Das Recht auf Akteneinsicht im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren

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1 Stefan Wachs Das Recht auf Akteneinsicht im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Ein Beitrag zur Problematik des bürgerseitigen Zugangs zu Exekutivinformationen PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungs Verzeichnis 15 A. Einleitung I. Ausgangspunkte der Untersuchung 25 II. Ziel und Gang der Untersuchung 29 B. Darstellung ausgewählter Grundstrukturen I. Das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren Allgemeine Rechtsgrundlagen Ablauf des Verfahrens 33 II. Das Rechtsinstitut der Akteneinsicht Die Akteneinsicht im Rahmen der Zugangsmöglichkeiten des Bürgers zu den bei der Exekutive vorhandenen Informationen 34 a. Eröffnung des Informationszugangs von Amts wegen 35 b. Informationszugang aufgrund bürgerseitigen Begehrens 38 c. Zusammenfassung Der Begriff der Akteneinsicht 41 a. Gegenstand der Einsichtnahme 41 b. Einsichtnahme 45 aa. Begriffsbestimmung; Vorzug und Nachteil 45 bb. Abgrenzung 46 c. Zusammenfassung 48 III. Die informatorisch Handelnden und die zwischen ihnen bestehenden Informationsbeziehungen Die Handelnden und ihre Hauptinteressen 49 a. Sphäre des Antragstelllers 50 b. Sphäre der Genehmigungsbehörde 51

3 10 c. Sphäre der Öffentlichkeit 51 d. Das Aufeinandertreffen der drei Sphären Informationsbeziehungen als Strom und Gegenstrom 54 a. Informationsbeziehung Antragsteller - Genehmigungsbehörde 55 b. Informationsbeziehung Antragsteller - Bürger 57 c. Informationsbeziehung Genehmigungsbehörde - Bürger Die auf den Informationsstrom zwischen Genehmigungsbehörde und Bürger treffenden, öffentlichen und privaten Gegeninteressen 59 a. Die öffentlichen Gegeninteressen 60 aa. Gemeinwohlinteressen 60 bb. Schutz der Rechtsdurchsetzung und der Strafverfolgung 61 cc. Schutz der Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns 61 b. Private, durch die Genehmigungsbehörde zu schützende Gegeninteressen 63 aa. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 64 bb. Schutz personenbezogener Daten Zusammenfassung 70 IV. Relevanz der bürgerseitigen Akteneinsicht im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Der durch das Rechtsinstitut selbst bestimmte Stellenwert 73 a. Die auf den einsichtnehmenden Bürger ausgerichteten Funktionen 74 aa. Schutzfunktion: Individualrechts- und Umweltschutz 74 bb. Belebung der Aktivbürgerschaft 77 cc. Akzeptanzfördernde Funktion 78 dd. Austarierungsfunktion 81 b. Die auf die Genehmigungsbehörde ausgerichteten Funktionen 82 aa. Sicherung der Richtigkeit der verwaltungsbehördlichen Entscheidung 82

4 11 bb. Beschleunigung des bis zur Rechtskräftigkeit des Genehmigungsbescheides dauernden Gesamtverfahrens Die durch andere, bürgerseitig nutzbare Informationszugangsinstrumente herbeigeführte Steigerung des Stellenwertes Zusammenfassung 88 C. Verfassungsrechtliche Determinanten eines bürgerseitigen Akteneinsichtsrechts im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren I. Das Zugangsrecht zu exekutivischen Akten im Rahmen der jüngsten Diskussion um die Änderung des Grundgesetzes; die Regelungen in den Verfassungen der "Fünf Neuen Bundesländer" 91 II. Die unmittelbare Ableitbarkeit aus materiellen und formellen Grundrechtsnormen Das Grundrecht auf freie Information Der Anspruch auf rechtliches Gehör Das formelle Hauptgrundrecht der Rechtsweggarantie 96 HI. Die "Vorwirkung" materieller Grundrechtsnormen 96 IV. Rechtsstaats- und Demokratieprinzip Rechtsstaatsprinzip Demokratieprinzip 102 V. Zusammenfassung 109 D. Die einfachgesetzlichen Normierungen eines Akteneinsichtsrechts im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren I. Leitvorstellungen eines einfachgesetzlichen, bürgerseitigen Akteneinsichtsrechts Kreis der Einsichtsberechtigten Gegenstand der Einsichtnahme 113 a. Vorverhandlungsdokumentierende Aktenstücke 114 aa. Allgemeines Beratungsverfahren 114 bb. Scoping-Verfahren 119 b. Die durch den Antragsteller in das Verfahren eingebrachten Aktenstücke 122

