Bericht des Rechnungshofes

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1 Bericht des Rechnungshofes Haushaltsstruktur der Stadt Wien Wien 2010/6 45

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3 Inhalt Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis 48 Abkürzungsverzeichnis 49 Wirkungsbereich der Bundeshauptstadt Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Kurzfassung 51 Prüfungsablauf und gegenstand 55 Rechtsgrundlagen des Haushaltswesens der Stadt Wien 57 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung 58 Erfordernisse eines zweckdienlichen öffentlichen Rechnungswesens 71 Analyse der Rechenwerke der Stadt Wien 77 Schlussbemerkungen/Schlussempfehlungen 92 Wien 2010/6 47

4 Tabellen Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Öffentliche Haushaltsergebnisse ( Maastricht Er gebnisse bzw. Maastricht Defizit ) des Gesamtstaats 2005 bis Tabelle 2: geplante Maastricht Ergebnisse der Stabilitätspakte 61 Tabelle 3: Tabelle 4: Haushaltsergebnisse ( Maastricht Ergebnisse ) der Stadt Wien nach ESVG 95 und den Stabilitätspakten; Vergleich mit Ländern und Gemeinden 64 Entwicklung der Maastricht Schulden nach staatlichen Sektoren: Landesebene (ohne Wien) und Gemeinde ebene (mit Wien) 70 Tabelle 5: Gesamt Finanzschulden der Stadt Wien 83 Tabelle 6: Tabelle 7: Finanzschulden der Stadt Wien, der Länder und der Gemeinden ohne Wien, deren Veränderungen zum Vorjahr und pro Einwohner ( Pro Kopf Verschul dung ) in EUR 83 Nachweis über Wertpapiere und Beteiligungen laut Rechnungsabschuss 88 Tabelle 8: Beteiligungen der Stadt Wien 89 Tabelle 9: Tabelle 10: Verwaltung der Beteiligungen nach Magistrats abteilungen 90 Vermögensstände der Beteiligungen im Jahr 2004 und Tabelle 11: Vermögensstände an Wertpapieren (festverzinslich) Wien 2010/6

5 Abkürzungen Abkürzungsverzeichnis Abs. Art. BGBl. BIP BMF B VG bzw. d.h. d.s. ECOFIN einschl. ESVG 95 EU EUR Eurostat etc. exkl. F VG i.d.f. i.d.g.f. inkl. IPSAS lt. Absatz Artikel Bundesgesetzblatt Bruttoinlandsprodukt Bundesministerium für Finanzen Bundes Verfassungsgesetz beziehungsweise das heißt das sind Rat für Wirtschaft und Finanzen in der Europäischen Union einschließlich Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1995 Europäische Union Euro Statistisches Amt der Europäischen Union et cetera exklusive Finanz Verfassungsgesetz in der Fassung in der geltenden Fassung inklusive International Public Sector Accounting Standards laut m 2 MA Mill. Mrd. Quadratmeter Magistratsabteilung Million(en) Milliarde(n) Nr. ÖStabP. Nummer Österreichische Stabilitätspakte Wien 2010/6 49

6 Abkürzungen SWP rd. RH TZ u.a. udgl. UGB vgl. VRV Stabilitäts und Wachstumspakt rund Rechnungshof Textzahl(en) unter anderem und dergleichen Unternehmensgesetzbuch vergleiche Voranschlags und Rechnungsabschlussverordnung z.b. zum Beispiel Z. Ziffer(n) Weitere Abkürzungen sind bei der erstmaligen Erwähnung im Text angeführt. 50 Wien 2010/6

7 Wien Wirkungsbereich der Bundeshauptstadt Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Weiterentwicklungen des öffentlichen Rechnungswesens in Richtung einer integrierten Vermögens, Finanz und Erfolgsrechnung fanden in den Rechenwerken der Stadt Wien noch keinen Niederschlag. Diese wurden ebenso wie in den Ländern zahlungsorientiert erstellt und boten über die tatsächliche finanzielle Lage und die Nachhaltigkeit der Haushaltsführung nur eine eingeschränkte Aussagekraft. KURZFASSUNG Prüfungsziel Angesichts zunehmender Anforderungen an das öffentliche Rechnungswesen war das Prüfungsziel festzustellen, welchen Informationsgehalt die Rechnungsabschlüsse der Stadt Wien aufweisen. (TZ 1) Maastricht Ergebnisse Österreich ist im Rahmen der EU verpflichtet, ein öffentliches Defizit von maximal 3 % des BIP einzuhalten. Innerösterreichisch haben sich deshalb Bund, Länder und Gemeinden in Stabilitätspakten verpflichtet, bestimmte Stabilitätsbeiträge zu erbringen. (TZ 5) Die nach dem jeweiligen aktuellen Auslegungsstand des ESVG 95 ermittelten Maastricht Ergebnisse stimmten bis einschließlich 2006 nicht mit den Maastricht Ergebnissen gemäß Art. 10 der Österreichischen Stabilitätspakte überein. Mit 2007 endete eine in diesen Pakten bereits ab 2001 gültige Vereinbarung, die Erfüllung der innerösterreichischen Maastricht Ziele nach vom ESVG 95 abweichenden Sonderregeln zu beurteilen. (TZ 5) Die Stabilitätsziele laut Stabilitätspakt der Jahre 2005 bis 2008 wurden von der Stadt Wien nur in den Jahren 2005 und 2006 annähernd erreicht. Unter Anwendung von seit dem Frühjahr 2009 geltenden, weiterentwickelten Berechnungsmethoden des ESVG 95 wären diese Ziele in den Jahren 2005 bis 2008 deutlich verfehlt worden. (TZ 5) Wien 2010/6 51

8 Kurzfassung Maastricht Schulden Die Maastricht Schulden der Stadt Wien lagen in den Jahren 2005 mit 1,45 Mrd. EUR und 2008 mit 1,43 Mrd. EUR annähernd gleich hoch. Sie blieben in diesem Zeitraum auf der gesamten Gemeindeebene einschließlich Wien mit 4,81 Mrd. EUR im Jahr 2005 und 5,01 Mrd. EUR im Jahr 2008 weitgehend stabil, stiegen jedoch bei den Ländern ohne Wien von 6,85 Mrd. EUR im Jahr 2005 auf 9,30 Mrd. EUR im Jahr (TZ 7) Eignung der Kameralistik für die Haushaltssteuerung Hinsichtlich der Aussagekraft des öffentlichen Rechnungswesens sind seit mehreren Jahren größere Veränderungen in Lehre und internationaler Praxis zu beobachten. Kritik an der in Österreich derzeit noch verwendeten zahlungsorientierten Form (Kameralistik) gibt es u.a., weil sie über die tatsächliche finanzielle Lage einer Gebietskörperschaft, d.h. über den Jahreserfolg bzw. die tatsächliche Höhe von Vermögen und Schulden einschließlich der ausgegliederten Organisationseinheiten keine hinreichenden Informationen liefert. Darauf basierende politische Entscheidungen stützen sich deshalb vielfach auf eine unzureichende ökonomische Grundlage. Es besteht die Gefahr, dass mehr Lasten an künftige Generationen weitergegeben werden, als in den kameralistischen Darstellungen transparent gemacht wird (intergenerative Gerechtigkeit). (TZ 8) Reformen und Reformvorschläge für das Haushaltswesen Die Finanz und Wirtschaftskrise hat die Anforderungen an die gesamtösterreichische Gebarung zusätzlich verschärft. Eine effiziente gesamtstaatliche Steuerung ( Konsolidierungspfad ) sowie eine innerstaatlich nachhaltig geordnete Haushaltsführung und damit die Notwendigkeit eines aussagekräftigen und vergleichbaren Rechnungswesens zur Sicherstellung der Haushaltskoordination haben dadurch noch an Bedeutung gewonnen. (TZ 6) Reformvorschläge zielen darauf ab, den tatsächlichen Ressourcenverbrauch in einer integrierten Vermögens, Finanz und Erfolgsrechnung auf Basis der Doppik zu dokumentieren. (TZ 8) Elemente aus diesen Reformvorschlägen finden sich international bereits im Rechnungswesen vieler Staaten. (TZ 9) 52 Wien 2010/6

