Bundesschuld (Einzelplan 32) 77 Entwicklung des Einzelplans 32 Kat. A

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1 456 Bundesschuld (Einzelplan 32) 77 Entwicklung des Einzelplans 32 Kat. A 77.1 Überblick Im Bundeshaushalt übersteigen die Gesamtausgaben seit Langem die Einnahmen. Der Bund schließt diese Lücke im jährlichen Haushalt regelmäßig durch Kreditaufnahmen (Nettokreditaufnahme oder Neuverschuldung). Sie sind als Mittelzufluss auf der Einnahmenseite des Einzelplans 32 aufgeführt. Der Einzelplan umfasst auf der Ausgabenseite insbesondere die Zinsen, die der Bund für seine gesamten Schulden zahlen muss. Im Einzelplan 32 sind außerdem die Einnahmen und Ausgaben für Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen enthalten. Der Bund übernimmt Gewährleistungen für förderungswürdige oder im staatlichen Interesse liegende Vorhaben sowohl im Inland als auch im Ausland. Er setzt dieses Instrument vorrangig zur Wirtschaftsförderung ein. Im Jahr 2011 lagen die Ausgaben aus dem Einzelplan bei 33,6 Mrd. Euro (Vorjahr 33,9 Mrd. Euro). Sie hatten damit einen Anteil von rund 11 % an den Ausgaben des Bundes. Die Einnahmen betrugen 19,2 Mrd. Euro (Vorjahr 45,6 Mrd. Euro). Ursächlich für den starken Rückgang war die deutlich geringere Nettokreditaufnahme Haushaltsstruktur und -entwicklung Einnahmen aus Krediten Die auf der Einnahmenseite des Einzelplans 32 ausgewiesenen Einnahmen aus Krediten entsprechen der Nettokreditaufnahme. Sie gleicht die Deckungslücke zwischen allen im Haushalt veranschlagten Ausgaben und den haushaltsmäßig erwarteten Einnahmen aus. Wegen der jährlichen Nettokreditaufnahme steigt die Gesamtverschuldung des Bundes ständig weiter an. Da der Bund keine Haushaltsüberschüsse erzielt, mit denen er seine Schulden tilgen könnte, nimmt er weitere Kredite auf, um fällige Kredite abzulösen.

2 457 In den Vorjahren wurde der Bundesbankgewinn ab einer Höhe von 3 Mrd. Euro zur Schuldentilgung verwendet. Im Jahr 2011 lag der Bundesbankgewinn unter dieser Schwelle, sodass der Bund hieraus keine Schulden tilgen konnte. Die fälligen Schulden aus früheren Jahren ersetzt der Bund durch neue Kredite und schuldet dadurch um (Anschlussfinanzierung). Auf diese Weise wälzt er die Schulden- und Zinslast weiter in die Zukunft; der Schuldenstand vermindert sich nicht. Die Nettokreditaufnahme und die Anschlussfinanzierung ergeben zusammen die haushaltsmäßige Bruttokreditaufnahme des Bundes, im Jahr 2011 mehr als 270 Mrd. Euro. Die Gesamtverschuldung des Bundes lag bei Mrd. Euro. Die Höhe der Gesamtverschuldung des Bundes ist im Einzelplan 32 oder im Haushaltsplan nicht erkennbar (vgl. auch Bemerkung Nr. 2). Die Anschlussfinanzierung von Schulden ist ebenfalls nicht Bestandteil des Einzelplans 32. Sie ist im Kreditfinanzierungsplan als Teil des Haushaltsplans ausgewiesen Zinsausgaben und Schuldenmanagement

