ALLGEMEINE STAATSLEHRE

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1 Prof. Dr. Nele Matz-Lück WS 2011/2012 ALLGEMEINE STAATSLEHRE III. Entstehung und Untergang von Staaten, Staatensukzession / Staatennachfolge, Staatenverbindungen, Internationale Organisationen (Fortsetzung) 3. Staatennachfolge zur Definition: UN-Konvention von 1978 (Vienna Convention on Succession of States in Respect of Treaties): succession of States means the replacement of one State by another in the responsibility for the international relations of territory Rechtsfolgen im Hinblick auf völkerrechtliche Verträge: o trotz vertraglicher Regelung sind viele streitige Fragen offen; gegenläufige Prinzipien für Verträge: Universalsukzession = jeder Nachfolgestaat tritt automatisch in alle Verträge des Vorgängers ein; tabula-rasa-prinzip = ein neu entstandener Staat beginnt im Hinblick auf seine vertraglichen Verpflichtungen bei null o bei komplettem Auseinanderfallen (Dismembration) wohl vollständiger Übergang aller Verträge; Begr.: Stabilitätsinteresse etwas Anderes gilt für sog. newly independent States (= ehemalige Kolonien), für die das tabula rasa-prinzip gilt (str.) bei Sezession und Fortbestand eines Rumpfstaates wohl eher kein Übergang von Verträgen auf den abgetrennten Staat (str.); Begr.: Drittstaaten können sich zur Vertragserfüllung immer noch an den Rumpfstaat halten aber: zumindest Sukzessionsrecht bei multilateralen Verträgen durch Erklärung (ex tunc), d.h. der neue Staat kann erklären, dass alle oder einige Verträge des vorherigen Gesamtstaats für ihn verbindlich sind

2 bei echter Vereinigung (Bsp.: Zusammenschluss zu einem Bundesstaat): Altverträge beider Vorgängerstaaten gelten weiter, aber regional beschränkt; die Frage wird im Regelfall im Einigungsvertrag vertraglich gelöst bei Inkorporation: regelm. Erlöschen der Verträge des inkorporierten Staates (Bsp.: Beitritt der DDR) und automatische Ausdehnung der Verträge des inkorporierenden Staates; auch hier Einigung über Fortgeltung/Erlöschen in einem Vertrag, der die Grundlage der Inkorporation ist (Bsp: Art. 11 und 12 Deutsch-deutscher Einigungsvertrag) o radizierte Verträge, d.h. solche, die einen Bezug zum Territorium (Boden) des untergegangenen Staates haben, z.b. Grenzverträge oder Regelungen über den Zugang zum Meer stets Fortgeltung für den Staat (und nur für ihn), dessen Gebiet betroffen ist Grenzverträge gelten unbedingt fort (Sonderform der radizierten Verträge) o deutliche Tendenz zur automatischen Fortgeltung von Menschenrechtsschutzverträgen o grds. keine Sukzession hinsichtlich der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen (anders aber mit Blick auf den nach wie vor existierenden Rumpfstaat im Falle der Sezession er bleibt Vertragspartei und damit Mitglied der betreffenden Organisation) Rechtsfolgen im Hinblick auf Staatsvermögen, -archive und -schulden: o geregelt in der Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Staatsvermögen, -archive und -schulden vom , die jedoch noch nicht in Kraft getreten ist wegen der massiven Bevorzugung der newly independent states o aber inhaltlich zum großen Teil Völkergewohnheitsrecht o Rechtsfolgen im Hinblick auf das Vermögen: Vorrang vertraglicher Regelungen

