Die öffentlichen Hochschulen zwischen Hochschulautonomie und staatlicher Verantwortung

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1 .. Die öffentlichen Hochschulen zwischen Hochschulautonomie und staatlicher Verantwortung Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Rechte des Fachbereichs Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes Gutenberg-Universität Mainz vorgelegt von Beate Frank Mainz 2005

2 Die öffentlichen Hochschulen zwischen Hochschulautonomie und staatlicher Verantwortung INHALTSVERZEICHNIS Abkürzungsverzeichnis IX Einleitung 1 1. Themenstellung 1 2. Themenabgrenzung 4 3. Gang der Untersuchung 4 1. Teil: Formen der Verselbstständigung bei öffentlichen Hochschulen 6 1. Kapitel: Dekonzentration 7 A. Begriffsbestimmungen 7 B. Dekonzentration in der Hochschulorganisation 8 I. Abgrenzung zur Dezentralisation 8 I Rechtsfähige Körperschaft oder nichtrechtsfähige staatliche Einrichtung mit dekonzentrierten staatlichen Aufgaben 9 Beispiele dekonzentrierter staatlicher Aufgaben in den Hochschulgesetzen 11 C. Zusammenfassung Kapitel: Delegation 13 A. Begriffsbestimmung 13 B. Delegation im Hochschulbereich 13 C. Zusammenfassung Kapitel: Selbstverwaltung 15 A. Begriffsbestimmungen 15 I- Selbstverwaltung und mittelbare Staatsverwaltung 15 Selbstverwaltung als Betroffenenverwaltung 16 I Abgrenzung zwischen gemeindlicher, funktionaler und akademischer Selbstverwaltung, 16

3 II B. Akademische Selbstverwaltung 19 I. Verfassungsrechtlicher Gehalt des Art. 5 Abs. 3 GG: Individuelle Wissenschaftsfreiheit und institutionelle Garantie akademischer Selbstverwaltung 19 Kriterien zur inhaltlichen Bestimmung akademischer Selbstverwaltung Unabstimmbarkeit" der wissenschaftlichen Betätigung Wissenschaftsrelevante" Angelegenheiten Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung 23 I Selbstverwaltung zwischen individueller Selbstbestimmung und staatlicher Einflussnahme 24 C. Abgrenzung akademischer und staatlicher Angelegenheiten 26 I. Art. 5 Abs. 3 GG als Grenze für staatlichen Angelegenheiten 26 Interessenkollisionen mit Allgemeininteressen oder anderen Grundrechtspositionen als Grenze für akademische Selbstverwaltung 27 D. Zusammenfassung Kapitel: Selbstregulierung 29 A. Begriffsbestimmungen 29 B. Selbstregutierung und Neues Steuerungsmodell" 30 C. Selbstregulierung in Abgrenzung zu Selbstverwaltung 33 D. Seibstregulierung in dekonzentrierten Verwaltungseinheiten 34 E. Selbstregulierung in Hochschulen 35 I. Professorengruppe 36 Studentengruppe 36 I Wissenschaftliche Mitarbeiter 37 IV. Sonstige Mitarbeiter 37 V. Gewählte Vertreter aller Interessengruppen 39 F. Zusammenfassung 39

4 IM 2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für Verselbstständigungsformen im Hochschulbereich Kapitel; Demokratieprinzip 40 A. Funktionelle und institutionelle demokratische Legitimation 41 B. Personelle demokratische Legitimation 41 I. Individuelle Berufung von Amtswaltern Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und herrschende Lehre Personelle Legitimation bei Ämtern der Verwaltung 43 Mitglieder funktionaler Selbstverwaltungsträger These der kollektiven personellen demokratischen Legitimation Vereinbarkeit kollektiver personeller Legitimation mit verfassungsrechtlichen Vorgaben 45 a) Vereinbarkeit des kollektiven Bestellungsaktes mit Art. 33 Abs. 2 GG 46 b) Vereinbarkeit des kollektiven Bestellungsaktes mit Art. 33 Abs. 4 GG 48 c) Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament 48 C. Materielle demokratische Legitimation 51 I. Verzicht auf Einzelweisungsrecht im Neuen Steuerungsmodell" 51 Rechtliches und faktisches Fortbestehen der Weisungsabhängigkeit...53 D. Hinreichendes Legitimationsniveau Kapitel: Gewaltenteilungsprinzip 56 A. Abgrenzung zur institutionellen und funktionellen demokratischen Legitimation 56 B. Gewaltenbalance und funktionsgerechte Organstruktur als Kriterien in Rechtsprechung und Literatur 56 Kernbereichsthese des Bundesverfassungsgerichts 58 Diskussionsstand zur Kernbereichsthese in der Literatur Theorie des gemeinsamen Kernbereichs von Exekutive und Parlament Keine ausschließliche Kompetenzzuweisung an die Exekutive Grenzen des legislativen Zugriffsrechts 61

