Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin Unterabteilungsleiter von KI I MinDirig Franzjosef Schafhausen

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1 Januar 2010 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin Unterabteilungsleiter von KI I MinDirig Franzjosef Schafhausen Arbeitsgruppe Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffekts ( AGE ) Mandat für 2010 Das Bundeskabinett hat am 18. Oktober 2000 im Rahmen des Nationalen Klimaschutzprogramms die Arbeitsgruppe Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffektes (AGE) unter Federführung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) eingerichtet. Im Klimaschutzprogramm 2005 hat das Bundeskabinett die Beratungen der AGE nachdrücklich begrüßt und das Mandat verlängert. Die Arbeitsgruppe hat die Aufgabe, Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Einsatz des Emissionshandels im klimaschutzpolitischen Maßnahmenbündel ergeben zu prüfen und Empfehlungen für die Ausgestaltung dieses neuartigen Instruments zu geben. Hintergrund für die Beratungen der AGE sind sowohl die Diskussionen auf der internationalen Ebene (Klimarahmenkovention, Kyoto- Protokoll) über den Einsatz der so genannten flexiblen Mechanismen als auch die Ausgestaltung und Umsetzung des Europäischen Klimaschutzprogramms ECCP (European Climate Change Program). Anfang 2000 zeichnete sich ab, dass ein EU-weiter Emissionshandel zum zentralen Instrument der Europäischen Klimaschutzpolitik werden würde. Nachdem die EU Kommission im Jahre 2000 ein Grünbuch vorgelegt hatte, präsentierte sie im Oktober 2001 den Entwurf für ein Europäisches Emissionshandelssystem. Die EU Richtlinie trat im Oktober 2003 nach intensiven Beratungen des Europäischen Rates (Beschluss vom Dezember 2002) und des Europäischen Parlaments in Kraft und wurde im Jahr 2004 in deutsches Recht umgesetzt. Im Januar 2008 hat die EU-Kommission im Rahmen eines Gesamtpakets einen Vorschlag zur Modifizierung des Europäischen Emissisonshandelssystem nach 2012 vorgelegt. Dieser Vorschlag wurde in Brüssel im Jahre 2008 intensiv diskutiert und führte im Dezember 2008 zum Beschluss der EU-Staats- und Regierungschefs.

2 2 Der zwischen Europäischem Rat, Europäischem Parlament und Europäischer Kommission abgestimmte Vorschlag trat Ende Juni 2009 in Kraft und muss nun in nationales Recht umgesetzt werden. Während der Beratungen in Brüssel und in die Diskussionen zur rechtlichen Ausgestaltung des Richtlinien-Vorschlages war die AGE intensiv eingebunden. Da die Änderung des Richtlinien-Vorschlages lediglich einen Rahmen vorgibt, geht es nun um die Ausgestaltung dieses Rahmens. Dabei stehen u.a. folgende Aspekt im Vordergrund: direktes und indirektes carbon leakage, Abgrenzung der emissionshandelspflichtigen Anlagen, Monitoring, Berichterstattung und Verifizierung sowie Definition der benchmarks, die ab 2013 einer kostenlosen Zuteilung zugrunde gelegt werden sollen. Diese Fragen beschäftigten die AGE bereits im Jahr 2009 und werden auch in 2010 zentrale Frage weiterer Diskussionen sein. Die rechtliche Umsetzung sowohl der Änderungsrichtlinie als auch der Richtlinie zur Einbeziehung des Flugverkehrs wird in Deutschland im Jahre 2010 erfolgen. Geplant ist ferner die Änderung des Treibhausemissionshandelsgesetz (TEHG). Auch hier besteht erheblicher Diskussionsbedarf, nicht nur mit den betroffenen Industriezweigen, sondern auch aus Sicht der Umweltverbände, der Gewerkschaften, der Bundesländer und des Deutschen Bundestages. Vor Bildung der Bundesregierung haben sich die Sieg tragenden Koalitionspartner auf die Koalitionsvereinbarung Wachstum, Bildung und Zusammenhalt verständigt. Bezogen auf den Emissionshandel enthält diese Koalitionsvereinbarung wesentliche Vorgaben für die kommenden vier Jahre. So heißt es dort u.a.: Der Emissionshandel ist das vorrangige Klimaschutzinstrument. Er soll perspektivisch zu einem globalen Kohlenstoffmarkt ausgebaut werden. Wir werden Initiativen ergreifen, um regionale Handelssysteme zu verbinden und in das internationale Handelssystem schrittweise weitere Bereiche, wie z. B. den Luft- und Seeverkehr, mit einzubeziehen. Wir wollen die Höhe der Deckelung der CDM-Maßnahmen auf europäischer Ebene überprüfen und die ökologische Integrität des CDM erhöhen Wo immer möglich, wollen wir marktbasierte Instrumente wie den Clean Development Mechanism (CDM) nutzen. Auf EU-Ebene werden wir uns gegen die Einführung von Klimazöllen und CO2- Abgaben einsetzen Wir setzen uns dafür ein, dass energieintensive Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb Nachteile befürchten müssen, weiterhin von der Versteigerung der Emissionsrechte ausgenommen bleiben Im Rahmen des EU- Emissionshandelssystems sind die Rahmenbedingungen und die nationale Umsetzung kontinuierlich mit dem Ziel zu überprüfen, ob sie der Wettbewerbsfähigkeit der stromintensiven Industrien in Deutschland ausreichend Rechnung tragen. Das BMWi prüft, welche Maßnahmen zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der stromintensiven Industrie und der damit verbundenen Arbeitsplätze, ggf. vor 2013, erforderlich sind Gemäß den deutschen Verpflichtungen bei dem Europäischen Rat sollen