3 aber: Vermögen von Drittstaaten bleibt unberührt bei Zession/Separation: unbewegliches Vermögen geht auf den Nachfolgerstaat über sonstiges Vermögen: es erfolgt ein so genannter billiger Ausgleich (equity) o Rechtsfolgen im Hinblick auf Schulden: Zession/Dismembration/Separation: angemessenes Verhältnis zwischen den neuen Staaten Vereinigung: Übergang auf Nachfolgestaat odious debts: etwa Kriegsanleihen etc. kein Übergang kein Übergang aus deliktischen Verpflichtungen (im Einzelnen str.) Rechtsfolgen im Hinblick auf die Privatrechtsordnung: o Sukzessorstaat kann die Privatrechtsordnung neu regeln, aber regelmäßig übergangsweise Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage o aber: Schutz wohlerworbener Rechte ( acquired rights ) Rechtsfolgen im Hinblick auf Staatsangehörigkeit: o generelle Verpflichtung der Staaten, Staatenlosigkeit zu vermeiden o Vermutung, dass Staatsangehörigkeit des Wohnortstaates besteht, aber aus menschenrechtlichen Gründen kein Zwang zur Annahme und keine Vertreibung derer, die die Staatsangehörigkeit nicht annehmen wollen o Berücksichtigung des Willens der Person, d.h. Wahlrecht, wenn andernfalls staatenlos, soweit angemessene Verknüpfung mit Nachfolgestaat besteht ( genuine link -Erfordernis) o Berücksichtigung von Familienbanden; keine Diskriminierung o Vereinigung: alle, die die eine oder andere Staatsangehörigkeit besessen haben, erhalten eine einheitliche

4 4. Staatenverbindungen a) Historische Entwicklung Tendenz von Staaten, sich mit anderen Staaten in Bünden oder anderen Organisationen zusammenzuschließen (Bsp.: Deutscher Bund 1815; Norddeutscher Bund 1867; Deutsches Reich 1871; Vereinte Nationen 1945) Ziele: Schutz nach außen (Verteidigung); Wohlfahrtssteigerung (EWG/EG); Vereinigung ideologisch nahe stehender Staaten (auch EWG) historische Vorläufer o Personalunion: Verbindung zweier Staaten über die Person des Monarchen, der ad personam Herrscher beider Staaten war (aber beide blieben als solche erhalten) auch heute noch einschlägig für Elisabeth II., die nicht nur Königin des Vereinigten Königreichs, sondern in Personalunion auch Königin der jeweiligen commonwealth realms ist o Realunion: unabhängig von der Person des Herrschers werden zwei Staaten durch gemeinsame Institutionen miteinander verbunden (nicht mehr an Person des konkreten Herrschers gekoppelt); aber: dadurch entstand i.d.r. nicht ein zusätzliches übergeordnetes Rechtssubjekt (Bsp.: Österreich-Ungarn) o Protektorat: Unterschutzstellung eines bestimmten Staates unter einen anderen (etwa im Hinblick auf Wirtschaftspolitik, Verteidigung etc.) Bsp.: Monaco / Frankreich aber: häufig als Vorwand für militärische Besetzung ( Protektorat Böhmen-Mähren ) (P) Abgrenzung zum Verlust der Staatsqualität des Protektorats kann fließend sein o Sonderformen der Beziehungen zwischen Staaten und ihren ehemaligen Kolonien Bsp.: britische Dominions (noch heute formell mit der brit. Königin als Staatsoberhaupt; Bsp.: Canada, Neuseeland)