5 IV Konkretisierung des Kernbereichs der Exekutive 62 Anforderungen des Demokratieprinzips als Kernbereichsbestimmung: Wahrnehmung der Staatsleitungsbefugnis 64 Anforderungen aus den Grundrechten als Kernbereichsbestimmung: Sachentscheidungskompetenz der Exekutivspitze 65 Grundrechte 66 Grundrechtsfunktionen als subjektiv- und objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte 67 Grundrechtliche Verfassungsaufträge für Legislative und Exekutive 70 Konkretisierung objektiv-rechtlicher Grundrechtsgehalte durch den Gesetzgeber 70 Gesetzesunabhängige Verfassungsaufträge der Exekutive 73 Grundrechtliche Anforderungen für die Ausgestaltung der Hochschulorganisation 77 Subjektiv-rechtliche und objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte des Art. 5 Abs. 3 GG 77 Objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte als Organisationsmaßstab für die akademische Selbstverwaltung 79 Objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte als Organisationsmaßstab für die Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten im Hochschulbereich..82 Prüfung derverselbstständigungsformen im Hochschulbereich anhand der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen 84 Anforderungen nach dem Demokratieprinzip 84 Dekonzentration von staatlichen Hochschulaufgaben 84 Personelle demokratische Legitimation von Hochschulorganen.84 Materielle demokratische Legitimation von Hochschulorganen 85 Wahrnehmung dekonzentrierter Aufgaben durch Hochschulorgane 85 Delegation von staatlichen Hochschulaufgaben 86

6 V C. Übertragung von staatlichen Hochschulaufgaben zur Selbstverwaltung 87 I. Erweiterung des Bereichs der akademischen Selbstverwaltung Personalangelegenheiten..87 a) Art. 33 Abs. 2 GG 89 b) Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip 90 c) Art. 5 Abs. 3 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Rechtsstaatsprinzip ; Haushalts-, Finanz- und Wirtschaftsverwaltung 95 a) Kontraktmanagement 96 b) Aufstellung und Anwendung von Kriterien zur hochschulinternen Mittelverteilung Bauangelegenheiten Kapazitätsberechnung und Hochschulzulassung Krankenversorgung 101 Wahrnehmung staatlicher Hochschulaufgaben in funktionaler Selbstverwaltung Theorie der Legitimationskompensation Kritik an der Theorie der Legitimationskompensation 106 a) Demokratische Legitimation der Teil- oder Verbands Völker 107 b) Selbstbestimmung als Bestandteil von Demokratie und Selbstverwaltung Verzichtstheorien 111 a) Einheitsthese von Volk und Parlament 111 aa) Eigenständige Handlungsfähigkeit des Volkes 112 bb) Sicherung des Volkswillensbildungsprozesses durch Freiheitsrechte 113 cc) Fehlende Schrankenbestimmung des Verzichts 114 b) Legitimationsverzicht wegen zwingender Sachgründe 115 aa) Mangelnde politische Tragweite oder mangelnde Wichtigkeit 115 bb) Natur der Sache 116 cc) Wirtschaftlichkeitsprinzip Theorie der abgestuften Legitimationsdichte 122 a) Vergleichbarkeit der Interesseniage der Beschäftigten und der Wissenschaftler 126 b) Anforderungen an die personelle demokratische Legitimation für die Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten im Hochschulbereich 127 aa) Theorie der abgestuften Stringenz des Gebotes demokratischer Legitimation nach der Art der Aufgaben..,.128 bb) Weisungsgebundenheit und parlamentarische Verantwortlichkeit 131 (1) Rechtfertigung der Ministerialfreiheit aus dem Vorrang der personellen gegenüber der materiellen demokratischen Komponente 132