3 3 50 Prozent der Erlöse aus der Versteigerung der Emissionszertifikate ab 2013 vorrangig für internationale und ergänzend nationale Klimaschutzprojekte genutzt werden. Letztere sollen insbesondere für Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel verwendet werden Auch hieraus ergibt sich erheblicher Beratungs- und Diskussionsbedarf für die AGE bzw. für die Ausgestaltung des EU ETS auf nationaler Ebene, die Nutzung der projektbezogenen Mechanismen und die Verknüpfung des Europäischen Emissionshandelssystems mit Emissionshandelssystemen, die von anderen Staaten derzeit entwickelt werden. Die Entwicklung eines globalen Kohlenstoffmarktes ist insbesondere für die deutsche Wirtschaft von Bedeutung.

4 4 Bis Ende Dezember 2009 haben bisher insgesamt 88 Beratungsrunden der AGE stattgefunden. Neben Vertretern der Bundesregierung gehören der AGE Vertreter zahlreicher Unternehmen und Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Landesregierungen sowie Umweltverbänden an. Darüber hinaus nehmen an den Sitzungen der AGE auch Mitglieder bzw. Mitarbeiter aller im Bundestag vertretenden Fraktionen sowie einzelner Bundesministerien teil. Gegenwärtig hat das AGE Plenum vier Unterarbeitsgruppen (UAG 1, UAG 2, UAG 3, UAG 4), die sich mit folgenden Themen beschäftigen: UAG 1: Querschnittsfragen UAG 2: Vollzug des Emissionshandels UAG 3: Rechtsfragen UAG 4: Joint Implementation / Clean Development Mechanism (JI / CDM) Die Arbeiten der AGE werden zu einem Drittel aus Mitteln des BMU und zu zwei Dritteln aus Beiträgen der Wirtschaftsunternehmen und Wirtschaftsverbände finanziert. Aufgrund zahlreicher Anfragen seitens Beratungsunternehmen, die eine Mitgliedschaft in der AGE beantragten, sprachen sich die Mitglieder der AGE erneut einstimmig dafür aus, keine Beratungsunternehmen, Rechtsanwaltskanzleien u.a.m. in die Arbeitsgruppe aufzunehmen. Die AGE verfügt über ein Sekretariat, dem gegenwärtig acht Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter angehören. Der Vorsitzende der AGE, Franzjosef Schafhausen ist im BMU Unterabteilungsleiter (KI I) und für das Nationale Klimaschutzprogramm und den Bereich Umwelt und Energie zuständig. Vorsitz: Gesamtkoordination: Büro: Projektträgerschaft: Herr MinDirig Franzjosef Schafhausen, BMU Frau Juliane Meinel Gertraudenstraße 20, D Berlin Adelphi Consult GmbH Caspar-Theyss-Straße 14a, D Berlin

5 5 Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Sekretariats der AGE in 2010: Herr Björn Dransfeld (AGE Sekretariat) Frau Vicki Duscha (AGE Sekretariat) Herr Thorsten Fritsch (BDEW e.v.) Herr Dr. Roland Geres (AGE Sekretariat) Herr Dr. Günther Holtmeyer ((AGE Sekretariat / ehrenamtliche Mitarbeit) Herr Dr. Stefan Kobes ((AGE Sekretariat / via MVA Hamm Betreiber GmbH) Frau Juliane Meinel (Koordinatorin der AGE) Frau Christiane Ochsenreiter (DEHSt) Mitglieder der AGE Stand Januar 2010: Unternehmen: BASF SE Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG / UniCredit Bank AG Daimler AG Deloitte Cert Umweltgutachter GmbH Deutsche Bahn AG Deutsche Bank AG Deutsche BP AG Deutsche Telekom AG E.ON AG EnBW AG Evonik Industries AG Evonik Steag GmbH EWE AG GDF SUEZ Energie Deutschland AG Global Environmental Technologies GmbH Hydro Aluminium Deutschland GmbH

