Theorie und Politik der Alterssicherung

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1 Theorie und Politik der Alterssicherung Silke Übelmesser LMU München WS 2011/12

2 Organisation Kontakt: Silke Übelmesser Schackstr. 4 / 1.Stock (CES) Tel.: 089 / uebelmesser@lmu.de Sprechstunde:(nach Anmeldung) Vorlesung / Übung im Wechsel: Di: 10-12, HGB F 007 Do: 10-12, HBG M 114 Materialien im Netz: Lehre Aktuelles Lehrprogramm Klausurtermin wird noch bekannt gegeben. 2 / 32

3 In dieser Vorlesung wollen wir uns u.a. mit folgenden Fragen beschäftigen: Welche Gründe gibt es für staatliches Eingreifen bei der Alterssicherung? Wie funktioniert das Umlagesystem und das Kapitaldeckungssystem? Kann man durch den Umstieg vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren gewinnen? Welchen Problemen sieht sich das deutsche Rentensystem gegenüber und welche Lösungsmöglichkeiten (z.b. späterer Renteneintritt) gibt es? Was ist die Bedeutung von Kindern für das Rentensystem? Welche Rolle spielen polit-ökonomische Aspekte? 3 / 32

4 Gliederung 1. Einführung 2. Gründe für einen Staatseingri 3. Mechanismen der Alterssicherung 4. Wohlfahrtsvergleich: Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren 5. Rentenversicherung in Deutschland und internationaler Vergleich 6. Rentenversicherung und Renteneintritt 7. Rentenversicherung und Kinder 8. Polit-ökonomische Aspekte 4 / 32

5 Literatur: Hauptreferenz: Breyer, F. und W. Buchholz (2009), Ökonomie des Sozialstaats, 2.Auage, Springer, Berlin (bes. Kapitel 4, 5, 8 und 9). Ergänzungen der Literatur zu den einzelnen Kapiteln. 5 / 32

6 1. Einführung 1.1 Begri der Sozialpolitik Nach Lampert und Althammer (2007, 4): Sozialpolitik ist politisches Handeln, das darauf abzielt erstens die wirtschaftliche und soziale Stellung von wirtschaftlich und/oder sozial absolut oder relativ schwachen Personenmehrheiten durch Einsatz geeignet erscheinender Mittel im Sinne der in einer Gesellschaft verfolgten gesellschaftlichen und sozialen Grundziele... zu verbessern und zweitens den Eintritt wirtschaftlicher und/oder sozialer Schwäche im Zusammenhang mit dem Auftreten existenzgefährdender Risiken zu verhindern. Daraus ergeben sich als Funktionen der Sozialpolitik: Umverteilung (steuernanziert) ex-ante Umverteilung Soziale Sicherung (beitragsnanziert) ex-post Umverteilung 6 / 32

7 1.2 Umfang und Bedeutung des Sozialstaates Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2009), Sozialbericht 2009, 325. Abbildung 1: Sozialausgaben als Anteil am BIP 7 / 32

8 Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2009), Sozialbericht 2009, 276. Abbildung 2: Sozialausgaben als Anteil am BIP über die Zeit (Dtl.) 8 / 32

9 Sozialbudget D 2008 Sonstiges 26,88% Rentenversicherung 32,26% Wohngeld 0,10% Kinder- und Jugendhilfe 2,78% Sozialhilfe 3,06% Erziehungsgeld / Elterngeld 0,66% Kindergeld und Familienleistungsausgleich 4,80% Unfallversicherung 1,47% Pflegeversicherung 2,51% Krankenversicherung 20,97% Arbeitslosenversicherung 4,51% Quelle: Statistisches Bundesamt (2009), Sozialbudget. Abbildung 3: Aufgliederung der Sozialausgaben 9 / 32

