Besonderheiten eines QÜalitätsmanagements in der öffentlichen Verwaltung

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1 Besonderheiten eines QÜalitätsmanagements in der öffentlichen Verwaltung DISSERTATION der Universität St. Gallen, Hochschule für Wirtschafts-, Rechts- und Sozialwissenschaften (HSG) zur Erlangung der Würde eines Doktors der Wirtschaftswissenschaften vorgelegt von Jürg Felix von Haldenstein (Graubünden) Genehmigt auf Antrag der Herren Prof. Dr. Kuno Schedler und Prof. Dr. Hans Dieter Seghezzi Dissertation Nr Difo-Druck GmbH, Bamberg 2003

2 Vorwort V Inhaltsverzeichnis VII 1. Einleitung Problemstellung Zielsetzung und Forschungsfragen Forschungsmethodik und -prozess Aufbau der Arbeit Umfassendes Qualitätsmanagement in der Privatwirtschaft Die Entwicklung der Qualitätsbewegung im industriellen Sektor Die horizontal, ausbreitende Entwicklung im Westen Die vertikal, vertiefende Entwicklung im Osten Wachsende Bedeutung des Dienstleistungssektors und die Implikationen für das Qualitätsmanagement Konstitutive Merkmale von Dienstleistungen Qualitätsmanagement im Dienstleistungssektor Der externe Faktor und seine Konsequenzen Die Beurteilung von intangiblen Leistungen durch den Kunden 21 a. Erwartungsbeeinflussende Faktoren 22 VII

3 b. Wahrnehmungsbeeinflussende Faktoren Gegenwärtiges Verständnis des Qualitätsmanagements Rahmen eines qualitätsorientierten Managementkonzeptes Umfassendes Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung Bedarf nach einem umfassenden Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung Subjektive Gründe Steigende Mitarbeiterzufriedenheit Steigende Kundenorientierung Verbesserung des Images Objektive Gründe Effizienter Ressourceneinsatz Bestehen unter Wettbewerb Nachhaltige Einführung der WoV Der Begriff der öffentlichen Verwaltung Anpassungsbedarf betriebswirtschaftlicher Konzepte Leistungsverständnis der öffentlichen Verwaltung Ökonomischer Zweck von öffentlichen Leistungen Gesellschaftlicher Zweck von öffentlichen Leistungen Öffentliche Leistungen als Dienstleistungen Kundenverständnis der öffentlichen Verwaltung Staatliche Monopole Das Legalitätsprinzip Die Eingriffsverwaltung und das Prinzip der Verhältnismässigkeit Der Kunde im öffentlichen Dienstleistungsprozess Führungsverständnis der öffentlichen Verwaltung 53 vni

4 Eckwerte eines demokratischen Führungsverständnisses Die Führung im öffentlichen Dienstleistungsprozess Entwicklung des Qualitätsmanagements in der öffentlichen Verwaltung Leistungs- und Kundenorientierung durch New Public Management Innovation und Wettbewerb durch Qualitätsmodelle und -preise Die ISO 9000 Normen Das Modell für Excellence der European Foundation for Quality Management Common Assessment Framework Qualitätspreise Zusammenfassende Beurteilung des Entwicklungsstandes Leistungskonzeptionelles Verständnis Kundenkonzeptionelles Verständnis Führungskonzeptionelles Verständnis Verbesserte Erklärungskraft durch konzeptionelle Ergänzungen Klärendes Rollenkonzept Ziel Das Konzept der dreistufigen Legitimation Anpassung für die Arbeit Schlüssige Tauschbeziehung für den Kunden Ziel Konzept der Neuen Politischen Ökonomie Anpassung für die Arbeit 81 IX

5 5. Überblick über die Konzeptentwicklung Rollen im politisch-administrativen System Die Grundlegitimation Zweck des Grundkonsenses Die Entstehung des Grundkonsenses Inhaltliche Elemente des Grundkonsenses Die institutionelle Legitimation Die individuelle Legitimation Der Gesamtlegitimationszusammenhang Die Rollenbeziehungen Die Beziehung Bürger-Kunde Die Beziehung Bürger-Politik Die Beziehung Politiker-Kunde Die Legitimationsbeziehungen Leistungskonzept Bausteine der Leistungserstellung Kategorisierung der externen Leistungen Zusammenhang der drei Haupttypen öffentlicher Leistungen Kundenkonzept Der Kunde im Rollenkonzept Die privatwirtschaftlichen Kundenhandlungen im Rollenkonzept 102

6 8.1.2 Die Rolle des Politikers in der Leistungserstellung Der Kunde im Leistungskonzept Der interne Kunde im Dienstleistungsprozess Der externe Kunde im Leistungskonzept Definition des Kunden der öffentlichen Verwaltung Der Kunde als Leistungsabnehmer, der Politiker als Leistungscoproduzent Der Kunde als Leistungsabnehmer und Leistungscoproduzent Qualitätsorientierte Interpretation des Rollen-, Leistungsund Kundenkonzeptes Qualitätsaufbau im öffentlichen Dienstleistungsprozess Potentiale Vollzugsvorgaben Führungsvorgaben Das interne und externe Leistungspotential Prozesse Ergebnisse Besonderheiten einer qualitätsorientierten Dienstleistungserstellung der öffentlichen Verwaltungen Potentiale Prozesse Ergebnisse Ansatz eines Konzepts eines umfassenden Qualitätsmanagements in der öffentlichen Verwaltung Führungsebenen Qualitätsverbesserung Planung 129 XI

7 Qualitätspolitik Qualitätsplanung Durchführung Qualitätsstrukturen Qualitätslenkung Auswertung Qualitätsmanagementsystem Qualitätssicherung Fazit Das Schweizerische Steuersystem Die Einkommens- und Vermögenssteuern Die Steuerverwaltung des Kantons Bern Aufgaben und Organisation Reformbewegte Zeit Die Begleichung der Steuerschuld als öffentlicher Dienstleistungsprozess Der Dienstleistungsprozess im Überblick Der Teilprozess der Veranlagung Die politische Führung Die Eingrenzung des externen Faktors Inputorientierte Vorgaben Prozessorientierte Vorgaben 166 XII

8 Outputorientierte Vorgaben Konsequenzen für die Ausgestaltung eines umfassenden Qualitätsmanagements in der kantonalen Steuerverwaltung Bern Planung Qualitätspolitik Qualitätsplanung Durchführung Qualitätsstruktur Qualitätslenkung Auswertung Qualitätsmanagementsystem Qualitätssicherung Fazit 174 Anhang 1: Beispiele inputorientierter Vollzugsvorgaben 175 Anhang 2: Beispiele prozessorientierter Vollzugsvorgaben 178 Anhang 3: Beispiele outputorientierter Vollzugsvorgaben 179 Abkürzungsverzeichnis 183 Abbildungsverzeichnis 185 XIII