6 6 INEOS Köln GmbH LANXESS Deutschland GmbH MVA Hamm Betreiber GmbH MVV Energie AG RWE AG Salzgitter AG Shell Deutschland Oil GmbH Siemens AG Global Government Affairs Stadtwerke Düsseldorf AG Stadtwerke München GmbH Statkraft Markets B.V. Vattenfall Europe AG Verbundnetz Gas AG Vodafone Group Services GmbH Volkswagen AG VSE AG Kraftwerk Ensdorf Wirtschaftsverbände: AGFW e.v. Bundesverband der Deutschen Kalkindustrie e.v. Bundesverband der Deutschen Ziegelindustrie e.v. Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.v. Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz co 2 ncept plus e. V. Deutscher Industrie- und Handelskammertag e.v. Gesamtverband Steinkohle KfW Bankengruppe Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft

7 7 Verband Deutscher Papierfabriken e.v. Verband kommunaler Unternehmen e.v. Verein der Zuckerindustrie Verein Deutscher Zementwerke e.v. Wirtschaftsvereinigung Stahl AG Umweltverbände: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.v. Germanwatch e.v. WWF Deutschland Gewerkschaften: Deutscher Gewerkschaftsbund IG Metall Vorstand ver.di Bundesvorstand Geschäftsbereich der Bundesregierung: Auswärtiges Amt (AA) Bundesministerium der Finanzen (BMF) Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Bundesumweltministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (DEHSt)

8 8 Bundestagsfraktionen: Bündnis 90/DIE GRÜNEN CDU/CSU Die LINKE FDP SPD Bundesländer: im Länderarbeitskreis wird durch die hier vertretende Bundesländer über die Arbeiten in der AGE berichtet. Hessen (Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz) Nordrhein-Westfalen (Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie) Rheinland-Pfalz (Ministerium für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz)

9 9 Schwerpunkte der Beratungen der Unterarbeitsgruppen der AGE in 2009 UAG 1 in 2009: Im Fokus der Arbeiten dieser Unterarbeitsgruppe standen im Jahr 2009 zwei Themenkomplexe im Vordergrund: die Ausarbeitung des Energie- und Klimapakets auf Europäischer Ebene sowie die internationalen Verhandlungen zu einem Kyoto- Folgeabkommen. Nach der Verabschiedung des Energie- und Klimapakets auf Europäischer Ebene im Dezember 2008 begannen auf nationaler und europäischer Ebene die Arbeiten zur Umsetzung der Beschlüsse. Dazu gehörte unter anderem die Erarbeitung von Benchmarks für die Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten und die vorläufige Bestimmung der Carbon Leakage-gefährdeten Sektoren. Beide Themen wurden auch in der Unterarbeitsgruppe 1 (UAG 1) der Arbeitsgruppe Emissionshandel (AGE) diskutiert. Ein weiterer Themenkomplex stellten die Verhandlungen zu einem post Kyoto- Klimaschutzabkommen dar. Im Rahmen dieser Diskussionen wurden dazugehörig Element wie die Minderungsziele für Industriestaaten, mögliche Finanzarchitekturen in einem internationalen Klimaschutzabkommen sowie Ideen zur Weiterentwicklung der flexiblen Mechanismen und Einführung neuer Kohlenstoffmarktmechanismen erörtert. Höhepunkt dieses Themenfeldes stellte die 15. Weltklimakonferenz im Dezember 2009 in Kopenhagen dar, deren Ergebnisse von der UAG 1 allerdings erst zu Beginn des Jahres 2010 ausgewertet werden können. Neben den Themen auf internationaler und europäischer Ebene wurden auch die Entwicklungen auf nationaler Ebene betrachtet. Dazu gehörte in erster Linie das Thema CO 2 -Abscheidung und Speicherung (CCS). Darüber hinaus wurde die Initiative des BMU zur Bildung von Energieeffizienznetzwerken in Deutschland vorgestellt. Schlussendlich wurden am Beispiel der Deutschen Bahn die Auswirkungen des Emissionshandels auf die verschiedenen Verkehrsträger diskutiert. Hierbei wurde insbesondere die Frage aufgeworfen, ob der Emissionshandel immer und für alle Sektoren als geeignete Maßnahme gelten kann.

