Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 2) Fall 7 Lösung

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1 Institut für Öffentliches Recht Wintersemester 2012/13 Universität Augsburg Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 2) Fall 7 Lösung Die Klage des M hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie vor dem (rechtsweg-)zuständigen Gericht erhoben wird sowie zulässig und begründet ist. A. Verwaltungsrechtsweg und zuständiges Gericht I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, 40 Abs. 1 S. 1 VwGO 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Nach der Sonderrechtslehre (modifizierten Subjektstheorie/Zuordnungstheorie) kommt es für die Ermittlung einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit darauf an, ob die der Streitigkeit zugrunde liegenden Normen ausschließlich Träger öffentlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Einen Widerrufsanspruch kennt sowohl das Zivilrecht (vgl. 823 Abs. 1 BGB) als auch das öffentliche Recht, das ihn nach überwiegender Meinung unmittelbar aus dem jeweiligen betroffenen Grundrecht ableitet. Die Frage, ob der geltend gemachte Widerrufsanspruch sich nach zivilrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Vorschriften richtet, entscheidet sich also danach, ob der Oberbürgermeister die angegriffene Äußerung in hoheitlicher Funktion oder als Privatmann bzw. bei der Wahrnehmung privatrechtlicher Geschäfte der Verwaltung abgegeben hat. Im vorliegenden Fall fielen die Äußerungen bei einem offiziellen Festakt, bei dem der Oberbürgermeister in Erfüllung hoheitlicher kommunaler Aufgaben auftrat und damit amtliche Autorität in Anspruch genommen hat. Sieht man die Äußerungen des Oberbürgermeisters in diesem Funktionszusammenhang, dann beurteilt sich der Anspruch auf Widerruf der Äußerungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften. 2. Nichtverfassungsrechtlicher Art Da keine Verfassungsorgane um Verfassungsrecht streiten (sog. doppelte Verfassungsunmittelbarkeit), ist die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Art. 3. Keine abdrängende Sonderzuweisung Sachliche und örtliche Zuständigkeit, 45, 52 VwGO Das Verwaltungsgericht ist nach 45 VwGO sachlich und nach 52 Nr. 5 VwGO i.v.m. Art. 1 Abs. 2 AGVwGO örtlich zur Entscheidung über die Klage zuständig. B. Zulässigkeit der Klage I. Statthafte Verfahrensart Die statthafte Verfahrensart richtet sich nach dem Rechtsschutzbegehren des Klägers (vgl. 88 VwGO). Der Kläger M begehrt den Widerruf der unwahren Behauptung, er habe den lokalen Medien für eine positive Berichterstattung über sein Vorhaben zusätzliche Werbeaufträge versprochen. 1. Als statthafte Verfahrensart käme die Verpflichtungsklage nach 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO in Betracht, sofern der Widerruf der unwahren Behauptung ein VA i.s.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG ist. Ein solcher Widerruf ist jedoch nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet. Er setzt keine verbindliche Rechtsfolge, da keine Rechte und/oder Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben werden oder Rechte und/oder Pflichten und/oder rechtserhebliche Tatsachen verbindlich festgestellt werden. Vielmehr ist der Widerruf einer Äußerung auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet und damit ein Realakt. Mangels VA- ÖR II/2 Fall 7 Lösung WS 2012/13 Seite 1 von 5