5 allmählich aufgegangen im britischen Commonwealth of Nations; aber: alle Mitglieder des Commonwealth sind heute souveräne Staaten und unterhalten nur noch formalisierte Beziehungen zum Vereinigten Königreich einige Folgen bestehen dennoch fort; Bsp.: erleichterte Einbürgerung; Wahlrecht; Aufenthaltsrecht b) Staatenbund und Bundesstaat grundsätzliche Unterscheidung: beim Staatenbund sind die einzelnen Mitglieder nach wie vor normale souveräne Staaten; beim Bundesstaat haben sie ihre äußere Souveränität aufgegeben, d.h. nur noch der Gesamtstaat tritt nach außen als Staat auf o aber: dies schließt nicht aus, dass die Gliedstaaten auch im Bundesstaat über partielle Völkerrechtssubjektivität verfügen (Bsp.: begrenztes Vertragsabschlussrecht gemäß Art. 32 Abs. 3 GG) (P): Abgrenzung der beiden Phänomene o Merkmal könnte sein: Besteht die Autonomie der einzelnen Mitglieder, aus dem Verband wieder auszutreten? falls (+), dann Staatenbund, falls (-), dann Bundesstaat (P) Austrittsrecht aus der Europäischen Union EU-Vertrag kannte bislang keine Kündigungsklausel; Art. 50 EU-Vertrag i.d.f. des Vertrags von Lissabon sieht nunmehr ein ausdrückliches Austrittsrecht vor; die Mitgliedstaaten sind daher nach wie vor Herren der Verträge zur früheren Rechtslage vgl. das Maastricht-Urteil des BVerfG, BVerfGE 89, 155: Die Bundesrepublik Deutschland ist somit auch nach dem Inkrafttreten des Unions-Vertrags Mitglied in einem Staatenverbund, dessen Gemeinschaftsgewalt sich von den Mitgliedstaaten ableitet und im deutschen Hoheitsbereich nur kraft des deutschen Rechtsanwendungsbefehls verbindlich wirken kann. Deutschland ist

6 einer der Herren der Verträge, die ihre Gebundenheit an den auf unbegrenzte Zeit geschlossenen Unions- Vertrag (Art. Q EUV) mit dem Willen zur langfristigen Mitgliedschaft begründet haben, diese Zugehörigkeit aber letztlich durch einen gegenläufigen Akt auch wieder aufheben könnten. Geltung und Anwendung von Europarecht in Deutschland hängen von dem Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes ab. Deutschland wahrt damit die Qualität eines souveränen Staates aus eigenem Recht und den Status der souveränen Gleichheit mit anderen Staaten i.s. des Art. 2 Nr. 1 der Satzung der Vereinten Nationen [ ] o Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928: entscheidend sei, ob ein rein staatsrechtliches Verhältnis zwischen den Gliedern besteht (dann Bundesstaat) oder ein (zumindest auch) völkerrechtliches (dann Staatenbund) dazu müsse geprüft werden, wer das Recht besitze, gegenüber Drittstaaten das Recht auf Selbstverteidigung auszuüben; Begr.: Verteidigung als Ausdruck der Souveränität Souverän ist, wer über die Letztentscheidung im Ausnahmezustand verfüge. typische Merkmale eines Bundesstaates (in Abgrenzung zum Staatenbund); beachte aber: einen einheitlichen Typus des Bundesstaats gibt es nicht! o Kompetenz-Kompetenz liegt im Fall des Bundesstaates beim Zentralstaat, beim Staatenbund dagegen bei den Mitgliedern (innere und äußere Souveränität der Mitglieder bleibt im Staatenbund voll erhalten) o aber: dabei ist z.t. auch die Bundesstaatlichkeit selbst vor Veränderung geschützt (vgl. Art. 79 Abs. 3 GG), so dass auch die Kompetenz-Kompetenz begrenzt ist o und: Mitwirkung der Bundesglieder an Verfassungsänderungen (Schutz vor Aushöhlung der gliedstaatlichen Kompetenzen durch den Zentralstaat); Bsp.: Art. V Verf. USA: 3/4 der Bundesstaaten; Art. 79 GG: 2/3 Mehrheit im Bundesrat