10 10 UAG 2 in 2009: Das Ziel der Arbeit innerhalb der UAG 2 ist es, Fragen aus dem Vollzug des Emissionshandels zu erörtern und damit den Vollzugsaspekten einen größeren Stellenwert in der AGE zu geben. Die zentralen Aufgaben der UAG 2 sind demnach die vollzugsorientierte Behandlung von aktuellen Themen sowie - im Rahmen der Weiterentwicklung des Emissionshandels - die Diskussion konzeptioneller Fragen zur administrativen Umsetzung. Hierzu zählten im Jahr 2009 insbesondere: aktuelle Themen der jährlichen Emissionsberichterstattung (Monitoring), Aktivitäten zur Harmonisierung des Vollzugs auf europäischer Ebene, die Weiterentwicklung des Registers, die Vorbereitung der Datenerhebung für die weiteren Tätigkeiten (ortsfeste Anlagen) und den Luftverkehr, konzeptionelle und praktische Aspekte der Ableitung von Benchmarks für die Zuteilung ab UAG 3 in 2009: Auch im Jahr 2009 beschäftigte sich die Unterarbeitsgruppe 3 (UAG 3) der Arbeitsgruppe Emissionshandel (AGE) mit den Entwicklungen der rund um den Emissionshandel relevanten Gesetzestexte in verschiedenen Bereichen. Ein besonderes Augenmerk wurde auf offene Rechtsfragen zur Emissionshandelsrichtlinie, aber auch Fragen zum Thema Joint Implementation (JI) und Clean Developement Mechanism (CDM). Zusammenfassend lassen sich die von den UAG 3 Mitglieder in 2009 erörterten Themenkomplexe wie folgt zusammenfassen: Gesetzes zur Regelung von Abscheidung, Transport und dauerhafter Speicherung von Kohlendioxid (CO2ATSG) Emissionshandels-Versteigerungsverordnung (EHVV 2012) Datenerhebungsverordnung 2012 (DEV 2012) Offene Rechtsfragen zur Emissionshandelsrichtlinie Emissionsgenehmigungen, Mengengerüst, Versteigerung, kostenlose Zuteilung mit sowie ohne Benchmarkbildung

11 11 Offene Rechtsfragen JI/CDM Gerichtsverfahren zum Thema Genehmigung von Monitoringkonzepten sowie die Entscheidung des Europäischen Gerichts zum Nationalen Allokationsplan (NAP II) Gebührenverordnung wir die Emissionshandels-Kostenverordnung (EHKostVO) zum Nationalen Allokationsplan (NAP I) UAG 4 in 2009: Die UAG 4 beschäftigte sich im Jahr 2009 intensiv mit aktuellen Fragen der flexiblen Mechanismen Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI). So befasste sich die Unterarbeitsgruppenmitglieder insbesondere Anfang 2009 mit den Implikationen des EU Klima- und Energiepaketes für die Nutzung der projektbasierten Mechanismen durch deutsche Akteure. Darüber hinaus beschäftigte man sich mit Verfahrensfragen von JI in Deutschland und Projektpotentialen in der Zement- und Chemie-Industrie. Hinsichtlich einer möglichen CDM Reform verfasste die UAG 4 ein Positionspapier. In diesem Zusammenhang wurden am Beispiel der Diskussion über die Anerkennung von N 2 O-Reduktionen bei neue Adipni- und Salpteresäureanlagen im CDM auch wettbewerbsrelevante Fragen diskutiert. Ferner wurden die Vertragsstaatenverhandlungen auf UNFCCC Ebene und deren Implikationen für CDM und JI debattiert. In diesem Kontext wurde ein thematischer Schwerpunkt auf die zukünftige Ausgestaltung der Mechanismen in Form sektoraler Ansätze gelegt. Zudem diskutierte die UAG 4 die Nutzung von Offset Mechanismen in den USA. Die Jahresberichte der Unterarbeitsgruppen der AGE sind sowohl auf der nichtoffiziellen Homepage der AGE, htm, als auch auf der öffentlichen BMU Homepage einsehbar, unter

