Anne Hohler Kompetition statt Kooperation - Ein Modell zur Erneuerung des deutschen Bundesstaates? Bestandsaufnahme und Bewertung einer auf Wettbewerb gerichteten Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Arbeit der Gemeinsamen Kommission des Bundestages und Bundesrates zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung und der Verfassungsänderungen im Juli 2006 Verlag Dr. Kovac Hamburg 2009
Inhalt A. Einführung 25 I. Themenwahl 26 II. Gang der Bearbeitung 27 B. Begriffsbestimmung 29 I. Föderalismus 30 II. Bundesstaat 32 1. Ältere Bundesstaatstheorien 33 2. Neuere Bundesstaatstheorien 35 3. Verwendung des Begriffes 38 C. Theoretische Grundlagen dezentraler Systeme 41 I. Strukturelle Bedingungen 41 II. Problemfelder 43 1. Externalitäten 44 2. Niveau 46 3. Allokation 47 4. Interaktion 48 5. Bewertung 49 III. Ansätze der Problemverarbeitung 50 1. Theorie der Politikverflechtung 50 a. Steuerungsprozess 52 b. Verflechtungsarten 54
2. Theorie des dynamischen Föderalismus 55 3. Zusammenfassung 57 IV. Prozess der Rationalitätsfalle 58 1. Phänomen der Politikverflechtungsfalle 59 a. Bedingungen der Politikverflechtungsfalle 61 aa. Politische Instrumentalisierung 61 bb. Beschränkte demokratische Legitimation 62 cc. Konsenszwang 63 dd. Anzahl der Akteure 64 b. Konsequenz der Politikverflechtungsfalle 65 2. Parteienwettbewerb 65 a. Grundlage ' 65 b. Konsequenz 67 3. Kritische Würdigung 68 V. Fazit 69 D. Bestandsaufnahme der Problemfelder des deutschen 69 Föderalismus I. Gesetzgebung als bundesstaatliches Strukturproblem 71 1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung 72 der Gesetzgebungszuständigkeit a. Ausschließliche Zuständigkeit 73 b. Konkurrierende Gesetzgebung 73
c. Rahmengesetzgebung 76 d. Grundsatzgesetzgebung 76 e. Ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten 76 f. Fazit 77 2. Die Entwicklung der Gesetzgebungszuständigkeiten 78 a. Historische Entwicklung des Unitarismus und 79 Kooperativen Föderalismus aa. Anfangsjahre 80 bb. Finanzreform der Jahre 1967/69 83 cc. Deutsche Wiedervereinigung 86 dd. Deutsche Wiedervereinigung bis heute 90 b. Institutionelle Bedeutung des Bundesrats für den 91 kooperativen Föderalismus aa. Wechselwirkung zwischen Bund 92 und Länderexekutiven bb.art. 84 GG a.f. 93 c. Informalisierung 95 d. Befund der Zuständigkeitsverschiebungen 98 aa. Konkurrierende Gesetzgebung 98 bb.rahmengesetzgebung 100 cc. Grundsatzgesetzgebung und ungeschriebene 101 Gesetzgebungskompetenzen (1) Kultur 103
(2) Innere Sicherheit e. Versuche einer Durchbrechung von Zuständigkeitsverlusten aa. Änderung der Bedürfhisklausel bb.rahmengesetzgebung f. Einfluss der Europäischen Union aa. Bundesländer bb.bund 3. Ursachen für Bürokratisierung a. Kriterien einer sachgerechten Gesetzgebung b. Quantitativer Befund der Gesetzgebung c. Reformansätze 4. Fazit II. Finanzverfassung und die Bund-Länder-Finanzbeziehungen 1. Grundlagen der Finanzverfassung 2. Historische Entwicklung der Finanzverfassung a. Nachkriegszeit b. Finanzreformen der Jahre 1955 und 1969 c. Ausgestaltung des Finanzausgleichs 3. Defizitstrukturen in den Bund-Länder-Finanzbeziehungen a. Ausgabenzuständigkeit im Bundesstaat aa.art. 104a Abs. 1 GG bb.art. 104a Abs. 3GG a.f. 10
cc. Art. 104a Abs. 4 GG a.f. (1) Förderungsziel Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" (2) Förderungsziel Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft" (3) Kritik dd. Mitfinanzierung außerhalb des Art. 104a GG (l)art. 91aGGa.F. (a) Tatbestand (b) Kritik (2)Art.91bGGa.F. (a) Tatbestand (b) Kritik (3) Ungeschriebene Mitfinanzierungszuständigkeiten des Bundes b) Der Finanzausgleich aa. Geschichte (1) Vertikaler Finanzausgleich (2) Horizontaler Finanzausgleich bb. Tatbestand (1) Vertikaler Finanzausgleich (2) Primärer horizontaler Finanzausgleich (3) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich (a) Grundlagen 145 148 148 149 151 152 152 155 158 159 161 162 164 165 165 166 170 170 174 176 176