9 Kurzfassung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien In Österreich hat der Bund Ende des Jahres 2007 eine Reform des Bundes Haushaltsrechts beschlossen, die u.a. eine möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage vorsieht. Der Begriff der finanziellen Lage kann weiter gefasst werden und nicht nur die Finanzlage, sondern auch die Vermögens und Ertragslage bzw. die längerfristige Haushaltsentwicklung berücksichtigen. (TZ 10) Auf gesamtstaatlicher Ebene beinhaltet die Reform des Haushaltsrechts eine Erweiterung des Art. 13 B VG, dessen Ziel eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts um das auch für Länder und Gemeinden verbindliche Ziel von nachhaltig geordneten Haushalten erweitert wurde, wobei die Gebietskörperschaften ihre Haushaltsführung im Hinblick auf diese Ziele zu koordinieren haben. (TZ 10) Für die Stadt Wien beinhaltet die Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens nicht nur die Entwicklung tragfähiger Indikatoren zur Beurteilung der Haushaltsstabilität, sondern auch eine grundlegende Vereinheitlichung der Ergebnisermittlungs und Darstellungsformen sowie der zugehörigen Nachweise. (TZ 5, 6) Analyse der Rechenwerke In Voranschläge und Rechnungsabschlüsse flossen die Ergebnisse von ausgegliederten Einrichtungen der Stadt Wien nur mit jenen Zahlungsströmen ein, mit denen sie z.b. in Form von Transfers mit der Stadt in Beziehung standen. Konsolidierte Ergebnisdar stellungen sowie Schulden und Vermögensdarstellungen der Stadt mit ihren Gesellschaften, Stiftungen und Fonds waren im vorherrschenden Prinzip der Einzelrechnungslegung nicht vorgesehen. (TZ 11) Vermögensstand Der Vermögensstand wurde nur unvollständig abgebildet. Einige der in der Voranschlags und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) vorgesehenen Nachweise stellten zwar Teilaspekte des Vermögens und Schuldendienstes der Stadt Wien dar. Ein umfas sender Überblick war aber dadurch nicht gegeben. (TZ 12) Wien 2010/6 53

10 Kurzfassung Verschuldung Die in den Rechnungsabschlüssen ausgewiesenen Finanzschulden der Stadt Wien lagen von 2005 bis 2008 zwischen Mill. EUR (2005) und Mill. EUR (2008) und waren damit als stabil zu bezeichnen. (TZ 13) Die Summe der nicht fälligen Verwaltungsschulden der Stadt Wien belief sich mit Ablauf des Jahres 2008 auf Mill. EUR. Diesen Verbindlichkeiten standen Mill. EUR an nicht fälligen Verwaltungsforderungen gegenüber. (TZ 13) Mittelfristige Orientierung der Haushaltsführung In den Österreichischen Stabilitätspakten war im Art. 7 Abs. 1 vorgesehen, dass Bund, Länder und Gemeinden erstmals ab dem Jahr 2001 eine mittelfristige Orientierung der Haushaltsführung sicherzustellen haben. Eine Aussage über Form und Inhalt wurde dabei nicht getroffen. (TZ 14) Die Stadt Wien führte wegen der Vielzahl exogener Faktoren keine mehrjährige Finanzplanung durch, erwog jedoch, nach der Stabilisierung der Wirtschaftslage die Möglichkeiten einer mittelfristigen Finanzplanung zu prüfen. (TZ 14) Beteiligungen Beteiligungen wurden von zwölf Magistratsabteilungen verwaltet, die zum Teil nur für ein bis zwei Unternehmen zuständig waren. Ein Überblick über die Beteiligungen der Stadt Wien war in der Magistrats abteilung 5 Finanzwirtschaft, Haushaltswesen und Statis tik gegeben. Eine aussagekräftige Darstellung über die Wertpapiere und Beteiligungen in den Rechnungsabschlüssen fehlte jedoch. (TZ 15) 54 Wien 2010/6

11 Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Kenndaten zum Haushalt der Stadt Wien Rechnungsabschluss Vor- Veranschlag änderung in Mill. EUR in % Gesamthaushalt Einnahmen ,07 Ausgaben ,01 Gesamtergebnis Abgang/Überschuss Maastricht Ziele lt. Österreichischem Stabilitätspakt Maastricht Ergebnisse (Rechnungsabschluss/Voranschlag) ,00 Maastricht Ergebnisse lt. ESVG Finanzschulden zum Stichtag 31. Dezember ,77 Maastricht Schulden zum Stichtag 31. Dezember ) in EUR Finanzschulden pro Einwohner ) Personaldaten und Einwohner der Stadt Wien Anzahl Beschäftigtenstand jeweils zum Stichtag 31. Dezember (inkl. Unternehmungen, exkl. Landeslehrer) ,04 Einwohner im Jahresdurchschnitt ) 1) nicht verfügbar Quellen und Datenstände: MA 5, Juli 2009; Statistik Austria, 30. September 2009; Maastrichtschulden: Berechnungen des RH (näherungsweise), rundungsbedingte Abweichungen möglich Prüfungsablauf und gegenstand 1 Der RH überprüfte vom Mai bis August 2009 die Haushaltsstruktur der Stadt Wien. In einigen Bereichen (Maastricht Ergebnisse, Verschuldung) wurden Vergleiche mit den Ergebnissen der Länder ohne Wien oder Gebietskörperschaften (Länder und Gemeinden) übergreifende Übersichten erstellt. Wien 2010/6 55