12 12 Themenausblick für das Jahr 2010 Für die Beratungen in den Unterarbeitsgruppen im Jahr 2010 wurden in den einzelnen Arbeitsgruppen folgende Themenschwerpunkte herausgestellt: Die UAG 1 wird ihre Tätigkeit im Bereich der Querschnittsthemen auch im Jahr 2010 fortsetzen. Im Mittelpunkt wird weiterhin die Ausgestaltung des Emissionshandels ab 2013 stehen. Hierzu gehören neben der Bestimmung von Benchmarks für eine kostenfreie Zuteilung inklusive dem Vorgehen bei Wärmeproduzenten und der Strompreiskompensation für betroffene Anlagen, die Überarbeitung der Carbon Leakage-Liste sowie die Regeln zur Versteigerung von Zertifikaten. Nachdem in Kopenhagen kein Kyoto-Folgeabkommen zustande kam, werden die Bemühungen Regelungen für die post Kyoto-Zeit auf internationaler Ebene zu verabschieden, weitergehen. Neben der Beobachtung des weiteren Prozesses wird es interessant sein zu sehen, welche Auswirkungen das Ergebnis von Kopenhagen auf die Carbon Leakage-Liste und auf den CDM-Markt haben wird. Auch Fragen der Finanzierung im internationalen Rahmen werden nun wohl weiter diskutiert werden müssen. Ein weiterer Punkt, der zunehmend an Bedeutung gewinnt und dem sich die UAG 1 im Jahr 2010 widmen wird, ist die Frage nach dem Zusammenspiel verschiedener Klimaund Energiepolitischer Instrumente wie z.b. das Erneuerbare Energien Gesetzt (EEG) und das Europäische Emissionshandelssystem (EU ETS). Im kommenden Jahr werden in der UAG 2 voraussichtlich auch weiterhin Fragestellungen im Bereich des Monitorings einen inhaltlichen Schwerpunkt darstellen. Man wird sich in der UAG 2 nicht nur mit der Intensivierung der Zusammenarbeit der auf europäischer Ebene für Monitoring zuständigen Behörden, sondern auch mit der Ausarbeitung einer europäischen Monitoringverordnung auseinandersetzen. Gleiches gilt auch für die geplante europäische Verordnung zur Akkreditierung und Verifizierung. Wie es sich in den UAG 2-Sitzungen im zweiten Halbjahr 2009 bereits angekündigt hat, wird das Jahr 2010 wesentlich von den Vorbereitungen für die 3. Handelsperiode

13 13 sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene geprägt sein. Hier erwarten die UAG 2 Mitglieder vielfältige vollzugsrelevante Fragestellungen im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der einheitlichen Regeln für eine kostenlose Zuteilung in der 3. Handelsperiode. Unabhängig vom konkreten Thema wird immer bedeutsamer, ob beziehungsweise in welchem Umfang die zunehmende Zentralisierung des Emissionshandels die sich beispielsweise beim Gemeinschaftsregister unter Führung der Europäischen Kommission bereits klar abzeichnet aus der nationalen Vollzugsperspektive als positiv oder eher negativ zu bewerten ist. Beispielhaft sind hier die weiteren Aktivitäten im Hinblick auf einheitlicher elektronische Formate, nicht nur für die Emissionsberichterstattung, zu nennen. Im Jahr 2010 wird zum einen die weitere Ausgestaltung des europäischen Rechts zu erörtern sein. In diesem Zusammenhang wird die UAG 3 im Jahr 2010 insbesondere die konkretisierenden Regelungen zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung (Artikel 10a) im Rahmen des Komitologieverfahrens erörtern. Diesbezüglich wird die UAG 3 auch die Benchmarkbildung bei Wärmeflüssen, die Anlagengrenzen überschreiten, aus rechtlicher Sicht behandeln. Aber trotz des erweiterten Umfangs der europäischen Regelungen steht im Jahr 2010 auch die Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht an. Hierzu wird das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) novelliert werden. In diesem Kontext plant die UAG 3 beispielsweise die Frage der Ausgestaltung der Emissionsgenehmigung noch einmal näher zu beleuchten. Darüber hinaus wird zu diskutieren sein, in welcher Form möglicherweise eine Reparatur der EHKostVO erfolgen könnte. Schließlich hat sich die UAG 3 zum Ziel gesetzt, zu untersuchen, wie die die Frage nach der Einordnung des Emissionshandels im Instrumentenmix zum Klimaschutz juristisch zu bewerten ist. Im Jahr 2010 wird sich die UAG 4 mit den folgenden Themen befassen: Auswertung der Vertragsstaatenkonferenz von Kopenhagen 2009 Aktuelle Fragen der flexiblen Mechanismen

14 14 Status und Zukunft von JI First Track Projekten Der freiwillige Markt Klimaneutralität und Carbon Footprinting CDM in Least Developed Countries Carbon Capture and Storage im CDM Zudem wird die UAG 4 ein Positionspapier zur Zukunft und Reform der felxiblen Mechanismen entwickeln. AGE Sekretariat Franzjosef Schafhausen Juliane Meinel