5 12 c. Außerhalb des informatorischen Dreiecks erstellte, durch die Genehmigungsbehörde in das Verfahren eingebrachte Aktenstücke 125 aa. Gutachten 125 bb. Behördliche Stellungnahmen 127 d. Niederschrift über den Erörterungstermin 129 e. Zusammenfassende Darstellung nach 20 Abs. la der 9. BImSchV 129 f. Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens ( 20 Abs. lb Satz 1 der 9. BImSchV) 131 g. Zusammenfassung Zeitspanne der Einsichtnahme im Verfahren Ausgestaltung des subjektiv öffentlichen Rechts auf Akteneinsicht Grenzen des Einsichtsrechts Verfahren der Einsichtnahme 139 a. Findmittel 139 b. Initialisierung der Einsichtnahme durch bürgerseitigen Antrag 140 c. Modalitäten der durch die Genehmigungsbehörde gewährten Einsichtnahme 142 aa. Vertretung bei gleichförmigen Anträgen 142 bb. Ort und Zeit der Einsichtnahme 143 cc. Umfang der Einsichtnahme 145 d. Kosten der Einsichtnahme - Gebühren und Auslagen Die verwaltungsgerichtliche Durchsetzung des Einsichtsrechts 149 a. Klageverfahren 150 b. Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 151 aa. Unzulässigkeit des Rechtsbehelfs nach 44a VwGO 152 bb. Vorläufigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung 156 cc. Wirksamkeit des Rechtsschutzes 157 c. Zusammenfassung 160

6 13 n. Das bürgerseitige Akteneinsichtsrecht im Spannungsverhältnis zwischen normativem Ideal und Verwaltungswirklichkeit Die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des VwVfG - Grundsatz der Aktengeheimhaltung Das Akteneinsichtsrecht nach der Kodifizierung eines allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts und der durch die Normierung spezieller immissionsschutzrechtlicher Regelungen erreichte Grad der Einsichtnahme 164 a. Das VwVfG - Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit 164 b. Die Kodifizierungen des Immissionsschutzrechts - ein einsichtsrechtlicher Rückschritt 167 aa. Das Recht auf aktive Akteneinsicht - 10a der 9. BImSchV 167 bb. Das Recht auf passive Akteneinsicht - 10 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BImSchG i.v.m. 10 der 9. BImSchV 176 cc. Zusammenfassung Reformtendenzen Exkurs: Inter- und supranationale Entwicklung des Rechts auf Akteneinsicht 184 a. Informationszugangsrechte in ausgewählten Mitgliedstaaten der Europäischen Union 185 b. Der Zugang zu Exekutivinformationen - die Regelung des Art. 10 Abs. 1 EMRK und die Empfehlungen des Ministerkomitees 189 des Europarates c. Europäische Union 190 aa. Die europäische Umweltpolitik und deren Einfluß auf den bürgerseitigen Zugang zu Exekutivinformationen in den Mitgliedstaaten 191 bb. Die Richtlinie des Rates vom 07. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (90/313/EWG) 193 cc. Art. 14 des Richtlinienvorschlags der EG-Kommission über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (93/C311/06) Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 90/313/EWG - Umweltinformationsgesetz (UIG) 202 a. Das Verfahren der Richtlinienumsetzung 203 b. Der Anspruch auf Akteneinsicht 208

7 14 aa. Der Kreis der Anspruchsberechtigten und die Ausgestaltung des diesen gewährten öffentlichen Rechts 209 bb. Der Kreis der Anspruchsverpflichteten 210 cc. Gegenstand des Informationszugangs 211 dd. Zwischenergebnis 212 ee. Art des Informationszugangs 213 ff. Grenzen des Informationszugangs 216 gg. Kosten des Informationszugangs 225 hh. Zusammenfassung Der Entwurf des UGB-AT Gründe für die defizitäre Lücke zwischen "Soll und Haben" eines bürgerseitigen Akteneinsichtsrechts 239 a. Grundverhältnis zwischen Exekutive und Bürger 240 b. Hindernis für einen -, bzw. fehlende Notwendigkeit eines bürgerseitigen Akteneinsichtsanspruch(s) aufgrund bestehender Rechtsstrukturen 243 c. Beeinträchtigung effizienten Verwaltungshandelns aufgrund eines bürgerseitigen Akteneinsichtsanspruchs 244 d. Das bundesdeutsche Beschleunigungsbestreben bei umweltrelevanten Zulassungsverfahren 249 e. Berücksichtigung der Interessen der Wirtschaft Zusammenfassung 257 E. Zusammenfassende Würdigung 261 Literaturverzeichnis 265 Anhang 279