12 Prüfungsablauf und gegenstand Prüfungsziel war wie bereits bei der Querschnittsüberprüfung der Haushaltsstruktur der Länder ohne Wien angesichts zunehmender Anforderungen an das öffentliche Rechnungswesen festzustellen, welchen Informationsgehalt die Rechnungsabschlüsse aufweisen bzw. wie hoch dieser Informationsgehalt ist. Seit 1. Jänner 2009 verpflichtet Art. 13 Abs. 2 B VG die Gebietskörperschaften, ihre Haushaltsführung zu koordinieren. Die Auswertungen der Haushaltsdaten erfolgten im Wesentlichen für den Überprüfungszeitraum von 2005 bis Aus Aktualitätsgründen wurden jedoch auch jene zuletzt bereits vorliegenden Datenwerte des Jahres 2009 berücksichtigt. Zu dem im Januar 2010 übermittelten Prüfungsergebnis gab der Wiener Stadtsenat im April 2010 seine Stellungnahme ab. Darin bezog er sich auch auf den Kenndatenkasten (siehe TZ 2). Der RH erstattete seine Gegenäußerung im Juli Die Kenndatenübersicht zum Haushalt der Stadt Wien gibt neben anderen Kenngrößen die Maastricht Ziele laut Österreichischem Stabilitätspakt für die Jahre 2005 bis 2008 sowie die von der Statistik Austria mit Stand vom 30. September 2009 für diesen Zeitraum ermittelten Maastricht Ergebnisse laut ESVG 95 wieder. In weiterer Folge werden diese Ziele und die für deren Erreichung angewandten Berechnungsmethoden ausführlich behandelt. 2.2 Der RH hielt dazu fest, dass es für die österreichischen Bundesländer einschließlich Wien bis 2006 zwei Maastricht Ergebnisse gab, nämlich jenes nach den Vorschriften des ESVG 95 und jenes gemäß den Berechnungsregeln des Österreichischen Stabilitätspakts. Der RH wies weiters darauf hin, dass die jeweiligen Maastricht Ergebnisse gemäß ESVG 95 wegen der wiederholten Revision der Daten und Methoden für eine verlässliche Beurteilung der Haushaltsstabilität der Stadt Wien bzw. der Gebietskörperschaften nur beschränkt geeignet waren. 2.3 Der Wiener Stadtsenat ersuchte um Erweiterung des Kenndatenkastens um die mit der Stellungnahme übermittelten tatsächlich erzielten Maastricht Ergebnisse, weil die im Stabilitätspakt 2005 für die Jahre 2006 und 2007 festgelegten Ergebnisvorgaben durch jene im Regierungsprogramm der XXIII. Gesetzgebungsperiode aus dem Jahr 2006 von allen Partnern einvernehmlich ersetzt worden seien. Die Berechnung nach ESVG neu habe für die Stadt Wien keine Relevanz gehabt; die Stadt Wien habe bei der Planung des Voranschlags sowie im Vollzug ausschließlich von dem zum damaligen Zeitpunkt eindeutig festgelegten 56 Wien 2010/6

13 Prüfungsablauf und gegenstand Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Interpretationsstand auszugehen gehabt. Die Stadt sei ihrer Verpflichtung nach ESVG alt insgesamt nachgekommen. 2.4 Der RH betonte, dass sich die Gebarungsüberprüfung auf die Erreichung der für alle Partner jeweils rechtlich verbindlichen Zielvorgaben der Österreichischen Stabilitätspakte bezog. Dass die jeweiligen Maastricht Ergebnisse gemäß ESVG 95 wegen der wiederholten Revision der Daten und Methoden und der Gestaltungsmöglichkeiten für eine verlässliche Beurteilung der Haushaltsstabilität der Stadt Wien bzw. der Gebietskörperschaften nur beschränkt geeignet war, stellte der RH ausdrücklich fest. Er bekräftigte daher, dass für künftige nationale Stabilitätspakte im Zusammenwirken mit den anderen Gebietskörperschaften tragfähige Indikatoren für das Vorliegen von Haushaltsstabilität zu entwickeln wären. Rechtsgrundlagen des Haushaltswesens der Stadt Wien 3 Gemeinden haben als selbstständige Wirtschaftskörper gemäß Art. 116 Abs. 2 B VG das Recht, im Rahmen der Finanzverfassung ihren Haushalt selbstständig zu führen. Die Wiener Stadtverfassung (WStV) ist in ihrem ersten Hauptstück Gemeindeordnung ( 1 bis 112h) und in ihrem zweiten Hauptstück Landesverfassung ( 113 bis 139a). Sie bestimmt, dass Wien als Gemeinde auch für das Erfordernis der Verwaltungsangelegenheiten von Wien als Land vorzusehen hat ( 132 Abs. 4 WStV). Wien erstellt Voranschläge und Rechnungsabschlüsse daher als Gemeinde. Die Feststellung des Voranschlags, das Voranschlagsprovisorium, die Verwaltung von Haushaltsmitteln im Rahmen der Bezirksvoranschläge und der Rechnungsabschluss sind ebenso im ersten Hauptstück geregelt wie die Grundsätze für die Verwaltung des Ge meindevermögens und des Gemeindeguts ( 86, 86a, 87, 88, 95 Abs. 2, 97, 101, 103 bis 103f, 105 WStV). Die Detailregelungen zur Erstellung und Vollziehung des Voranschlags, über Verrechnung, Kassenführung und Rechnungsabschluss enthält die Haushaltsordnung für den Magistrat der Stadt Wien. Sie wird durch interne Dienstanweisungen der MA 6 zur Sicherung der ordnungsgemäßen Buchführung ergänzt. Die Bestimmungen über die Mitwirkung des Magistrats an der Erstellung und Vollziehung der Voranschläge der Bezirke sind in einer eigenen Bezirks Haushaltsordnung zusammengefasst. Wien 2010/6 57

14 Von den für das Haushaltswesen der Länder und Gemeinden geltenden Vorschriften des Bundes (Voranschlags und Rechnungsabschlussverordnung 1997 (VRV)) sind daher jene für die Gemeinden anzuwenden. Im Rahmen des Österreichischen Stabilitätspakts wird die Stadt Wien jedoch als selbstständiges Land (siehe auch Art. 2 Abs. 2 B VG) behandelt ( Länder einschließlich Wien, Gemeinden ohne Wien ). Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Maastricht Kriterien und Österreichische Stabilitätspakte 4.1 Europäische Vorgaben gewinnen in zunehmendem Ausmaß Einfluss auf die Landes und Gemeindehaushalte. Bereits der im Februar 1992 unterzeichnete Vertrag von Maastricht verpflichtete die EU Staaten, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. Die diesbezüglich relevanten Kriterien waren ein öffentliches Defizit von maximal 3 % des BIP und ein öffentlicher Schuldenstand von maximal 60 % des BIP. Art. 104 des EU Vertrags (zum Zeitpunkt des Abschlusses Art. 104c) sowie das dem Vertrag beigefügte Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit regeln Meldepflichten der nationalen Regierungen und Sanktionsmöglichkeiten. Nach verschiedenen Präzisierungen und Erweiterungen (besonders durch den im Juli 1997 verabschiedeten Stabilitäts und Wachstumspakt 1) ) sind die oben genannten Referenzwerte nach wie vor von zentraler Bedeutung. 1) Der Pakt besteht aus einer Entschließung des Europäischen Rates vom 17. Juni 1997 sowie aus den Verordnungen (EG) Nr. 1466/97 i.d.g.f. und 1467/97 i.d.g.f. Die Berechnungsregeln für diese beiden Werte verweisen auf die Definitionen des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1995 (ESVG 95). Die Mitgliedstaaten haben zweimal jährlich im März und September die Höhe der geplanten und tatsächlichen öffentlichen Defizite sowie die öffentlichen Schuldenstände der EU Kommission mitzuteilen (so genannte budgetäre Notifikation ). 2) 2) Verordnungen (EG) Nr. 2223/96 i.d.g.f. und 3605/93 i.d.g.f. Diese Berechnungen zeigten im Überprüfungszeitraum folgende Haushaltsergebnisse: 58 Wien 2010/6