3 458 Der Bund deckt den überwiegenden Teil seines Kreditbedarfs durch die Ausgabe von Bundeswertpapieren. Dabei trägt das Bundesfinanzministerium die Gesamtverantwortung für das Schuldenwesen. Wegen der haushaltspolitischen Bedeutung unterliegen die Kreditaufnahme und das Schuldenmanagement des Bundes einer besonderen parlamentarischen Kontrolle. Mitglieder des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages nehmen diese Aufgabe im Bundesfinanzierungsgremium wahr. Der Bund hat sein Schuldenmanagement im Jahr 2000 auf die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH (Finanzagentur) als zentrale Dienstleisterin ausgelagert. Die Finanzagentur führt dabei die Kreditaufnahmen, das Schuldenmanagement und die Schuldenverwaltung im Namen und für Rechnung des Bundes aus. Zusätzlich erarbeitet die Finanzagentur Marktanalysen und bereitet Entscheidungsalternativen für das Bundesfinanzministerium zur Liquiditätssteuerung des Bundes sowie zur Risikoüberwachung vor. Die Finanzagentur soll die Bedingungen für die Finanzierung des Bundes nachhaltig verbessern, die Zinskostenbelastung mittelfristig senken und die Risikostrukturen im Schuldenportfolio des Bundes optimieren. Sie erhält im Jahr 2012 aus dem Einzelplan 39 Mio. Euro. Daraus finanziert sie vor allem ihre Personalausgaben und sonstigen Verwaltungskosten.

4 459 Die Finanzagentur ist seit dem 1. August 2006 auch dafür verantwortlich, Bundeswertpapiere an Private zu verkaufen (z. B. Bundesschatzbriefe) und das Bundesschuldbuch zu führen. Der Bundesrechnungshof bezweifelt seit Jahren die Wirtschaftlichkeit des Privatkundengeschäfts. Er hat auch mehrfach darauf hingewiesen, dass es mit weniger als 1 % nur einen geringen Beitrag für die Kreditaufnahme des Bundes leistet. Daher hat er dem Bundesfinanzministerium empfohlen, das Privatkundengeschäft einzustellen. Privatanleger wären damit nicht von einer Geldanlage beim Bund ausgeschlossen. Sie könnten weiterhin Bundeswertpapiere über Kreditinstitute erwerben. Das Bundesfinanzministerium beabsichtigt, das Geschäft mit privaten Kunden zum Jahresende 2012 zu beenden (vgl. Bemerkung Nr. 78). Trotz der gestiegenen Verschuldung des Bundes waren die Zinsausgaben im Haushaltsjahr 2011 mit 32,8 Mrd. Euro gegenüber dem Jahr 2010 mit 33,1 Mrd. Euro weiter rückläufig, da sich das Zinsniveau tendenziell verringert hatte. Im Jahr 2012 wird mit einem weiteren Rückgang der Zinsausgaben auf 31,8 Mrd. Euro gerechnet. Gleich- zeitig sind durch die kurzfristige Geldanlage von zeitweiligen Kassenüberschüssen Zinseinnahmen von 52 Mio. Euro im Jahr 2012 veranschlagt.

5 460 Im mittelfristigen Finanzplan des Bundes sind die erwarteten Zinsausgaben für die Jahre 2013 bis 2016 abgebildet. Der Finanzplan zeigt, dass der Bund mittelfristig mit steigenden Zinsausgaben rechnet. Danach steigen die Zinsausgaben vom Jahr 2013 bis zum Jahr 2016 um 9,5 Mrd. Euro, das sind 30 %. Die geplanten hohen Zinsausgaben sind der Preis für die stark gestiegene Verschuldung der vergangenen Jahrzehnte und die geplanten neuen Kreditaufnahmen. Die erwarteten Zinsausgaben berücksichtigen auch Risiken eines steigenden Zinsniveaus. Der Bundesrechnungshof prüft insbesondere die Zinsausgaben und die damit zusammenhängenden Fragen der Verschuldung des Bundes beim Bundesfinanzministerium und der Finanzagentur. Er befasst sich daher unter anderem mit dem Schuldenportfolio des Bundes von Mrd. Euro und seinen Verschuldungsinstrumenten. Zu diesen Instrumenten gehören u. a. Bundeswertpapiere, derivative Finanzierungsinstrumente zur Zinskostenoptimierung sowie Geldmarktaktivitäten. Zudem beschäftigt sich der Bundesrechnungshof mit der Zinsausgabenplanung und künftigen Haushaltsbelastungen, der Liquiditätsplanung und -steuerung sowie der Steuerung und Überwachung der Finanzagentur durch das Bundesfinanzministerium. Der Bundesrechnungshof setzt sich weiterhin mit der Verwaltung der Bundesschuld sowie organisatorischen Fragen auseinander; er berät das Bundesfinanzierungsgremium und das Bundesfinanzministerium Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen Der Bund übernimmt Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen für außen- und binnenwirtschaftliche Zwecke, soweit sie förderungswürdig sind oder im staatlichen Interesse liegen. Vorrangiges Ziel ist dabei die Wirtschaftsförderung. Der