10 Die Zahlen für 2009 lauten (Quelle: Sozialbudget: 753, 94 Mrd Euro BIP: 2.397, 10 Mrd Euro Sozialleistungsquote: 31, 4% Die Sozialleistungen - besonders die 5 Säulen des Sozialstaates (Renten-, Kranken-, Arbeitslosen-, Pege- und Unfallversicherung) - sind von groÿer Bedeutung. Das wichtigste System ist dabei die Rentenversicherung, mit der wir uns in dieser Vorlesung ausführlich beschäftigen wollen. 10 / 32

11 1.2 Warum gibt es den Sozialstaat? Es lassen sich verschiedene Gründe unterscheiden: a. Normative Rechtfertigung: Warum sollte es Sozialpolitik geben? aa. Allokative Gründe: Marktversagen auf Versicherungsmärkten ab. Distributive Gründe: Marktergebnis ungerecht b. Positive Erklärung: Warum kommen bestimmte sozialpolitische Maÿnahmen zustande? 11 / 32

12 ad aa. Normative Rechtfertigung - Allokative Gründe Unter welchen Bedingungen liefern Märkte ein ezientes Ergebnis? Erster Hauptsatz der Wohlfahrtstheorie: In einer Ökonomie mit rein privaten Gütern und einer perfekten Eigentumsordnung ist jedes Marktgleichgewicht bei vollkommener Konkurrenz ein Pareto-Optimum. Staatseingrie sind nur dann angebracht, wenn eine oder mehrere Voraussetzungen des Theorems auf den entsprechenden Versicherungsmärkten nicht erfüllt sind. 12 / 32

13 Voraussetzungen für eziente Märkte 1. Perfekter Wettbewerb (Preisnehmer) 2. Vollständige Märkte 3. Kein Marktfehler - sonst staatl. Intervention a. Reine öentliche Güter verbunden mit Free-Rider-Problem b. Externe Eekte c. Steigende Skalenerträge (Durchschnittskosten > Grenzkosten) 4. Perfekte Informationen Wir betrachten kurz einige Bereiche, die für Staatseingrie in Frage kommen. 13 / 32

14 Marktfehler wegen unvollkommener Information (siehe Kapitel 2): Adverse Selektion: Individuen haben mehr Information über die eigene Lebenserwartung als Versicherer. Beim resultierenden Problem der adversen Selektion kann u.u. durch eine Pichtversicherung die Wohlfahrt erhöht werden. Moral Hazard: Die Versicherten nehmen unerwünschte Verhaltensänderungen vor, weil sie versichert sind und weil diese Veränderungen vom Versicherer nicht beobachtet werden können. Überlegen Sie, ob und wann Moral Hazard in der Alterssicherung entstehen könnte. 14 / 32

15 Marktfehler wegen Vermögensbeschränkungen (siehe Kapitel 2) Ohne Pichtversicherung hätten die Individuen einen Anreiz, sich auf das staatlich garantierte Mindesteinkommen (Sozialhilfe) zu verlassen. Sie würden deshalb zu wenig sparen. In diesem Fall könnte man von einem Moral Hazard Problem auch in der Alterssicherung sprechen. Unvollständigkeit privater Versicherungsmärkte Rechtsfähigkeit der Versicherten ist Voraussetzung für privaten Vertrag. Mit 18 ist eine Versicherung entweder nicht mehr wünschenswert oder, wenn wünschenswert, wird die Versicherung nicht mehr angeboten. 15 / 32

16 Myopische Präferenzen: Wenn Individuen kurzsichtig sind, dann sparen sie nicht genug für ihren Ruhestand. Individuen geben dann ihrem zukünftigen Konsum ein zu niedriges Gewicht, d.h. sie diskontieren zu stark. Altruistische Präferenzen: Wenn sich junge Individuen um den Konsum der alten Generation sorgen, dann spart die arbeitende Generation nicht. Wegen der (einseitig) altruistischen Präferenzen geht sie davon aus, dass sie im Alter von ihren Kindern unterstützt wird. Die arbeitende Generation berücksichtigt nicht, dass eigene Vorsorge den Nutzen der nachfolgenden Generation erhöht. 16 / 32