15 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Tabelle 1: Öffentliche Haushaltsergebnisse ( Maastricht Ergebnisse bzw. Maastricht Defizit ) des Gesamtstaats 2005 bis Ergebnis Sektor Staat, gesamt in Mill. EUR in % des BIP 1,58 1,62 0,55 0,44 Quelle und Datenstand: Statistik Austria, September 2009 (Notifikation vom 30. September 2009) Die österreichischen Länder, Städte und Gemeinden sind davon insofern betroffen, als das Ergebnis und der Schuldenstand eines EU Mitgliedstaats gesamtstaatlich ermittelt werden, also als Summe von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen ( Sektor Staat ; Definition des ESVG 95). Es besteht folglich für das Haushaltsergebnis und den Schuldenstand des Sektors Staat eine gemeinsame Verantwortung der Gebietskörperschaften. Die Führung der Haushalte ist eine Angelegenheit des selbstständigen Wirkungsbereichs der Länder bzw. Gemeinden (Art. 15 Abs. 1 B VG). Inhaltliche Einschränkungen dieser Haushaltsautonomie ergeben sich neben den EU rechtlichen Vorgaben aus Art. 13 Abs. 2 B VG und innerstaatlichen Verpflichtungen. Gemäß Art. 13 Abs. 2 B VG haben Bund, Länder und Gemeinden bei ihrer Haushalts führung die Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und nachhaltig geordneter Haushalte anzustreben. Seit der Ende 2007 beschlossenen Reform des Haushaltsrechts (BGBl. I Nr. 1/2008) gilt die Führung nachhaltig geordneter Haushalte als ergänzendes Ziel ab dem 1. Jänner Dies setzt eine Haushaltsführung voraus, die mittel bis langfristig ohne erhebliche Gegensteuerungsmaßnahmen aufrechterhalten werden kann. Damit nicht vereinbar wären eine unangemessen hohe öffentliche Verschuldung sowie erhebliche öffentliche Defizite über einen längeren Zeitraum. Die Finanzverfassung räumt dem Bundesminister für Finanzen gemäß 16 Abs. 1 F VG das Recht ein, Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften insoweit zu regeln, als dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist. Im Einvernehmen mit den Ländern und Gemeinden (Heiligenbluter Vereinbarung) Wien 2010/6 59

16 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung erfolgte dies durch die VRV für die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände (Änderung der Voranschlags und Rechnungsabschlussverordnung 1997, i.d.f. BGBl. II Nr. 118/2007). Die EU rechtlichen und verfassungsrechtlichen Verpflichtungen wurden in Österreichischen Stabilitätspakten (Stabilitätspakte, ÖStabP.) konkretisiert. 1) Bund, Länder und Gemeinden verpflichteten sich zur Erreichung bestimmter Ergebnisse gemäß ESVG 95 ( Maastricht Ergebnisse, auch als Stabilitätsbeiträge bezeichnet). Ziel dieser Vereinbarungen, die auch Sanktionen bei Nichterfüllung vorsahen, war es, die nachhaltige Einhaltung der auf der europäischen Ebene definierten Kriterien über die Haushaltsdisziplin innerstaatlich gemeinsam sicherzustellen. 1) Österreichischer Stabilitätspakt, BGBl. I Nr. 101/1999; Österreichischer Stabilitätspakt 2001, BGBl. I Nr. 39/2002; Österreichischer Stabilitätspakt 2005, BGBl. I Nr. 19/2006; Österreichischer Stabilitätspakt 2008, BGBl. I Nr. 27/2008; dem Stabilitätspakt 2001 trat die Steiermark rückwirkend mit dem 1. Jänner 2002 bei (für die übrigen Länder galt der 1. Jänner 2001); dem Stabilitätspakt 2005 traten die Länder Burgenland, Kärnten und Steiermark rückwirkend mit dem 1. Jänner 2006 bei (für die übrigen Länder galt der 1. Jänner 2005). Strukturelle Defizite durch die Gebietskörperschaften insgesamt waren demnach zu vermeiden bzw. zu beseitigen. Die gesamtstaatlich im Bereich des EU Grenzwerts von 60 % des BIP liegende Verschuldung war zumindest zu stabilisieren. Im Rahmen dieser Vereinbarungen bilden die Haushaltsergebnisse der Stadt Wien einen Beitrag zum Ergebnis der Länderebene. Die Ergebnisse der anderen Städte und der Gemeinden bilden das Ergebnis der Gemeindeebene und werden zu diesem Zweck auch länderweise ermittelt. In den Stabilitätspakten wurden für die Jahre ab 2005 bis 2013 folgende Zielwerte vereinbart: 60 Wien 2010/6

17 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Tabelle 2: geplante Maastricht Ergebnisse der Stabilitätspakte Bund Länder Wien 2) Gemeinden Gesamtstaat inkl. Wien in % des BIP ,40 + 0,60 + 0,12 0 1, ,20 + 0,60 + 0,12 0 1, ,40 + 0,70 + 0,14 0 0, alt 1) 0,75 + 0,75 + 0, neu 1) 1,33 + 0,45 + 0,09 0 0, ,68 + 0,49 + 0,09 0 0, ,14 + 0,52 + 0, , ,14 + 0,52 + 0, , ,14 + 0,52 + 0, , ,14 + 0,52 + 0, ,38 1) für das Jahr 2008, das bereits im Stabilitätspakt 2005 enthalten war, wurden im Stabilitätspakt 2008 neue Maastricht Ergebnisse vorgegeben 2) Anteile Wiens mit gleich bleibender Volkszahl gemäß Art. 3 Abs. 2 des Stabilitätspakts 2008 (d.h. auf die Gesamtlaufzeit ohne Berücksichtigung von möglichen Veränderungen der Volkszahl und damit der Stabilitätsbeiträge gemäß Art. 3 Abs. 3) Es wurden somit für den Bund höchstzulässige Defizite, für die Länder und die Stadt Wien geforderte Überschüsse und für die Gemeinden ausgeglichene Ergebnisse festgelegt. Berechnungsbasis für die geplanten Überschüsse der einzelnen Bundesländer waren die Bevölkerungszahlen und die Wirtschaftskraft der Länder. Das Österreichische Stabilitätsprogramm der Bundesregierung vom April ) für die Jahre 2008 bis 2013 sieht für die gesamtstaatlichen Maastricht Ergebnisse der Jahre 2009 bis 2013 deutlich schlechtere Prognosegrößen vor. Diese betragen im Basissze nario bis zu 4,7 % des BIP und in den beiden Alternativszenarien jeweils bis zu 4,3 % bzw. 5,5 % des BIP. 3) Gemäß den Bestimmungen des Stabilitäts und Wachstumspakts (SWP) legen die Mitgliedstaaten der Eurozone jährlich der Europäischen Kommission und dem Rat (ECOFIN) Stabilitätsprogramme vor. 4.2 Eine Anpassung des im Jahr 2007 verhandelten Österreichischen Stabilitätspakts 2008 (mit Geltungszeitraum 2008 bis 2013) aufgrund der im Herbst 2008 einsetzenden Wirtschafts und Finanzkrise erfolgte bis zur Beendigung der gegenständlichen Prüfung im Oktober 2009 nicht. Wien 2010/6 61