6 461 Bund steht nur für tatsächliche Ausfälle ein. Er vergibt die Gewährleistungen nicht immer direkt, sondern meist über Mandatare, die namens und im Auftrag des Bundes tätig sind. Nach dem Haushaltsgesetz war der Bund im Jahr 2011 ermächtigt, Gewährleistungen bis zu einer Gesamtsumme von 445,6 Mrd. Euro (2010: 477,3 Mrd. Euro) zu vergeben. Im Jahr 2008 betrug der Gewährleistungsrahmen noch 313,6 Mrd. Euro. Der Anstieg geht auf Maßnahmen zur Überwindung der Wirtschaftskrise zurück (vgl. auch Bemerkung Nr. 2). Für die Gewährleistungen zahlen die Gewährleistungsnehmer grundsätzlich ein Entgelt an den Bund. Im Jahr 2011 machten diese Einnahmen zusammen mit den Rückflüssen aus geleisteten Entschädigungen 1,6 Mrd. Euro aus. Sie überstiegen damit die Ausgaben um 0,8 Mrd. Euro. Wenn der Bund aus Gewährleistungen in Anspruch genommen wird, können sich Belastungen für künftige Bundeshaushalte ergeben. Diese sind jedoch nicht vorhersehbar. Der Haushaltsansatz ist daher aus Erfahrungswerten abgeleitet. Im Haushaltsgesetz ist festgelegt, für welche Zwecke und bis zu welchen Höchstgrenzen der Bund Gewährleistungen übernehmen darf. Für außenwirtschaftliche Vorhaben übernimmt der Bund vor allem Exportkreditgarantien. Damit deckt er zugunsten deutscher Exporteure und Banken die mit Ausfuhrgeschäften verbundenen, im Ausland liegenden Risiken ab. Für die Binnenwirtschaft vergibt er insbesondere Bürgschaften, um Kredite an kleine und mittlere Unternehmen für Umweltschutzvorhaben abzusichern, das Verkehrswesen zu fördern oder bei Kunstausstellungen und sonstigen Kulturveranstaltungen von institutionellen Zuwendungsempfängern die Haftpflichtrisiken abzudecken. Die Bundesrepublik Deutschland übernimmt Haftungskapital im Zusammenhang mit ihrer Beteiligung an internationalen Finanzinstitutionen und Fonds. Dazu gehören die Europäische Investitionsbank, die Weltbank, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, die Afrikanische, Asiatische, Interamerikanische und Karibische Entwicklungsbank, die Entwicklungsbank des Europarates, der

