Referenz sich auch auf 261 Abs. 2 Nr. 1 KAGB sowie 261 Abs. 1 Nr. 3 KAGB erstrecken. Da der KAGB-Gesetzgeber die zulässigen Vermögensgegenstände bei den Investmentvermögen in Immobilien ausdrücklich für offene und geschlossene Investmentvermögen inhaltlich und systematisch unterschiedlich geregelt hat, sollte die AnlV-E dies auch ebenso korrekt abbilden. Andernfalls steht zu befürchten, dass die Regeln des KAGB zu offenen Investmentvermögen zur Beurteilung der geschlossenen Investmentvermögen heranzuziehen sind, obwohl sie sich materiell unterscheiden. 2 siehe Begründung: Zu Nummer 1, Buchstabe a, Doppelbuchstabe ee (S. 16). 4/8 SEITEN

5 4. Anlagen in liquide Vermögensgegenstände 2 Abs. 1 Nr. 14 c) aa) AnlV-E zählt als zulässige Vermögensgegenstände für einen Investmentvermögen in Immobilien nicht die Liquiditäts-Assets der 231 Abs. 1 Nr. 7 i.v.m. 253 KAGB bzw. die des 261 Abs. 1 Nr. 7 KAGB mit auf. Wir gehen davon aus, dass damit nicht anordnet werden soll, dass Investmentvermögen in Immobilien keine Liquidität mehr halten dürfen. Da die offenen Investmentvermögen in Immobilien dies zwingend müssen und die geschlossenen Investmentvermögen in Immobilien ebenso regelmäßig Liquidität durch die Instrumente der KAGB halten, sollte die Vorschrift daher klarstellen, dass die beide Arten der Investmentvermögen auch Liquiditäts-Assets als zulässige Vermögensgegenstände halten dürfen. 5. Anlagen auch in Immobilien-AIF mit Sitz in OECD-Staaten Wir regen eine Erweiterung der zulässigen Anlagen auf Immobilienfonds aus OECD- Staaten an. Die Beschränkung auf EU-Investmentvermögen nach 2 Abs. 1 Nr. 13 und 14 b) AnlV-E erscheint nicht sachgerecht. Im Ergebnis dürfte ein regulierter Anleger damit zwar in einen US-Private-Equity-Fonds oder einen US-REIT investieren, aber nicht in einen US-Immobilienfonds. Warum diese Immobilienfonds hier benachteiligt werden, erschließt sich nicht. Exemplarisch sei erwähnt, dass auch REITs-Anteile ebenfalls als Immobilieninvestments gelten, obschon REITs in der Regel keiner Aufsicht unterworfen sind. Immobilienfonds sollten daher Private-Equity-Fonds und REITs gleichgestellt werden. 6. Doppelstockmodelle Es besteht Bedarf zur Klarstellung im Bereich der Doppelstockmodelle und Feederkonstruktionen. Der vorgelegte Entwurf sieht zwar grundsätzlich keine Einschränkung vor. Allerdings spricht die Begründung davon, dass bei einer Investition über Dachfonds in Immobilien-Zielfonds die Ziel-Investmentvermögen ebenfalls nach Nummer 14 Buchstabe c qualifiziert sein müssen. 3 Es erscheint unklar, was das genau bedeuten soll. Die Begriffe Dachfonds und Immobilien-Zielfonds werden nicht weiter definiert. Dadurch steht zu befürchten, dass damit jegliche Investitionen in andere Fonds erfasst werden sollen und dass bei Investitionen in Zielfonds diese nach 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E qualifizieren, mithin ihrerseits auch Fonds nach dem KAGB oder vergleichbare EU-AIF sein müssten. Ein solcher Ausschluss erscheint nicht sachgerecht. Soweit nach den Regelungen des KAGB oder den entsprechenden (durch die AIFM-Richtlinie harmonisierten) Gesetzen der anderen EU-Staaten eine Investition bspw. in einen US-Fonds möglich ist, sollte die Anlageverordnung dies nicht ausschließen. Soweit auf der Ebene des Dach (oder Feeder-) Fonds die regulatorischen Vorgaben des KAGB (oder bei EU-AIF der entsprechenden Gesetze auf Grundlage der AIFM-Richtlinie) eingehalten werden und Investitionen in andere Immobilienfonds nach den anwendbaren regulatorischen Vorgaben zulässig sind, sollten solche deutschen oder EU- (oder OECD-) AIF auch dem gebundenen Vermögen zugeführt werden können. 