18 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung 4.3 Der Wiener Stadtsenat bemerkte hinsichtlich der Darstellung für die Jahre , dass die Zielvorgaben des Österreichischen Stabilitätspakts vom Bund schon mit der Erstellung des Doppelbudgets 2009/2010 und zuletzt durch das Österreichische Stabilitätsprogramm vom 26. Jänner 2010 aufgegeben worden seien. Die Stadt Wien habe seither eine den wirtschaftlichen Realitäten gerecht werdende Änderung des Österreichischen Stabilitätspakts gefordert. 4.4 Nach Ansicht des RH bestätigten auch diese Ausführungen, dass aufgrund der Maastricht Ergebnisse die Haushaltsstabilität der Gebietskörperschaften im Sinn einer ökonomisch nachhaltigen Haushaltsführung unter Wahrung der Vermögenssubstanz nicht verlässlich beurteilt werden kann. Bei der vom RH in TZ 5.2 empfohlenen Entwicklung tragfähiger Indikatoren zur Haushaltsstabilität sollte daher der Einfluss von wirtschaftlichen Veränderungen berücksichtigt werden. Ergänzend verwies er in diesem Zusammenhang auf die Erfordernisse einer künftigen besseren Einhaltung des Stabilitäts und Wachstumspakts sowie einer tiefergehenden haushaltspolitischen Koordinierung durch alle Gebietskörperschaften, wie sie u.a. auf europäischer Ebene in der Mitteilung der Kommission 1) zur Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung vom 12. Mai 2010 vorgeschlagen wurden. 1) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, die Europäische Zentralbank, den Europäischen Wirtschafts und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zur Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung vom 12. Mai Vergleich der Maastricht Ergebnisse mit den Vorgaben der Österreichischen Stabilitätspakte 5.1 Die für die Ermittlung der Maastricht Ergebnisse erforderlichen Daten werden durch die Statistik Austria gesammelt und aufbereitet. 2) Sie werden nach dem jeweils aktuellen Stand des ESVG 95 errechnet und bilden die Grundlage für die Budgetären Notifikationen an die Europäische Kommission. 2) Rechtsgrundlagen für die Übermittlung der Daten an die Statistik Austria sind die Stabili tätspakte und die österreichische Gebarungsstatistik Verordnung, BGBl. II Nr. 361/2002 i.d.g.f. Dazu ist festzuhalten, dass die Maastricht Ergebnisse, die nach dem jeweiligen aktuellen Auslegungsstand des ESVG 95 ermittelt und an die Europäische Kommission gemeldet werden, bis einschließlich 2006 nicht mit den Maastricht Ergebnissen gemäß Art. 10 der Österreichischen Stabilitätspakte übereinstimmen. Denn mit 2007 endete eine in diesen Pakten bereits ab 2001 gültige Vereinbarung, die Erfüllung der innerösterreichischen Maastricht Ziele nach dem Auslegungsstand der 62 Wien 2010/6

19 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Finanzausgleichspartner vom 16. Oktober 2000 und weiteren Sonderregeln zu beurteilen. Abweichungen ergaben sich nach diesen Berechnungsregelungen etwa aufgrund unterschiedlicher Anrechnung der Ergebnisse von Landesfonds, der Berücksichtigung von Ausgaben für Hochwasserereignisse und der Ergebniswirksamkeit der Einnahmen von Vermögensverwertungen. Der ESVG Begriff stellt nicht wie das kamerale Haushaltsergebnis die gesamten Einnahmen und Ausgaben gegenüber, sondern bringt davon die ergebnisneutralen Finanzvermögenstransaktionen in Abzug. Dies ist deutlich ersichtlich in den Rechnungsquerschnitten lt. den Beilagen 5a und 5b der VRV (5a gilt dabei für Länder, 5b für Gemeinden und die Stadt Wien). Sie zeigen sowohl das Haushalts Ergebnis gemäß der VRV als auch das Maastricht Ergebnis der rechnungslegenden Einheit. 1) 1) Die Darstellung des Maastricht Ergebnisses wurde in die VRV mit dem BGBl. II Nr. 787/1996 aufgenommen. Das Maastricht Ergebnis errechnet sich dabei aus der laufenden Gebarung und der Vermögensgebarung ohne Finanztransaktionen sowie Geldflüsse zwischen den Verwaltungshaushalten und deren Unternehmungen und Betrieben mit marktbestimmter Tätigkeit 2) ( Sektorabgrenzung ). 2) Abgeleitet aus der Definition für Gemeinden in 16 VRV sind darunter in Haushalten von Gebietskörperschaften verrechnete institutionelle Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit zu verstehen, die an einem Markt Leistungen erbringen (d.h. mit Gegenleistungen der Leistungsbezieher), dafür über ein voll ständiges Rech nungswesen verfügen, weitgehende Entscheidungsfreiheit besitzen und aus den erzielten Leistungseinnahmen mindestens zur Hälfte kostendeckend geführt werden. (Typische Tätigkeitsbereiche sind dabei z.b. Abfallentsorgungsleistungen, Wasserver und entsorgung durch Gemeinden udgl.). Dies spielt bei öffentlichen Haushalten, die kommunale Dienstleistungen erbringen oder Krankenanstalten nicht ausgliedern, sondern im eigenen Haushalt führen so auch für die Stadt Wien und das Land Niederösterreich eine wesentliche Rolle, war aber bei anderen Ländern nur von untergeordneter Bedeutung. Die folgende Tabelle bildet die Maastricht Ergebnisse der Stadt Wien für die Jahre 2005 bis 2008 im Vergleich zur Länderebene (ohne Wien) und zur Gemeindeebene ab: Wien 2010/6 63

20 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Tabelle 3: Haushaltsergebnisse ( Maastricht Ergebnisse ) der Stadt Wien nach ESVG 95 und den Stabilitätspakten; Vergleich mit Ländern und Gemeinden in Mill. EUR Stabilitätsziele Stadt Wien lt. ÖStabP Landesebene ohne Wien lt. ÖStabP Gemeinden (ohne Wien) lt. ÖStabP Ergebnisse Stadt Wien nach ÖStabP Stadt Wien nach ESVG Landesebene ohne Wien nach ÖStabP Landesebene ohne Wien nach ESVG Gemeinden (ohne Wien) nach ÖStabP Gemeinden (ohne Wien) nach ESVG Abweichungen von den Stabilitätszielen Stadt Wien nach ÖStabP Stadt Wien nach ESVG Landesebene ohne Wien nach ÖStabP Landesebene ohne Wien nach ESVG Gemeinden (ohne Wien) nach ÖStabP Gemeinden (ohne Wien) nach ESVG Quellen und Datenstand: Datenbasis Statistik Austria, eigene Berechnungen, 30. September 2009; rundungsbedingte Abweichungen möglich Das Burgenland, Kärnten und die Steiermark waren dem Stabilitätspakt 2005 erst mit Wirkung ab dem 1. Jänner 2006 (die übrigen Länder hingegen bereits per 1. Jänner 2005) beigetreten. Die abgebildeten Zahlenwerte der (gesamten) Landesebene für das Jahr 2005 beinhalten daher auch die Ergebnisse dieser drei Länder, die in diesem Jahr nicht Vertragspartner des Stabilitätspakts 2005 waren. 64 Wien 2010/6