7 462 Gemeinsame Fonds für Rohstoffe und die Multilaterale Investitions-Garantie- Agentur. Mit weiteren Garantien kann der Bund Marktordnungs- und Bevorratungsmaßnahmen der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung absichern. Im Haushaltsjahr 2011 beliefen sich die vom Bund übernommenen Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen zum 31. Dezember 2011 auf 322 Mio. Euro. (s. Tabelle 77.4). Der Bund schöpfte damit den Gewährleistungsrahmen von 445,6 Mrd. Euro zu 72,3 % aus. Auf den Gewährleistungsrahmen sind auch diejenigen Gewährleistungen anzurechnen, für die der Bund in der Vergangenheit in Anspruch genommen worden ist, ohne Ersatz für seine Leistungen zu erlangen. Der bisher aufgelaufene Schaden aus früheren Gewährleistungen beträgt nach Angaben der Vermögensrechnung des Bundes 11,2 Mrd. Euro. An den Ausfällen hatten die Bürgschaften für die Binnenwirtschaft mit 8,2 Mrd. Euro den größten Anteil. Außerhalb des Haushaltsgesetzes übernimmt der Bund u. a. Gewährleistungen für Maßnahmen zur Sicherstellung der Finanzstabilität in der europäischen Währungsunion. Die Gewährleistungen von 22,4 Mrd. Euro für die Kredithilfen an Griechenland sowie bis zu 211 Mrd. Euro für die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF, hiervon belegt am 31. Dezember 2011: 20,5 Mrd. Euro) sind weder im Haushaltsgesetz noch im Einzelplan 32 veranschlagt und damit haushaltsmäßig nicht erkennbar. Diese Gewährleistungsermächtigungen ergeben sich direkt aus dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik und aus dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus. Auch die Finanzhilfen und Gewährleistungen zugunsten deutscher Finanzinstitute bei der Finanzmarktstabilisierung nach dem Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz sind nicht im Haushalt veranschlagt. Sie werden in zwei von der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung geführten Sondervermögen, dem Finanzmarktstabilisierungsfonds und dem Restrukturierungsfonds, verwaltet. Zum Jahresende 2011 garantierte der Bund über den Finanzmarktstabilisierungsfonds für Schuldverschreibungen der Finanzinstitute mit 28,2 Mrd. Euro (31. Dezember 2010: 55,6 Mrd. Euro) und gab Fi-

8 463 nanzhilfen von 19,8 Mrd. Euro (31. Dezember 2010: 29,3 Mrd. Euro). Nach dem Restrukturierungsfondsgesetz sind Kreditinstitute ab dem Jahr 2011 verpflichtet, Jahresund Sonderbeiträge zu leisten (sog. Bankenabgabe). Wenn die dabei eingenommenen Mittel für Restrukturierungsmaßnahmen von Banken in Schieflagen nicht ausreichen, kann der Restrukturierungsfonds, neben Kreditaufnahmen bis 20 Mrd. Euro für Rekapitalisierungen, Garantien bis zu 100 Mrd. Euro gewähren (vgl. auch Bemerkung Nr und ). Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung und ihre Maßnahmen einschließlich der Garantiegewährungen; er berichtet dem Finanzmarktgremium des Deutschen Bundestages Ausblick Trotz der weiter gestiegenen Verschuldung des Bundes gingen die Zinsausgaben im Jahr 2011 zurück. Ursache für diese scheinbar paradoxe Entwicklung ist das historisch niedrige Zinsniveau. Dies darf nicht zu falschen haushaltspolitischen Folgerungen führen. Der haushaltspolitische Handlungsspielraum verbessert sich durch die rückläufigen Zinsausgaben nicht. Mit rund 33 Mrd. Euro ist dieser Ausgabenblock nach wie vor der zweitgrößte im Bundeshaushalt. In der mittelfristigen Finanzplanung wird mit Zinsausgaben von 41,2 Mrd. Euro im Jahr 2016 gerechnet, das wären rund 13,3 % der gesamten Ausgaben des Bundes. Die Zinsausgaben sind aus den jährlich zufließenden Einnahmen sowie über zusätzliche Kreditaufnahmen zu finanzieren. Die hieraus entstehende Schuldendynamik kann durch die Schuldenregel nach Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz gebremst werden (vgl. auch Bemerkung Nr. 2.2).

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