2 Qualität des Widerrufs scheidet folglich auch die Verpflichtungsklage als statthafte Verfahrensart aus. 2. Wird eine Handlung der hoheitlichen Verwaltung begehrt, die nicht VA ist, kommt die allgemeine Leistungsklage als statthafte Verfahrensart in Betracht. Diese Klageart ist in der VwGO nicht ausdrücklich geregelt, sondern wird wie sich aus 43 Abs. 2, 111 und 113 Abs. 4 VwGO ergibt von der VwGO vorausgesetzt. Da der Widerruf einer unwahren Behauptung kein VA ist (s.o.), ist hier die allgemeine Leistungsklage statthafte Klageart. I IV. Klagebefugnis, 42 Abs. 2 VwGO analog Als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Anfechtungs- und Verpflichtungsklage muss der Kläger nach 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, möglicherweise in seinen Rechten verletzt zu sein. Für die allgemeine Leistungsklage scheidet eine direkte Anwendung dieser Bestimmung dem Wortlaut nach aus. Da jedoch die mögliche Verletzung eigener Rechte Voraussetzung für die Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG ist, gilt dieses Zulässigkeitserfordernis für verwaltungsgerichtliche Klagen generell und daher auch für die allgemeine Leistungsklage (System subjektiven Rechtsschutzes). Dementsprechend wird 42 Abs. 2 VwGO auf die allgemeine Leistungsklage analog angewendet. Durch die unrichtige Behauptung des Oberbürgermeisters ist M möglicherweise in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i.v.m. Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt und daher klagebefugt. Kein Widerspruchsverfahren Ein Vorverfahren nach 68 VwGO muss nicht durchgeführt werden, da 68 VwGO die allgemeine Leistungsklage nicht erwähnt und das Vorverfahren auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt. 1 Form, 81, 82 VwGO Die Klage ist gemäß der Form des 81 VwGO zu erheben und muss den von 82 VwGO aufgestellten inhaltlichen Anforderungen genügen. V. Keine Klagefrist VI. Die allgemeine Leistungsklage kann unbefristet, also auch noch am erhoben werden. Beteiligten- und Prozessfähigkeit Die Stadt N ist als juristische Person gemäß 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, Art. 1 S. 1 GO beteiligungsfähig und wird im Prozess gemäß 62 Abs. 3 VwGO i.v.m. Art. 38 Abs. 1, Art. 34 Abs. 1 S. 2 GO durch den Oberbürgermeister vertreten. Der Kläger M ist als natürliche Person gemäß 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO, 1 BGB beteiligungsfähig und als Geschäftsfähiger gemäß 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, 2, 104 ff. BGB prozessfähig. V Zwischenergebnis Die Klage ist zulässig. 1 Ausnahmsweise ist die erfolglose Durchführung eines Widerspruchsverfahrens auch bei der allgemeinen Leistungsklage nach 54 BeamtStG erforderlich. Beachte: Für bayerische Verwaltungsakte entfällt das Widerspruchsverfahren bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage in den meisten Fällen. Vgl. 68 Abs. 1 S. 2 VwGO i.v.m. Art. 15 Abs. 2 AGVwGO und die Anmerkungen dazu in Fall 3 und 5. ÖR II/2 Fall 7 Lösung WS 2012/13 Seite 2 von 5

3 C. Begründetheit der Klage Die allgemeine Leistungsklage des M ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten wendet und wenn der M einen Anspruch auf Widerruf der unwahren Tatsachenbehauptung hat. I. Passivlegitimation Im Fall der allgemeinen Leistungsklage beurteilt sich die Passivlegitimation nicht nach 78 VwGO, da dieser nur von Klagen wegen erlassener oder unterlassener Verwaltungsakte handelt. Richtiger Beklagter ist vielmehr der nach dem materiellen Recht zum Handeln Verpflichtete. Der Oberbürgermeister hat seine Äußerungen nicht als selbstständiger Rechtsträger, sondern als Vertretungsorgan der Stadt N bei Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Festrede zum Thema Versöhnen statt Spalten ) gemacht. Seine Äußerungen werden deshalb der vom Oberbürgermeister vertretenen Körperschaft, also der Stadt N, zugerechnet (Rechtsträgerprinzip). Dementsprechend hat M seine Klage richtigerweise gegen die Stadt N gerichtet, die somit passivlegitimiert ist. Anspruch auf Widerruf 1. Anspruchsgrundlage 2 Die Rechtsgrundlage für den Widerruf im öffentlichen Recht bildet der so genannte Folgenbeseitigungsanspruch (FBA). Der FBA wird in 113 Abs. 1 S. 2 VwGO als Rechtsinstitut vorausgesetzt, dort aber nicht begründet. Vielmehr wurde er in richterlicher Rechtsfortbildung entwickelt und ist mittlerweile auf der Ebene des einfachen Rechts gewohnheitsrechtlich anerkannt. Zur dogmatischen