7 o (P) dingliche Übertragung von Hoheitsrechten? können die Mitglieder überhaupt noch bestimmte Rechte ausüben (wenn nicht, dann Bundesstaat) oder dürfen sie nur nicht mehr (dann Staatenbund)? beim Staatenbund liegen die Kompetenzen an sich noch bei den Mitgliedern, diese haben sich nur verpflichtet, sie nicht mehr auszuüben; wenn sie es doch tun, liegt bloßer einfacher Vertragsbruch vor beim Bundesstaat verfügen die Mitglieder gar nicht über die fraglichen Kompetenzen, wenn sie sie dann trotzdem ausüben: Revolution! o im Bundesstaat besteht gewisses Maß an Homogenität der Staatsstrukturen Bsp. für Homogenitätsklauseln: Art. 28 GG; Article IV Verf. der USA: Section 4. The United States shall guarantee to every state in this union a republican form of government [...] vgl. auch Breschniew-Doktrin : Warschauer Pakt war formell ein Staatenbund, zeigte aber faktische Merkmale eines Bundesstaats o größerer Umfang der Kompetenzen des Gesamtstaates: beim Staatenbund sind die Kompetenzen eher begrenzt o Vorrang des Bundesrechts Bsp.: Art. 31 GG; Artikel VI Verf. der USA: [...] This Constitution, and the laws of the United States which shall be made in pursuance thereof (...) shall be the supreme law of the land [...]. o eigenständige Umschreibung des Staatsvolkes ohne Bezugnahme auf Zugehörigkeit zu den Gliedstaaten Phänomen des Staatenbundes heute kaum mehr relevant; an seine Stelle treten die inter- und supranationalen Organisationen

8 c) Inter- und supranationale Organisationen Vorläufer der internationalen Organisationen im heutigen Sinne waren die hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten funktional begrenzten technischen Organisationen wie der Weltpostverein und die Internationale Fernmeldeunion sowie die z.t. mit weit reichenden Befugnissen ausgestatteten Schifffahrtskommissionen (Bsp.: Rheinschifffahrtskommission von 1868) Gründung von internationalen Organisationen resultierte aus dem grenzüberschreitenden Charakter bestimmter staatlicher Aufgaben und technischer Errungenschaften Internationalen Organisationen sind folgende Merkmale gemein: o Mitglieder sind Staaten, deren Souveränität trotz Mitgliedschaft erhalten bleibt (jedenfalls so lange, wie die Möglichkeit des Austritts aus der Organisation besteht), oder andere internationale Organisationen o Gründungsinstrument ist ein völkerrechtlicher Vertrag ( Statut ; Bsp.: UN-Charta) o internationale Organisationen können je nach Gründungsvertrag vielfach rechtsverbindliche Beschlüsse treffen (Bsp.: Resolutionen des UN-Sicherheitsrats); anders als bei supranationalen Organisationen (s.u.) erzeugen diese Beschlüsse Bindungswirkung nur im Außenverhältnis (= Völkerrecht), d.h. sie müssen, um innerstaatliche Bindungswirkung zu erzeugen, in das nationale Recht umgesetzt werden (vgl. Art. 59 Abs. 2 GG) o internationale Organisationen verfügen, begrenzt auf die im Gründungsvertrag normierten Zwecke, über partielle Rechtspersönlichkeit, sind also Inhaber bestimmter Rechte und Pflichten; es gilt das Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeiten, d.h. die Organisationen haben nur diejenigen Kompetenzen inne, die ihr von ihren Mitgliedstaaten mit dem Gründungsvertrag übertragen wurden o Internationale Organisationen verfügen über eigene Organe, durch die sie handeln; i.d.r. sind dies, vorbehaltlich einer anderweitigen Ausgestaltung im Gründungsvertrag, eine Vollversammlung, in der alle Mitglieder repräsentiert sind (Bsp.: UN-Generalversammlung)