(»Verfahren 177 (4) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich 180 cc. Problemfelder des deutschen Finanzausgleich 181 (l)defizite des primären vertikalen Finanzausgleich 182 (2) Defizite des horizontalen Finanzausgleich 184 (a) Mangelnde Leistungsorientierung und 185 Übernivellierung (aa) Abstrakte These des Anreizmangels 185 (bb) Anreizmangel durch Mindestgarantie 188 der Steuerkraft (cc) Anreizmangel durch die Umsatzsteuerverteilung 189 (dd) Prämienregelung 192 (ee) Bundesergänzungszuweisung 194 (ff) Fazit 195 (b) Komplexität und Intransparenz des Verfahrens 197 (c) Verteilungsdefizite 200 (3) Demographische Entwicklung 201 c.) Staatsverschuldung 203 aa. Tatbestand 204 (1) Finanzierungssaldo 205 (2)Nettoneuverschuldung 206 (3) Zinsbelastung 209 12
bb.ursachen 210 (1) Wirtschafts- und finanzpolitische Ursachen 210 (a) Sozialversicherungssysteme 210 (b) Wirtschaftspolitik 212 (2) Bundesstaatliche Ursachen 215 (a) Abstimmung der Finanzpolitik 216 (b) Unzureichende Dokumentation staatlichen 218 Handelns cc. Folgen 219 m.die Gliederung des bundesstaatlichen Gebietes 223 1. Historische Grundlagen 224 a. Verfassungsgeschichtliche Entwicklung s 224 b. Zeit nach dem zweiten Weltkrieg 225 2. Problemstellung 228 a. Leistungsfähigkeit der Bundesländer 229 aa. Wirtschaftlicher Zustand 230 (1) Verhältnis Einwohnerzahl/Grundfläche 230 (2) Bruttoinlandsprodukt 232 (3) Wirtschaftliche Trennungsfunktion 237 bb.finanzieller Zustand 237 (1) Bremen 238 (2) Berlin, 239 13
cc. Zwischenergebnis 245 b. Effizienz der Verwaltung 245 aa. Faktor Finanzausstattung 246 bb.weitere Effizienzfaktoren 248 c. Gesetzgebung 249 3. Fazit 250 IV. Zusammenfassung 251 E Das Prinzip Wettbewerb 251 I. Was ist Wettbewerb? 253 1. Wettbewerb in der Wirtschaft 254 a. Grundbedingungen 255 b. Ergebnis 256 2. Wettbewerb im Sport 257 a. Grundbedingungen 258 b. Wettbewerb als Nullsummenspiel 259 c. Ergebnis 261 3. Wettbewerb in der Evolution 262 a. Grundbedingungen 262 b. Ergebnis 264 4. Wettbewerb aus politikwissenschaftlicher Sicht 264 n. Übertragbarkeit des Wettbewerbs auf den Bundesstaat 265 1. Differierende Motivationslage 266 14
2. Strukturunterschiede 268 3. Zielunterschiede 270 4. Zusammenfassung 272 F Der Wettbewerbsföderalismus 273 I. Geschichte des Begriffs 275 1. Abgrenzung zum kooperativen Föderalismus 275 2. Ökonomische Deutung des Begriffes 276 3. Zusammenfassung 281 II. Abstrakten Vereinbarkeit des Wettbewerbsföderalismus 281 mit den bundesstaatlichen Anforderungen 1. Spezifische Bedingungen der bundesstaatlichen Ordnung 282 a. Einheit contra Selbständigkeit. 282 b. Form der Aufgabenwahrnehmung 283 c. Eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung 284 d. Zusammenfassung 284 2. Rahmen und Grenzen des Wettbewerbsföderalismus 284 a. Reduzierung der Kooperationsstrukturen 285 b. Veränderung der Finanzverfassung 287 c. Divergenzen zwischen den föderalen Ebenen 289 aa. Vorteile des Unitarismus 291 (1) Historischer Kontext 291 (2) Funktionalität 292 15
(3) Einheit der Lebensverhältnisse 293 (4) Zusammenfassung 295 bb. Vorteile des Föderalismus 296 (1) Freiheitsgarantie 296 (2) Stabilität 297 (3) Konkurrenz 298 (4) Zusammenschau 299 cc. Verfassungsgebote als Grenzen 299 (1) Gebot der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 300 (2) Sozialstaatsprinzip 303 (3) Gebot der Chancengleichheit 305 (4) Prinzip der Bundestreue 307 (5) Rechtsstaatsprinzip 309 (a) Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 310 (b) Anwendung und Kritik 312 (6) Zusammenfassung 314 dd. Grundrechtskatalog als Grenze 314 (1) Gleichheitsgrundrechte 316 (2) Freiheitsgrundrechte 318 (a) Direkte Beeinträchtigung 319 (b) Mittelbare Beeinträchtigung 320 (c) Gesamtheit der Länder 321 16