Herleitung seiner rechtlichen Grundlage werden unterschiedliche Überlegungen angestellt. Während er teilweise in Analogie zu den 1004, 862, 12 BGB oder unter Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip bzw. den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG begründet wird, wird inzwischen zunehmend unmittelbar auf das im Einzelfall verletzte Grundrecht abgestellt. Aus der Abwehrfunktion der Grundrechte bei rechtswidrigen Eingriffen der öffentlichen Hand folgt auch ein materiell-rechtlicher Anspruch auf Wiederherstellung des status quo vor der Verletzung grundrechtlich geschützter Freiheit. Anmerkung: Der FBA ist als grundrechtlicher Schutzanspruch also ein Reaktionsanspruch auf eine grundrechtliche Grundrechtsverletzung. Er erstreckt sich aber auch auf subjektive Rechtspositionen, die im einfachen Recht ausgeprägt sind und dort ihre Konturen erhalten, insbesondere dort, wo sich solche Rechte als einfachrechtliche Umsetzungen von Grundrechtspositionen darstellen (z.b. baurechtliche und planungsrechtliche Vorschriften, die Inhalt und Schranken gemäß Art. 14 Abs. 1 GG bestimmen). Vorliegend ist daher die Anspruchsgrundlage des Folgenbeseitigungsanspruchs in diesem Fall unmittelbar im allgemeinen Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 i.v.m. Art. 1 Abs. 1 GG zu sehen Tatbestandsvoraussetzungen Der Folgenbeseitigungsanspruch setzt voraus (a) die Verletzung eines subjektiven Rechts (b) durch hoheitlichen Eingriff, der (c) einen rechtswidrigen Zustand schafft, welcher (d) noch andauert, und dessen Beseitigung (e) noch möglich und (f) zumutbar ist. Anmerkung: Die Prüfungspunkte a-c erinnern an das Prüfungsschema einer Grundrechtsverletzung: (a) Eröffnung des Schutzbereichs eines Grundrechts, (b) Eingriff in den Schutzbereich, (c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs. Sie spiegeln darin die Herleitung der Anspruchsgrundlage aus den Grundrechten. 2 3 Ausführlich dazu Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl. 1998, S. 307 ff. Da das Bestehen des Anspruchs sowie seine Voraussetzungen gewohnheitsrechtlich anerkannt sind, erscheint es auch vertretbar, die genaue Anspruchsgrundlage offen zu lassen. ÖR II/2 Fall 7 Lösung WS 2012/13 Seite 3 von 5

4 a) Eingriff in ein subjektiven Rechts Erste Voraussetzung des FBA als grundrechtlichem Schutzanspruch ist die Verletzung eines subjektiven Rechts des M. Diese subjektive Rechtsposition kann sowohl im Verfassungsrecht als auch im einfachen Recht begründet sein. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Als allgemeines Persönlichkeitsrecht schützen Art. 2 Abs. 1 GG i.v.m. Art. 1 Abs. 1 GG insbesondere das Recht der Selbstdarstellung. Darunter fällt das Recht des Einzelnen, sich herabsetzender, verfälschender, entstellender und unerbetener öffentlicher Darstellungen erwehren zu können. Es ergänzt den Schutz der persönlichen Ehre (vgl. Art. 5 Abs. 2 GG) um den Schutz vor Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf die Erscheinung des Einzelnen in der Öffentlichkeit auszuwirken. 4 Die laut Sachverhalt tatsächlich falsche Behauptung des Oberbürgermeisters, der M habe in skandalöser Weise versucht, durch die Vergabe teurer Werbeaufträge die Medienberichterstattung zugunsten des Eros vor dem Rathaus zu beeinflussen, ist geeignet, die Erscheinung des M in der Allgemeinheit und auch bei Geschäftspartnern nachteilig zu verändern und greift deshalb in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des M ein. b) Hoheitlicher Eingriff Der FBA erfasst nur Rechtsverletzungen, die durch hoheitliches Handeln verursacht worden sind. Wie bereits bei der Frage nach der Rechtswegzuständigkeit festgestellt, liegt ein öffentlich-rechtliches (hoheitliches) Handeln des Oberbürgermeisters vor, da er seine Äußerung im Zusammenhang mit der Durchführung einer offiziellen städtischen Festveranstaltung und in seiner Funktion als Oberbürgermeister und