21 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Unter Anwendung der internationalen Berechnungsmethoden des ESVG 95 ergaben sich bis inkl bei den Ländern ohne Wien und der Stadt Wien erhebliche Ergebnisabweichungen von den Zielwerten (Ausmaße für 2005/2006: Länder: 1.134/1.793 Mill. EUR, Wien: 159/165 Mill. EUR). Bei den Gemeinden traten diesbezüglich jedoch nur unbedeutende Differenzen auf. Ab dem Jahr 2007 wurden die aktuellen Auslegungsregeln des ESVG 95 angewandt, wodurch es ab diesem Finanzjahr aus den Berechnungsmethoden keine Differenzen 1) zwischen dem Maastricht Ergebnis nach Stabilitätspakt und jenem nach ESVG 95 mehr gibt. 1) In der Praxis kam es in den Jahren 2007 und 2008 u.a. wegen noch erfolgter Verbuchungen von Aufwendungen im Zusammenhang mit den Flutwasserkatastrophen 2002 und 2005 dennoch zu geringen Ergebnisdifferenzen in Höhe von rd. 31 Mill. EUR bzw. 15 Mill. EUR. Über den Gesamtzeitraum von 2005 bis 2008 wurden die Stabilitätsziele laut Stabilitätspakt von den Gemeinden erfüllt und von den Ländern ohne Wien mit Ausnahme des Jahres 2006 insgesamt deutlicher verfehlt. Die Stadt Wien erreichte die Stabilitätsziele nach paktgemäßer Berechnungsweise nur in den Jahren 2005 und 2006 annähernd. Unter Anwendung der aktuell gültigen 2) Berechnungsmethode des ESVG 95 wären die Ziele jedoch in den Jahren 2005 bis 2008 verfehlt worden. 2) Bei den Ergebnissen der Stadt Wien zeigte eine auch rückwirkend angewandte Methodenänderung besonders starke Auswirkungen. Die Werte nach ESVG 95 für die Jahre 2005 bis 2007 waren noch im Bericht der Statistik Austria vom September 2008 über die Haushaltsergebnisse 2005 bis 2007 im Rahmen des Österreichischen Stabilitätspakts 2005 und bis zur Notifikation im März 2009 deutlich höher, und zeigten nur geringe Abweichungen zu den Stabilitätszielen und den Ergebnissen laut ÖStabP. 5.2 Der RH hielt fest, dass es für die österreichischen Bundesländer bis einschließlich 2006 zwei Maastricht Ergebnisse gab, nämlich jenes nach den Vorschriften an die EU gemeldete und jenes gemäß den Berechnungsregeln des Österreichischen Stabilitätspakts. Eigene innerstaatliche Regeln für die Berechnung des Maastricht Ergebnisses (wie sie die Stabilitätspakte bis einschließlich 2006 vorsahen) brachten keinen Vorteil, weil die Maastricht Ergebnisse gesamtstaatlich an die EU ohnehin nach aktuellen ESVG Regeln berechnet und gemeldet werden mussten. 3) 3) Um insgesamt die selben Ergebnisziele zu erreichen, müssten rechentechnische Ergebnisvorteile für einzelne Vertragspartner letztlich gesamtstaatlich durch entsprechende Mehrergebnisse der anderen Sektoren ausge glichen werden. Wien 2010/6 65

22 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Die Anpassung der Berechnung der Maastricht Ergebnisse gemäß Stabilitätspakt an die aktuellen ESVG Regeln war daher zweckmäßig. Der RH wies darauf hin, dass die jeweiligen Maastricht Ergebnisse gemäß ESVG 95 wegen der wiederholten Revision der Daten und Methoden für eine verlässliche Beurteilung der Haushaltsstabilität der Stadt Wien bzw. der Gebietskörperschaften nur beschränkt geeignet waren. Er empfahl daher der Stadt Wien auch für künftige nationale Stabilitätspakte, im Zusammenwirken mit den anderen Gebietskörperschaften tragfähige Indikatoren zur Beurteilung der Haushaltsstabilität zu entwickeln. 5.3 Der Wiener Stadtsenat verwies in seiner Stellungnahme auf die geänderte Interpretation des ESVG 95, welche in diesem Bereich zu einer massiven Veränderung (Verschlechterung) des Maastricht Ergebnisses geführt habe, weil nunmehr Zahlungen an loss making Quasikapitalgesellschaften (Krankenanstalten) nicht mehr ohne Auswirkungen auf den Finanzierungssaldo als finanzielle Transaktion, sondern als Kapitaltransfer gebucht werden mussten. Dies habe insbesondere die Stadt Wien betroffen, da andere Bundesländer anstelle eines Investitionskostenzuschusses den ausgegliederten Einheiten Darlehen gewährt hätten. Außerdem sei die Stadt Wien von der Statistik Austria nicht in die Besprechungen über die Interpretationsänderung mit Eurostat eingebunden worden. Der Stadtsenat ersuche, die durch das Regierungsprogramm der XXIII. Gesetzgebungsperiode geänderten Werte bei der Darstellung der Stabilitätsziele zu berücksichtigen. 5.4 Der RH unterstrich, dass es ein wesentliches Prüfungsziel war, den Informationsgehalt der Rechnungsabschlüsse in Bezug auf die Österreichischen Stabilitätspakte zu überprüfen, wobei bis 2006 zunächst vom Auslegungsstand der Finanzausgleichspartner vom 16. Oktober 2000 auszugehen war. Dieser stellte die tatsächliche finanzielle Lage sowie die Haushaltsstabilität und ihre Entwicklung nur eingeschränkt dar. Dass sich Zielwerte der Österreichischen Stabilitätspakte aus verschiedenen Gründen oftmals innerhalb ihrer Geltungsdauer überholt hatten und folglich später geändert werden mussten, bestätigt die Notwendigkeit, die Ergebnisermittlungs und Darstellungsformen für eine möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage des Gesamtstaates zu vereinheitlichen. 66 Wien 2010/6

23 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Ein mehrjähriger Konsolidierungspfad erfordert daher ein aussagekräftigeres und vergleichbares Rechnungswesen mit tragfähigen Indikatoren, die unsichere wirtschaftliche Rahmenbedingungen besser berücksichtigen. Eigene Berechnungsregeln für das Maastricht Ergebnis bieten hingegen keinen Vorteil, weil die Meldungen an die EU nach ESVG 95 vorzunehmen sind. Kontinuität und Aussagekraft der Haushaltsdaten 6.1 Wie bereits bei der Querschnittsüberprüfung der Haushaltsstruktur der Länder ohne Wien zeigte sich anhand der von der Statistik Austria bereitgestellten Daten, dass bereits veröffentlichte Haushaltsergebnisse nach Änderungen der Bezugsgrößen wie insbesondere des BIP immer wieder revidiert wurden. So erfolgte im Jahr 2008 eine methodische Gesamtrevision des BIP mit Auswirkungen auf die Referenzwerte von mehr als zehn Vorperioden. Weiters wurden Haushaltsergebnisse durch neue methodische Vorgaben von Eurostat, durch nachträgliche Datenkorrekturen z.b. bei Melderückständen oder Klä rungen von bisherigen Zweifelsfällen nachträglich geändert. Solche nachträglichen Änderungen führen dann zu Problemen, wenn an die rückwirkend aufgerollten Haushaltsergebnisse ökonomische und rechtliche Folgen geknüpft sind. So verminderte die nach der Notifikation im März 2009 geänderte Beurteilung eines Teils der Finanzierung des Krankenanstaltenverbunds aus dem allgemeinen Haushalt der Stadt Wien die Maastricht Ergebnisse der Jahre 2005/2006/2007 rückwirkend von 279/289/249 Mill. EUR 1) auf 137/146/75 Mill. EUR. 2) 1) Statistik Austria: Bericht über die Haushaltsergebnisse im Rahmen des Österreichischen Stabilitätspakts 2005 vom September 2008 (2005 bis 2007) 2) Statistik Austria: Bericht über die Haushaltsergebnisse im Rahmen des Österreichischen Stabilitätspakts 2005 vom September 2009 (2005 bis 2008) Diese Verminderung der Maastricht Ergebnisse ergab sich, weil Eurostat die von Eigentümern an eigene Krankenanstalten mit ständigen Betriebsabgängen gewährten Investitionszuschüsse auch wenn diese beim Empfänger nachweislich für Investitionen eingesetzt wurden nicht mehr als maastrichtneutrale Finanztransaktionen anerkannte, sondern bei Anstalten mit ständigen Betriebsabgängen als maastrichtschädliche Kapitaltransfers einstufte. Wien 2010/6 67