17 ad ab. Normative Rechtfertigung - Distributive Gründe Der Markt entlohnt die Produktionsfaktoren Boden, Kapital und Arbeit mit einem Einkommen (Pacht, Zins und Lohn). Das Einkommen ist der Marktpreis, der durch Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Somit ist auch der Lohn der Arbeit ein Knappheitsentgelt, welches zumindest teilweise unabhängig von der eigenen Leistung ist. Das Lohneinkommen bestimmt sich also durch eine Mischung von endogenen Faktoren (eigene Leistung) und exogenen Faktoren (Angebot und Nachfrage). 17 / 32

18 Der Markt sorgt so zwar für eine eziente Allokation, aber nicht unbedingt für eine gerechte Verteilung. Der Staat kann z. B. eine Wohlfahrtsfunktion wie W (Y 1, Y 2 ) oder W (U 1, U 2 ) maximieren, wobei Y i und U i die Einkommen bzw. Nutzen zweier Haushalte (oder zweier Einkommensgruppen reich und arm) einer Gesellschaft sind. Die Frage ist dann jedoch, woher die Verteilungsnorm kommt, die der Wohlfahrtsfunktion implizit zugrunde liegt. 18 / 32

19 ad b. Positive Erklärung: Polit-ökonomisce Argumente Neben den gebrachten Gründen, warum der Staat eingreifen soll, gibt es auch positive, polit-ökonomische Gründe, warum es einen Sozialstaat gibt. Leviathan-Staat: Politiker maximieren ihr Budget. Eine staatliche Rentenversicherung ermöglicht es ihnen, Kontrolle über einen groÿen Teil der Ersparnisse zu bekommen. Medianwähler: Kontrolle über das Rentenversicherungssystem ist ein wichtiges Instrument, um die Unterstützung der entscheidenden Wähler zu bekommen (Erhöhung der Renten für die Alten oder Senkung des Beitragssatzes für die Jungen = Umverteilung innerhalb einer Generation oder zw. Generationen). 19 / 32

20 1.3 Welchen Herausforderungen sieht sich speziell das Rentenversicherungssystem gegenüber? Die prognostizierte Entwicklung des Rentensystems hängt von mehreren Faktoren ab: Beitrag zu den Veränderungen Alterung Politikmaßnahmen Leistungsrate Altersquotient Beschäftigungsrate Berechtigtenrate Interaktionseffekte Land Frankreich Deutschland Italien Spanien UK (2000) (2050) USA Erklärung 65+ / (15 64) Beschäftigte (15 64) / Bevölkerung (15 64) Durchschnittsrente / Durchschnittslohn Anzahl der Rentner / Bevölkerung 65+ Quelle: OECD (2002), European Commission (2010), Annexes to the Interim EPC-SPC Joint Report on Pensions, S. 36.OECD (2010) Abbildung 4: Projektionen der Ausgaben als Anteil am BIP 20 / 32

21 Wie sich also zeigt, spielt die demographische Entwicklung die wichtigste Rolle für den Anstieg der Rentenausgaben. Dies ist nicht verwunderlich, da es sich (meist) um intergenerative Tranfers handelt. Wir wollen uns deshalb etwas genauer die Entwicklung der Bevölkerung ansehen. Diese hängt ab von: 1. Migration 2. Lebenserwartung 3. Fertilität 21 / 32

22 ad 1: Migration Auch wenn Zu- und Abwanderung (immer wieder) eine Rolle in der politischen Debatte spielt, so ist sie ökonomisch wegen der vergleichsweise geringen Zahlen von untergeordneter Bedeutung (cf. EU15 Bev.: 380 Mio). (in 1,000) Belgium Denmark Germany Greece Spain France Ireland Italy Luxembourg Netherlands Austria Portugal Finland Sweden United Kingdom EU total Quelle: Eurostat (2000) Grundszenario Abbildung 5: Netto-Zuwanderung 22 / 32

23 ad 2 + 3: Lebenserwartung + Fertilität Die Entwicklung der Bevölkerung wird von Lebenserwartung und Fertilität dominiert. Quelle: Galasso (2006) Abbildung 6: Lebenserwartung und Fertilität 23 / 32