(d) Ungeschriebene Zuständigkeit 321 kraft Natur der Sache (e) Art. 28 Abs. 3 GG (f) Fazit ni.bewertung des Wettbewerbsföderalismus 1. Vorteile 2. Nachteile und Gefahren 3. Schlussfolgerung für die Umsetzung G Föderalismusrefonn im Kontext des Wettbewerbsföderalismus I. Historischer und inhaltlicher Kontext II. Bewertungskriterien III. Grundgesetzänderungen 1. Mitwirkungsrechte des Bundesrates a. Konkrete Verfassungsänderungen b. Bewertung aa.art. 84 GG (1) Folgen für die Mitwirkungsrechte (2) Folgen für das dezentralisierte Verwaltungsverfahren (a) Standortwettbewerb (b) Leistungswettbewerb bb.art. 104a Abs. 4 GG 323 324 324 324 326 329 331 332 337 338 338 338 340 340 341 344 345 347 348 17
cc. Fehlende Änderung des Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG c. Zwischenfazit 2. Gesetzgebungskompetenzen a. Konkrete Verfassungsänderungen b. Bewertung aa. Konkurrierende Gesetzgebung (l)erforderlichkeitsklausel (2) Abweichungsrechte der Länder (3) Zusammenfassung bb.rahmengesetzgebung 3. Ausgewählte Bereiche der Gesetzgebungskompetenz a. Statusrechte und Besoldung von Beamten aa. Konkrete Änderungen bb.folgen (l)freizügigkeit (2) Beamtenbesoldung als Wettkampf (3) Art. 33 Abs. 5 GG cc. Fazit b. Umweltrecht aa. Frühere Zuständigkeitsverteilung bb.neue Zuständigkeitsverteilung cc. Bewertung ig
(1) Allgemeine Zuständigkeitsverteilung 391 (a) Abweichungsrechte der Länder 392 (b) Konkurrierende Gesetzgebung 398 (2) Umweltgesetzbuch 399 ddfazit 403 c. Bildung und Hochschulbereich 404 aa. Konkrete Verfassungsänderungen 407 bb.bewertung 410 (1) Ziele der modifizierten 410 Gesetzgebungszuständigkeit (2) Bildungswettbewerb 411 (a) Notwendigkeit eines Wettbewerbrahmens 411 (b)bisherige Erfahrungen mit 412 Wettbewerbsprozessen (c) Änderung des Art. 91a GG 416 (aa) Inhalt 416 (bb) Nachteile 418 (cc) Vorteile 420 (dd) Fazit 421 (d) Art. 91b GG 425 (aa) Inhalt 425 (bb) Fazit 427 (e) Besoldung 429 19
(3) Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 und 13 GG 431 (4) Gesamtfazit 432 4. Änderung der Art. 84 Abs. 1 S. 7, 85 Abs. 1 S. 2 GG 435 5. Finanzverfassung 435 a. Finanzhilfen nach Art. 104b GG af. 437 aa. Konkrete Verfassungsänderung 437 bb.bewertung 439 cc. Schlußfolgerung 443 b. Art. 104a Abs. 6 GG 443 c. Art. 91a Abs. 1 Nr. 1,2 GG n.f. 445 d. Art. 109 Abs. 5 GG 447 e. Art. 105 Abs. 2a S. 2 GG 452 f. Fazit 454 rv.gesamtbewertung der Föderalismusreform 454 H Weitergehende Reformfelder des Bundesstaates im Kontext 459 kompetitiver Elemente I. Finanzbeziehungen 461 1. Grundlagen einer Neuordnung 462 2. Gestaltung des Wettbewerbsföderalismus 462 a. Steuerwettbewerb 464 aa. Aktuelle Situation 466 bb.ausgestaltung 468 cc. Bewertung 470 20
(1) Vorteile 471 (2)Nachteile 472 dd.erfahrungswerte aus der Schweiz 476 ee. Fazit 484 b. Der Finanzausgleich 485 aa. Vertiefende Anmerkungen 485 (1) Vertikaler Finanzausgleich 487 (2) Horizontaler Finanzausgleich 488 (3) Bundesergänzungszuweisungen 490 bb.zwischenfazit 490 cc. Beispiel Schweiz 491 (1) Ressourcenausgleich 492 (2) Lastenausgleich 495 (3) Fazit 496 c. Weitere Ansatzpunkte 497 aa. Haushaltsnotlagen 497 bb. Staatsverschuldung 499 d. Gesamtbewertung 501 n. Weitere Reformfelder 502 1. Kriterien für eine Neugliederung 503 2. Folgen einer Neugliederung 504 I Schlussbetrachtung 509 21
I. Zusammenfassung 509 H. Fazit 522 J Literaturverzeichnis 527 22