24 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung 6.2 Der RH wies darauf hin, dass die Finanz und Wirtschaftskrise die Anforderungen an die gesamtösterreichische Gebarung zusätzlich zu den europäischen und nationalen Vorgaben verschärft hat. Eine effiziente gesamtstaatliche Steuerung ( Konsolidierungspfad ) sowie eine innerstaatlich nachhaltig geordnete Haushaltsführung und damit die Notwendigkeit eines aussagekräftigen und vergleichbaren Rechnungswesens zur Sicherstellung der Haushaltskoordination haben dadurch noch an Bedeutung gewonnen. Dies beinhaltet nicht nur die Entwicklung tragfähiger Indikatoren zur Beurteilung der Haushaltsstabilität, sondern eine möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage des Gesamtstaats durch eine grundlegende Vereinheitlichung der Ergebnisermittlungs und Darstellungsformen sowie der zugehörigen Nachweise. Der RH empfahl der Stadt Wien daher, an der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens mitzuwirken. 6.3 Der Wiener Stadtsenat betonte abermals, dass die nachträgliche Änderung des offiziellen Eurostat Interpretationsstands zum ESVG 95 nicht vorhersehbar gewesen wäre, weil die Maastricht Unwirksamkeit von capital injections bis zur Änderung 2009 als unumstritten galt. Die Stadt Wien arbeite jedoch an der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens z.b. im VR Komitee weiterhin mit und habe im Sinne des New Public Managements in den letzten Jahren Neuerungen vorgenommen, wie insbesondere die Umstellung auf Globalbudgets oder das Gender Budgeting. 6.4 Nach Ansicht des RH unterstrichen die aufgezeigten wesentlichen Änderungen der Ergebnisse der Stadt Wien von 2005 bis 2007 im Jahr 2009 die aktuelle Bedeutung tragfähiger Indikatoren zur Beurteilung der Haushaltsstabilität und einer möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage. Der RH beurteilte die Bereitschaft der Stadt Wien, an der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens mitzuwirken und ihre Erfahrungen in den Fachgremien einzubringen, positiv. 68 Wien 2010/6

25 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Maastricht Schulden der Stadt Wien 7.1 Das ESVG 95 und darauf beruhende europäische Normen und Vereinbarungen definieren auch die anzuwendende Berechnungsmethode bei der Errechnung der Schulden( stände) des Sektors Staat 1) (so genannte Maastricht Schulden ). Diese Abgrenzungs und Berechnungskriterien werden auch auf nationaler Ebene durch die Statistik Austria für die Ermittlung der öffentlichen Verschuldung angewandt. 1) Der Sektor Staat (vier Teilsektoren: Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen) umfasst alle institutionellen Einheiten, die zu den sonstigen Nichtmarktproduzenten zählen, deren Produktionswert für den Individual und Kollektivkonsum bestimmt ist, die sich primär mit Zwangsabgaben von Einheiten anderer Sektoren finanzieren und/oder die Einkommen und Vermögen umverteilen. Dazu zählen öffentliche Körperschaften, Organisationen ohne Erwerbszweck und gewisse Pensionskassen. Dabei werden auf der Landes und Gemeindeebene jeweils ausgehend von den Ergebnissen aus den Rechnungsabschlüssen der Länder und Gemeinden sowie den Jahresabschlüssen der Fonds und ausgegliederten Gesellschaften Gesamtwerte errechnet und anschließend weiteren Datenadaptionen und Konsolidierungen unterzogen. Diese methodisch in einem komplexen Berechnungsverfahren ermittelten Jahresdaten waren anlässlich der gegenständlichen Überprüfung für den Betrachtungszeitraum für die gesamte Gemeindeebene einschließlich der Stadt Wien verfügbar. Allerdings erfolgte keine gesonderte Darstellung der Stadt Wien. Die Ergebnisse der Stadt Wien unterschieden sich von jenen der übrigen Länder insofern, als die Finanzschulden des Haushalts der Stadt Wien auch wesentliche Anteile an Verbindlichkeiten marktbestimmter Betriebe enthielten, die nicht den Verbindlichkeiten des Sektors Staat zuzuordnen sind. Hingegen trugen Verbindlichkeiten von Fonds der Stadt Wien mit eigener Rechtspersönlichkeit zu den Maastricht Schulden der Stadt bei. Die Erhebungen des RH ergaben, dass die Stadt Wien anders als die Landesebene über diese im Haushalt abgebildeten Verwaltungsschulden hinaus keine wesentlichen außerbudgetären Verbindlichkeiten ausgegliederter Einheiten (Tochtergesellschaften) aufwies, die den Maastricht Schulden zuzurechnen gewesen wären. Da diese Verbindlichkeiten in der gegenständlichen Darstellung vernachlässigt wurden, bildet diese nur näherungsweise Werte ab. Diese entwickelten sich wie folgt: Wien 2010/6 69

26 Internationale und nationale Anforderungen an die Gebarung und Rechnungsführung Tabelle 4: Entwicklung der Maastricht Schulden nach staatlichen Sektoren: Landesebene (ohne Wien) und Gemeindeebene (mit Wien) in Mill. EUR Landesebene (ohne Wien) Gemeindeebene (einschl. Wien) Stadt Wien (näherungsweise) davon Verwaltungsschulden Fonds der Stadt Wien ) pro Einwohner in EUR Landesebene (ohne Wien) Gemeindeebene (einschl. Wien) Stadt Wien (näherungsweise) ) vorläufige Werte Quellen und Datenstand: Datenbasis Statistik Austria, eigene Berechnungen, 30. September 2009; rundungsbedingte Abweichungen möglich Die Maastricht Schulden der Stadt Wien wichen von den in der Tabelle 5 abgebildeten Finanzschulden der Rechnungsabschlüsse wie auch von den Werten der darin enthaltenen dem Sektor Staat zuzurechnenden Verwaltungsschulden ab. Die zuletzt genannte Differenz, die in Wien der Verschuldung der Fonds mit eigener Rechtspersönlichkeit entsprach, entwickelte sich von 2005 bis 2008 von 92 Mill. EUR auf 117 Mill. EUR, wobei sie im Jahr 2006 einen Maximalwert von 122 Mill. EUR erreicht hatte. 7.2 Die Abweichungen der Maastricht Schulden zu den in den Rechnungsabschlüssen ausgewiesenen Finanzschulden ergeben sich aufgrund der unterschiedlichen Ermittlungsmethoden dieser Schuldenarten. Sie beruhten im Wesentlichen darauf, dass die Maastricht Schulden bei den Ländern auch im ESVG 95 definierte Verbindlichkeiten der zum Sektor Staat zählenden Landesgesellschaften und Fonds berücksichtigen. Bei den Gemeinden, so auch bei der Stadt Wien, ergaben sich die Abweichungen, weil die Finanzschulden auch erhebliche Verbindlichkeiten von marktbestimmten Betrieben (z.b. kommunale Ver und Entsorgungsdienstleistungen) enthielten, die definitionsgemäß nicht zum Sektor Staat zählen, und daher in den Maastricht Schulden nicht enthalten waren. Die näherungsweise ermittelten Maastricht Schulden der Stadt Wien pro Einwohner zeigten von 2005 bis 2008 mit Werten von 887 EUR (2005) bis 852 EUR (2008) einen stabilen Verlauf. 70 Wien 2010/6