24 Exkurs: Demographischer Übergang Als demographischer Übergang (Demographic Transition) bezeichnet man die deutliche Veränderung der Wachstumsdynamik der Bevölkerung: Auf den Rückgang der Mortalität folgt ein starker Rückgang der Fertilität. Die typischen Dynamiken sehen wie folgt aus (siehe Fig. 1.1, Chesnais, 1992). Abbildung 7: Demographischer Übergang 24 / 32

25 Anfänglich sind Geburts- und Sterberaten hoch und die natürliche Bevölkerungswachstumsrate ist niedrig. An einem Zeitpunkt T α beginnt die Sterberate zu fallen, während die Geburtenrate nach wie vor hoch ist. Die natürliche Bevölkerungswachstumsrate steigt. Die Geburtenrate fällt erst mit einiger Verzögerung zum Zeitpunkt T β. Dies führt schlieÿlich zu einem Rückgang der natürlichen Bevölkerungswachstumsrate. Nach der üblichen Terminologie spricht man von einem demographischen Übergang, wenn die natürliche Bevölkerungswachstumsrate als Reaktion auf gefallene Sterbeund Geburtenraten zu fallen beginnt. (Oder anders gesagt:... wenn der Rückgang der Geburtenrate ausreichend groÿ ist, um den Anstieg der Bevölkerung durch die niedrigere Sterberate mehr als auszugleichen.) Ende Exkurs 25 / 32

26 Wenn wir uns auf die progostizierte Entwicklung von Migration, Geburten- und Sterberate konzentrieren, ergibt sich (Quelle: Vereinte Nationen, 2004, longrange2/worldpop2300nal.pdf): Die Bevölkerung in Europa wird zwischen 2000 und 2050 von 728 Mio. auf 632 Mio fallen - mit groÿen Unterschieden zwischen den einzelnen Ländern Gröÿte Gewinner: einige der kleineren Länder, wie Irland (31%) und die Niederlande (7%), aber auch die USA (43%) Gröÿte Verlierer: Deutschland (-4%), Spanien (-8%) und Italien (-22%), aber auch Japan (-14%) 26 / 32

27 Aber wenn wir uns ein System wie die Alterssicherung ansehen, in der intergenerative Beziehungen von groÿer Bedeutung sind, ist dann die Bevölkerungsgröÿe so entscheidend oder nicht vielmehr die Bevölkerungsstruktur? Wir betrachten deshalb noch das Verhältnis von Jungen zu Alten in Form... der Alterszusammensetzung des Altersquotienten 27 / 32

28 a) Deutschland Age Age 80 Men Women 80 Men Women % of total population % of total population b) USA Age 80 Men Women Age 80 Men Women % of total population % of total population c) Japan Age 80 Men Women Age 80 Men Women % of total population % of total population Abbildung 8: Alterspyramide Quelle: United Nations (2001b) - mittlere Variante; Eurostat (2000) - Grundszenario 28 / 32

29 Abbildung 9: Altersquotient (65+ Jährige/15-64) in % 29 / 32

30 Quelle: Galasso (2006) Abbildung 10: Altersquotient in Abh. des Renteneintrittalters 30 / 32

31 Weitere Herausforderungen (vgl. Abb. (20) - Politikmaÿnahmen) Arbeitsmarkt (Beschäftigungsrate) Erhöhung der Frauenerwerbsbeteiligung Längere Lebensarbeitszeiten Aktivierung / Qualizierung von Beschäftigungslosen / Niedrig-Qualizierten Rentensystem (Leistungsrate, Berechtigungsrate) Geringerer Leistungsumfang Einschränkung der Frühverrentungsmöglichkeiten / 32

32 Zusammenfassung Das Rentensystem (speziell die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV)) sieht sich vielen Herausforderungen gegenüber. Im Folgenden werden wir uns zunächst mit den Grundlagen beschäftigen. Darauf aufbauend werden wir einzelne Bereiche näher betrachten, um zu sehen, wie den Herausforderungen begegnet werden kann. 32 / 32