Vertretungsorgan der Stadt nach außen (vgl. Art. 38 Abs. 1 GO) getätigt hat. c) Schaffung eines rechtswidrigen Zustands Das missbilligte Unrecht, das der FBA beheben soll, muss sich ferner in einem durch das hoheitliche Handeln herbeigeführten rechtswidrigen Zustand niederschlagen. Die Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts durch die Äußerungen des Oberbürgermeisters schafft einen rechtswidrigen Zustand, es sei denn, dass der M zur Duldung des vom Oberbürgermeister gezeigten Verhaltens verpflichtet wäre. Eine solche Duldungspflicht könnte sich etwa ergeben, wenn der Oberbürgermeister mit seiner Äußerung berechtigte übergeordnete Interessen wahrgenommen hätte. Die Wiederherstellung des innerörtlichen Friedens vermag ein solches Interesse durchaus zu begründen, rechtfertigt jedoch nicht, den M durch tatsächlich falsche Behauptungen in der öffentlichen Meinung herabzusetzen. Der Oberbürgermeister kann sich gegenüber M auch nicht auf das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) berufen. Zum einen schützen Grundrechte die Freiheit des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen und berechtigen den Staat nicht zu ebensolchen. Die Meinungsäußerungsfreiheit steht dem Oberbürgermeister deshalb nur als Privatperson zu, ist aber wie hier keine Rechtsgrundlage für Amtshandlungen. Der Oberbürgermeister ist bei der Wahrnehmung einer hoheitlichen Tätigkeit (s.o.) gemäß Art. 1 Abs. 3 GG Grundrechtsverpflichteter und nicht Grundrechtsberechtigter. Unabhängig davon ist auch der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG nicht eröffnet, da es sich nicht um ein Werturteil, sondern um eine falsche Tatsachenbehauptung handelt. Ein Werturteil mag allenfalls in der Äußerung des Bürgermeisters liegen, dass M mit seiner fixen Idee Unfrieden in die Bürgerschaft getragen habe. Insoweit handelt es sich zwar um ein typisches Meinungsurteil, gegen das M aber ausweislich des Sachverhalts nicht vorgeht. Da die Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts nicht gerechtfertigt ist, schuf die Äußerung des Oberbürgermeisters einen rechtswidrigen Zustand. d) Fortdauer des rechtswidrigen Zustands Der Oberbürgermeister hat auf die Aufforderung des M, die Äußerung zu widerrufen, nicht reagiert, so dass die Rechtsverletzung noch andauert. 4 Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, 27. Aufl. 2011, Rn ÖR II/2 Fall 7 Lösung WS 2012/13 Seite 4 von 5

5 e) Möglichkeit der Wiederherstellung Es sind auch keine Gesichtspunkte erkennbar, wonach die Wiederherstellung des früheren Zustands der Beklagten rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre. Exkurs: 5 Problematisch ist, ob eine tatsächliche Unmöglichkeit der Folgenbeseitigung besteht beim Widerruf ehrverletzender Werturteile. Es erscheint vertretbar, wegen eines möglichen Widerrufs einer ehrverletzenden Meinungsäußerung in der Modalität einer Entschuldigung eine tatsächliche Unmöglichkeit anzulehnen. Die Folgen eines rechtswidrigen Handelns können damit wenigstens teilweise beseitigt werden. Allerdings erfolgt die Beseitigung eben nicht gänzlich. Problematisch ist auch, dass mit einer vom Gericht aufgezwungenen Entschuldigung wiederum in die Meinungsfreiheit des Beleidigers eingegriffen. Anders als Tatsachenbehauptungen können Werturteile nicht wahr oder falsch sein. Werturteilen kann demnach daher nur mit dem Abwehr- oder Unterlassungsanspruch begegnet werden. f) Zumutbarkeit der Wiederherstellung Der Widerruf der Äußerung ist dem Oberbürgermeister auch zumutbar. 3. Zwischenergebnis M kann einen Widerrufsanspruch gegen den Oberbürgermeister geltend machen. I Ergebnis Die Klage des M wurde vor dem zuständigen Gericht erhoben und ist zulässig und begründet. Sie hat deshalb Aussicht auf Erfolg. 5 Zu diesem klausurrelevanten Problem s. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 12. Auflage 2012, Rn m.w.n. ÖR II/2 Fall 7 Lösung WS 2012/13 Seite 5 von 5