3 siehe Begründung: Zu Nummer 1, Buchstabe a, Doppelbuchstabe ee (S. 16). 5/8 SEITEN

6 Soweit auch hier Fungibilitätsüberlegungen den Hintergrund bilden, so ist bzw. wäre durch eine freie Übertragbarkeit der Anteile am Dach- oder Feederfonds und/oder am Ziel- oder Masterfonds eine auch sonst (etwa bei den geschlossenen Publikums- Investment-Kommanditgesellschaften, die im Entwurf als geeignete Anlage angesehen werden) ausreichende Fungibilität gewährleistet. Da der Begründungstext alles das Genannte vermuten lässt, jedoch keinen Anknüpfungspunkt im Verordnungstext erkennbar ist, regen wir an, den Verordnungstext sachgerecht zu straffen, um Falschinterpretationen zu verringern. C. Sonstige Anlagen / Auffangtatbestand, 2 Abs. 1 Nr. 17 AnlV-E Abgesehen von geschlossenen Investmentvermögen in Immobilien gem. 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E, unterfielen die weiteren geschlossenen Investmentvermögen, die in Sachwerte des 261 Abs. 1 und 2 KAGB allesamt dem Auffangtatbestand des 2 Abs. 1 Nr. 17 AnlV-E. Das heißt, dass alle geschlossenen Investmentvermögen der anderen Assetklassen außer Immobilien, also bspw. Luftfahrt, Erneuerbare Energien, Schifffahrt, Container, Elektromobilität, Infrastruktur, Dachfonds i.s.d. 261 Abs. 1 und 2 KAGB, der Quote gem. 3 Abs. 2 Nr. 3 AnlV-E i.h.v. 7,5% des Sicherungsvermögens unterfallen würden. Hinzu kommt, dass diese 7,5%-Quote ebenso für Hedge- und Rohstofffonds gilt. Im Ergebnis sieht sich die Anlageklasse der geschlossen Investmentvermögen in Sachwerte damit in einer Quotierung verortet, die eine massive Verschlechterung im Vergleich zu anderen Produkten im Wettbewerb mit sich bringt. Dies ist unseres Erachtens sachlich nicht gerechtfertigt und sollte dringend überdacht werden. Da auch die Verordnungsbegründung hierzu kein Wort verliert, kann nur vermutet werden, ob ein solches Ergebnis tatsächlich gewollt ist. Unseres Erachtens sollte dringend eine neue Bewertung der Erwerbbarkeitsquoten, gemessen am individuellen Risiko der jeweiligen Assetklasse, stattfinden. Dies ist insbesondere den Interessen der schützenswerten Investoren geschuldet. Diesen wird in ungerechtfertigter Weise der Zugang zu einem gesamten Marktsegment verwehrt, ohne dass dies auch nur ansatzweise vom Verordnungsgeber begründet wird. Wie eingangs erwähnt regen wir daher dringend die Schaffung einer eigenen Sachwertquote an. Diese sollte insbesondere mit Blick auf die kleinen Versicherungsunternehmen, Pensionskassen und Versorgungswerke ausreichend hoch sein, damit auch diese Anteile an Investmentvermögen der genannten Assetklassen erwerben können. Gerade für sie kann eine Quote von 7,5% im Zusammenspiel den sonstigen Anlageklassen des Auffangtatbestandes rasch erreicht sein. Hilfsweise sollte die genannten Assetklassen nicht in die Auffangquote, sondern mindestens in die Beteiligungsquote des 2 Abs. 1 Nr. 13 AnlV-E. Damit würden diese Anlageformen einer größeren Quote zugänglich sein, die sich nach 3 Abs. 3 Satz 2 AnlV-E auf 15% des Sicherungsvermögens beziffern würde. 6/8 SEITEN