27 Wien Haushaltsstruktur der Stadt Wien Erfordernisse eines zweckdienlichen öffentlichen Rechnungswesens Methodische Kennzeichen der Kameralistik im Vergleich zu anderen Ergebnisermittlungs und Darstellungsformen 8.1 Das öffentliche Rechnungswesen war lange Zeit zahlungsorientiert im deutschsprachigen Raum in der Form der Kameralistik aufgebaut. Die jeweiligen Systeme des Rechnungswesens beruhten darauf, alle Ein und Auszahlungen zum Zeitpunkt ihres Anfalls zu erfassen. Die geplanten Einnahmen und Ausgaben eines Jahres werden im Voranschlag nach Funktionsbereichen (Ansatz) und darin jeweils nach ökonomischer Gliederung (Post) detailliert dargestellt. Im Rechnungsabschluss werden in gleicher Gliederung die Forderungen bzw. Verbindlichkeiten ( Soll oder Vorschreibung ), die tatsächlichen Zahlungen ( Ist oder Abstattung ) und eventuelle Zahlungsrückstände den Vorgaben des Voranschlags gegenübergestellt. Kritik an der Kameralistik besteht, weil sie nur den Geldverbrauch der öffentlichen Verwaltungen dokumentiert. Es gibt aber keine Verknüpfung zwischen den Ausgaben und den Leistungen der Verwaltung, wie dies etwa vom New Public Management (wirkungsorientierte Verwaltung) gefordert wird. 8.2 Der RH hielt fest, dass die Kameralistik bzw. ein kameral geführter öffentlicher Haushalt keine hinreichenden Informationen über die tatsächliche finanzielle bzw. wirtschaftliche Lage einer Gebietskörperschaft liefert, d.h. über den Jahreserfolg bzw. die tatsächliche Höhe von Vermögen und Schulden einschließlich der ausgegliederten Organisationseinheiten. Zudem ermittelt die Kameralistik keine periodengerechte Zuordnung von Ausgaben und zukünftigen Belastungen, insbesondere bezogen auf die zukünftige Altersversorgung der Beamten und auf kreditfinanzierte Investitionen. Darauf basierende politische Entscheidungen stützen sich deshalb vielfach auf eine unzureichende ökonomische Grundlage; es besteht die Gefahr, dass mehr Lasten an künftige Generationen weitergegeben werden, als in den kameralistischen Darstellungen transparent gemacht wird (intergenerative Gerechtigkeit). Zur Behebung dieser Defizite der Kameralistik wäre nicht nur der Geldverbrauch darzustellen, sondern der tatsächliche Ressourcenverbrauch. Dies sollte in einer integrierten Vermögens, Finanz und Erfolgsrechnung auf Basis der Doppik (kaufmännisches Rechnungswesen) erfolgen, die auch zu einer Steuerung der Verwaltung nach wirtschaftlichen Kriterien geeignet ist. Wien 2010/6 71

28 Erfordernisse eines zweckdienlichen öffentlichen Rechnungswesens Ob das bestehende kamerale Haushalts und Rechnungswesen entweder in den Grundelementen und methodisch durchgängig modernisiert wird oder mit Blick auf die Aufwand Nutzen Relationen das Rechnungswesen der Länder in einem gemeinsamen Umsetzungsprojekt mittelfristig auf ein System einer doppelten Buchhaltung (vgl. z.b. International Public Sector Accounting Standards IPSAS) übergeleitet wird, sollte dabei in einer Vorteilhaftigkeitsanalyse untersucht werden. Der RH betonte, dass für eine im Sinn des Art. 13 Abs. 2 B VG mit dem Bund harmonisierte Haushaltsführung erforderlich ist, die Initiativen und Reformschritte der Stadt Wien (Global Budget, Gender Budgeting) wie auch der Länder mit der Haushaltsreform des Bundes in Einklang zu bringen, die ab 2013 in Anlehnung an IPSAS ein doppisches Rechnungswesen vorsieht. Auch eine aufgabenbezogene Konsolidierung der Haushalte der Gebietskörperschaften erfordert eine solche Abstimmung mit dem Bund. 8.3 Der Wiener Stadtsenat betonte in seiner Stellungnahme, dass die Reform des Haushaltsrechts per se nicht zu Einsparungen führe. Zur Einführung der Doppik bzw. eines Ressourcenverbrauchskonzepts (RVK) wies der Stadtsenat vor allem auf die Problematik der Bewertung und tatsächlichen Verkehrsfähigkeit von landes bzw. gemeindeeigenem (Sonder )Vermögen und Anlagen (wie z.b. Krankenanstalten, Schulen, Kläranlagen, Amtshäuser, Grünanlagen, Quellschutzwälder, Museen samt Sammlungen, etc.) hin. Weiters hob der Stadtsenat hervor, dass Unternehmen im Sinne des UGB notwendigerweise auf die Erzielung von Gewinnen, Gebietskörperschaften hingegen auf öffentliche und im Interesse der Allgemeinheit liegende Ziele ausgerichtet seien. Zur Wirkungsorientierung bemerkte der Stadtsenat weiters, dass das externe Rechnungswesen, sei es nun doppisch oder kameral, primär kein Steuerungsinstrument sei, sondern dem Nachweis der Verwendung der Mittel bzw. der Tätigkeiten und ihrer finanziellen Folgen diene. Steuerungsinstrumente oder Grundlagen für Entscheidungen von Unternehmen seien die beim Magistrat bereits lückenlos eingeführten Controllinginstrumente sowie eine Kosten und Leistungsrechnung. Die kamerale Betrachtung sei z.b. bei Maastricht relevanten Investitionen, die keinen Aufwand im Sinn der Doppik darstellen, von Vorteil. 8.4 Der RH erwiderte, dass sich Bund, Länder und Gemeinden seit 2009 dazu verpflichtet haben, nachhaltig geordnete Haushalte anzustreben und ihre Haushaltsführung im Hinblick auf das Ziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu koordinieren. Dafür ist eine Harmonisierung des Haushaltsrechts bzw. der Rechnungslegung des Bundes, 72 Wien 2010/6