7 VI {2) Rechtfertigung der Ministerialfreiheit aus der Weisungsgebundenheit von Mitgliedern in weisungsunabhängigen Gremien 133 (3) Ministerialfreiheit und Verantwortungsgrenze 134 Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten durch weisungsunabhängige Hochschulorgane 136 Übertragung von staatlichen Hochschulaufgaben zur Selbstregulierung 140 Legitimationsdefizite als Folge der Selbstregulierung 140 Zulässigkeit der Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben 141 Anforderungen nach dem Gewaltenteilungsprinzip 144 Dekonzentration von staatlichen Hochschulaufgaben 144 Delegation von staatlichen Hochschulaufgaben 145 Übertragung von staatlichen Hochschulaufgaben zur Selbstverwaltung 145 Beeinträchtigung der Staatsleitungsbefugnis durch Verletzung des Demokratieprinzips 145 Wahrnehmung grundrechtlicher Schutzpflichten im Verwaltungswege 145 Übertragung von staatlichen Hochschulaufgaben zur Selbstregulierung 146 Anforderungen nach den grundrechtlichen Rahmenbedingungen 147 Dekonzentration von staatlichen Hochschulaufgaben 147 Durchführung gmndrechtlicher Beteiligungsverfahren 147 Beteiligung von Hochschulgremien oder Grundrechtsträgern 149 Delegation von staatlichen Hochschulaufgaben 150 Übertragung der Hochschulaufgaben zur Selbstverwaltung 150 Akademische Selbstverwaltung und Kollegialitätsprinzip 150 Organisationsrechtliche Anforderungen aus grundrechtlichen Schutzpflichten für die Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten 153

8 VII 1. Inhalt der grundrechtlichen Schulpflichten Organisationsrechtliche Anforderungen als objektiv-rechtlicher Verfassungsauftrag 154 D. Übertragung von staatlichen Hochschulaufgaben zur Selbstregulierung Kapitel: Verfassungsmäßigkeit der Verselbstständigungsformen des niedersächsischen Stiftungsmodells und des Gesetzentwurfs zur organisatorischen Fortentwicklung der Technischen Universität Darmstadt (TUD-Gesetz) - ausgewählte Beispiele -, 160 A. Niedersächsisches Stiftungsmodell 160 I. Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip, 160 Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsprinzip 164 I Vereinbarkeit mit den grundrechtlich gebotenen Anforderungen Akademische Selbstverwaltung 164 a) Aufstellung eines Berufungsvorschlages 164 b) Abschluss von Zielvereinbarungen Staatliche Angelegenheiten 166 B. Gesetz zur organisatorischen Fortentwicklung der Technischen Universität Darmstadt (TUD-Gesetz) 167 I. Verselbstständigungsformen im Bereich der Technischen Universität Darmstadt (TUD) Dekonzentration und Delegation von staatlichen Aufgaben Verlagerung von staatlichen Aufgaben in die funktionale Selbstverwaltung 168 a) Grundstücks- und Bauangelegenheiten 168 b) Bildung und Aufhebung von Fachbereichen 169 Vereinbarkeit der Verselbstständigungsformen des TUD-Gesetzes mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsprinzip Vereinbarkeit mit den grundrechtlich gebotenen Anforderungen 173 a) Akademische Selbstverwaltung 173 b) Staatliche Angelegenheiten 174

9 VIII 4. Teil: Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 176 I. Abgrenzung der akademischen Selbstverwaltung von staatlichen Angelegenheiten im Hochschulbereich 176 I IV. Selbstregulierung als mögliche Organisationsform im Bereich der staatlichen Hochschulaufgaben 176 Anforderungen an die Hochschuiorganisation nach dem Demokratieprinzip 177 Anforderungen an die Hochschuiorganisation nach dem Gewaltenteiiungsprinzip 178 V. Grundrechtliche Anforderungen an die Hochschuiorganisation 178 Literaturverzeichnis 180