7 D. Zulassungserfordernis In den Anlageformen Beteiligungen ( 2 Abs. 1 Nr. 13 AnlV-E), Immobilien ( 2 Abs. 1 Nr. 14 AnlV-E), sonstige Anlagen ( 2 Abs. 1 Nr. 17 AnlV-E) wird jeweils auf die Erlaubnis der Kapitalverwaltungsgesellschaft nach 20 KAGB abgestellt. Damit sind registrierte Kapitalverwaltungsgesellschaften gem. 44 KAGB ausgeschlossen. Das Gros unserer Mitglieder strebt eine Zulassung nach 20 KAGB an. Allerdings zeigt die Praxis, dass einige Marktteilnehmer bis zum Erreichen der Schwellenwerte des KAGBs (vgl. 2 Abs. 4, 4a, 4b und 5 KAGB) in einem Zwischenschritt die Registrierung wählen. Da der Gesetzgeber diese eingeschränkte Regulierung ausdrücklich zugelassen hat und sogar im Interesse der nicht-professionellen Anleger eine Registrierung unter der Erfüllung weiterer Voraussetzungen erlaubt, sehen wir kein Bedürfnis, Versicherungsunternehmen in ein noch strengeres Schutzniveau zu heben. Es sollte folglich nicht nur auf die Erlaubnis, sondern auch auf die Registrierung abgestellt werden. E. Vergleichbare ausländische Investmentvermögen Die Erlaubnis vergleichbarer ausländischer Investmentvermögen in 2 Abs. 1 Nr. 13 b) letzter Halbsatz; in 2 Abs. 1 Nr. 14 c) letzter Halbsatz sowie in 2 Abs. 1 Nr. 17 letzter Halbsatz AnlV-E wirft die Frage auf, welcher Vergleichsmaßstab hier gelten soll. Mag es in der EU und dem EWR zwar noch Anhaltspunkte für ein vergleichbares Rechtsregime seit Inkrafttreten der AIFM-Richtlinie geben, fehlt eine solche Vergleichbarkeit ganz offenkundig bei Verwaltungsgesellschaften mit Sitz in den OECD-Staaten. Aus unserer Sicht sollte eher auf die Vergleichbarkeit der Anlagepolitik abgestellt werden, als diese nur im Vehikel des Investmentvermögens zu suchen. F. Übergangsregelungen Für bereits getätigte Anlagen in geschlossene Investmentvermögen in Immobilien nach der derzeit bestehenden Fassung von 2 Abs. 1 Nr. 14 c) AnlV-E sollte analog 6 Abs. 2 und 4 der Entwurfsfassung der Anlageverordnung Bestandsschutz eingeräumt werden. In jedem Fall muss gewährleistet sein, dass die Übergangsregeln einen umfassenden Bestandsschutz für Altfälle schaffen müssen. Eine Umstrukturierung der Portfolios erscheint nicht angezeigt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der fehlenden Rückgaberechte bei geschlossenen Investmentvermögen. Die Übergangsregeln der Anlageverordnung müssen folglich sowohl das geltende Aufsichtsrecht, aber auch das geltende Gesellschaftsrecht einschließlich der gesellschaftsvertraglichen Vereinbarungen der Fondsgesellschaften beachten. Der Vertrauensmaßstab, den die Parteien bei der Zeichnung genossen haben, sollte nicht durch die Neufassung der AnlV-E unterminiert werden. 7/8 SEITEN

8 Berlin, den Frederik Voigt Rechtsanwalt Gero Gosslar Rechtsanwalt Abteilungsleiter Abteilung Finanzaufsicht, Recht, Steuern Leiter Büro Brüssel Abteilung EU und Internationales 8/8 SEITEN