9 vielfach ein Organ mit begrenzter Mitgliederzahl als Leitungsorgan (Bsp.: UN-Sicherheitsrat) Sekretariat (Bsp.: UN-Generalsekretär) im Hinblick auf die Rechtsordnung der internationalen Organisationen ist zu unterscheiden zwischen dem o Primärrecht = Gründungsvertrag (Bsp.: UN-Charta: EG-Vertrag) o Sekundärrecht = die von den Organen der jeweiligen Organisation erlassenen Normen (Bsp.: Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN-Charta; Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen der EG gemäß EG-Vertrag) einen Sonderfall der internationalen Organisationen stellen die supranationalen Organisationen (Bsp.: Europäische Union [EU]) dar (beachte: der Begriff dient nur der Klassifikation, d.h. auch supranationale Organisationen sind nach wie vor internationale Organisationen); supranationalen Organisationen zeichnen sich durch folgende Strukturelemente aus: o Bestand weisungsunabhängiger Organe (Bsp.: EU-Kommission) o Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen (Bsp.: EU-Ministerrat [z.t.]) o Durchgriff des Primär- und Sekundärrechts in die Rechtsordnung der Mitgliedsstaaten ohne Notwendigkeit einer vorherigen Umsetzung in innerstaatliches Recht ( unmittelbare Geltung ; Bsp.: EU- Verordnungen) o parlamentarische Vertretung der Vertretung der Bevölkerungen/Völker der Mitgliedstaaten mit Mitwirkungsrechten (Bsp.: Europäisches Parlament) o eigene Finanzmittel o ausgeprägte eigene Gerichtsbarkeit (Bsp.: Europäischer Gerichtshof [EuGH]) zur Frage, ob es sich bei der EU um einen europäischen Bundesstaat handelt, vgl. das Maastricht-Urteil des BVerfG (BVerfGE 89, 155 <181 ff.>): Der Vertrag begründet einen europäischen Staatenverbund, der von den Mitgliedstaaten getragen wird und deren nationale Identität achtet; er be-

10 trifft die Mitgliedschaft Deutschlands in supranationalen Organisationen, nicht eine Zugehörigkeit zu einem europäischen Staat. [ ] Der Unions- Vertrag begründet wie ausgeführt einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der staatlich organisierten Völker Europas, keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat. Angesichts dieses Inhalts stellt sich die vom Beschwerdeführer zu 1. aufgeworfene Frage nicht, ob das Grundgesetz eine deutsche Mitgliedschaft in einem europäischen Staat erlaubt oder ausschließt. siehe nunmehr auch das Urteil des BVerfG zum Vertrag von Lissabon: Die verfassungsgebende Gewalt der Deutschen, die sich das Grundgesetz gab, wollte jeder künftigen politischen Entwicklung eine unübersteigbare Grenze setzen. Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig (Art. 79 Abs. 3 GG). Mit der sogenannten Ewigkeitsgarantie wird die Verfügung über die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung selbst dem verfassungsändernden Gesetzgeber aus der Hand genommen. Das Grundgesetz setzt damit die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie auch. [ ] Das mit dem Zustimmungsgesetz erfasste Vertragswerk macht das bestehende Verbundprinzip im System verantwortlicher Hoheitsrechtsübertragung unter Fortbestand der Souveränität der Mitgliedstaaten deutlich und genügt damit verfassungsrechtlichen Anforderungen. Der Vertrag von Lissabon macht erstmals das bestehende Recht jedes Mitgliedstaates zum Austritt aus der Europäischen Union im Primärrecht sichtbar (Art. 50 EUV-Lissabon). Dieses Austrittsrecht unterstreicht die Souveränität der Mitgliedstaaten und zeigt ebenfalls, dass mit dem derzeitigen Entwicklungsstand der Europäischen Union die Grenze zum Staat im Sinne des Völkerrechts nicht überschritten ist (vgl. Jouanjan, Monodisziplinäre Stellungnahmen, in: Kreis, Der Beitrag der Wissenschaften zur künftigen Verfassung der EU, 2003, S. 12 <16>). Kann ein Mitgliedstaat aufgrund einer selbstverantworteten Entscheidung austreten, ist der europäische Integrationsprozess nicht unumkehrbar. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland hängt vielmehr von ihrem dauerhaften und fortbestehenden Willen ab, der Europäischen Union anzugehören. Die rechtlichen Grenzen dieses Willens richten sich nach dem Grundgesetz.