Verfassungsrecht. Grundausbildung Gehobener Dienst 5. Auflage. Dr. in Sigrid Lebitsch-Buchsteiner LL.M.

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1 Verfassungsrecht Grundausbildung Gehobener Dienst 5. Auflage Dr. in Sigrid Lebitsch-Buchsteiner LL.M. Aktualisiert von Mag. a Dr. in Astrid Hauser STAND: 8. JÄNNER

2 Vorwort zur jüngsten (5.) Auflage (2014) Seit der letzten Auflage (2011) ist es zu der umfassendsten Reform des B-VG seit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union 1995 gekommen. So waren insgesamt zwölf, zum Teil sehr umfassende Novellen zu berücksichtigen. Von den zahlreichen Änderungen sind an dieser Stelle folgende besonders hervorzuheben: Mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 wurde die Neugestaltung der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach sich über Jahrzehnte hinziehender Reformdebatte mit Wirksamkeit vom umgesetzt. Es wurden die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit geschaffen. Dabei wurden erstmals Verwaltungsgerichte eingeführt, um den Rechtsschutz im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu erhöhen und gleichzeitig den Verwaltungsgerichtshof zu entlasten. Geändert wurden somit auch die Zuständigkeiten des Verwaltungsgerichtshofs und teilweise auch jene des Verfassungsgerichtshofs. Gleichzeitig kam es auch zur Abschaffung des gesamten administrativen Instanzenzuges mit Ausnahme jenes im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden sowie zur Abschaffung von mehr als 120 Sonderbehörden auf Ebene des Bundes und der Länder. Ausführlich wird auf diese umfassende Novellierung in den entsprechenden Kapiteln eingegangen. Weiters hat diese Novellierung auch eine Modifizierung der strikten Trennung der Gerichtsbarkeit von der Vollziehung bewirkt. Seit dem kann durch einfaches Bundes- oder Landesgesetz in einzelnen Angelegenheiten ein Rechtszug von einer Verwaltungsbehörde an ein Gericht eingerichtet werden. Außerdem wurde mit dieser Novelle das allgemeine Einspruchsrecht der Bundesregierung gegenüber Gesetzesbeschlüssen des Landtages mit Wirksamkeit vom abgeschafft (BGBl I Nr 51/2012). Auch im Bereich der Organisation der Sicherheitsbehörden kam es zu einschneidenden Maßnahmen. Die bis 2012 bestehenden 31 unmittelbaren 2

3 Sicherheitsbehörden (Sicherheitsdirektionen und Bundespolizeidirektionen) und Landespolizeikommanden wurden zu neun Landespolizeidirektionen zusammengeführt (BVG Sicherheitsbehörden-Neustrukturierung 2012, BGBl I Nr 49/2012). Durch das OPCAT-Durchführungsgesetz wurde in Österreich die Anti- Folterkonvention der UN umgesetzt und die Zuständigkeit der Volksanwaltschaft dahingehend erweitert, als unabhängiges Überwachungsorgan zur Verhinderung von Folter und anderer Formen grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu fungieren (BGBl I Nr 1/2012). Auf Landesebene wurde seit 2011 das L-VG fünf Mal novelliert. Neben der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 hat auch der Salzburger Finanzskandal zu Änderungen geführt. Mit der Novelle LGBl Nr 37/2013 wurde ua verpflichtend eine Finanzgebarung, die risikoavers auszurichten ist, eingeführt. Zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit der öffentlichen Verwaltung wurde für das Bundesland Salzburg das Landesverwaltungsgericht eingerichtet. Gleichzeitig wurde als neue Staatszielbestimmung der Klimaschutz, der derzeit als eine der größten globalen Herausforderungen gilt, aufgenommen (LGBl Nr 15/2013). Der Vorstand des Landtages als ein eigenes Organ wurde unter Beibehaltung der gemeinsamen Entscheidung bestimmter Aufgaben durch den Präsidenten und den Präsidenten-Stellvertreter mit der Novellierung LGBl Nr 62/2012 abgeschafft. Die Mitwirkung des Landes Salzburg im Rahmen der Europäischen Integration wurde als Maßnahme der Rechtsbereinigung in das L-VG integriert. Das diesbezügliche Landesverfassungsgesetz konnte somit außer Kraft treten (LGBl Nr 59/2012). 3

4 Zum Skriptum selbst sei wiederum darauf verwiesen, dass es eben die geeignete Unterlage zur Vorbereitung auf die Dienstprüfung im Verfassungsrecht des Gehobenen Verwaltungsdienstes ist für andere Verwendungsgruppen und Dienstzweige kann es einerseits zu umfangreich (etwa für den Höheren Dienst Nicht-Juristen, für die weniger Vortragsstunden vorgesehen sind), andererseits aber auch zu wenig sein (so für den Höheren Verwaltungsdienst); in solchen Fällen sind die Vortragenden (so sie das Skriptum verwenden) gefordert, entsprechende Hinweise zu geben. Die Amtsbezeichnungen werden so wie im B-VG und im L-VG formuliert und im Sinn der beiden Verfassungsurkunden gilt, dass sie Frauen und Männer in gleicher Weise erfassen und die Verwendung der geschlechtsspezifischen Form im konkreten Fall selbstverständlich geboten ist. Salzburg, im Jänner 2014 Mag. Dr. Astrid Hauser Kopier- und Vervielfältigungsverbot: Da die Darstellung über die Wiedergabe von Gesetzestexten und Standardlehrsätzen wesentlich hinaus geht, darf kein Teil des Skriptums in irgendeiner Form ohne meine ausdrückliche Zustimmung reproduziert, elektronisch gespeichert, verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden. 4

5 Vorwort zur (4.) Auflage (2011) Insgesamt 11 Novellen zum Bundes-Verfassungsgesetz waren seit der letzten Auflage (2006) zu berücksichtigen. Wenn gleich eine echte Reform obwohl seit Jahren angekündigt, verschiedentlich in Details ausgearbeitet und eben immer wieder schubladisiert bislang unterblieben ist, so unterliegt das Verfassungsrecht doch einer gesetzgeberischen Dynamik und so haben wir in der Verwaltung Tätigen uns stets auch diesbezüglich weiterzubilden. Von all den B-VG-Novellen sind für die Grundausbildung des Gehobenen Verwaltungsdienstes folgende Punkte wesentlich: Im Bereich des Wahlrechtes wurde das aktive Wahlalter auf das vollendete 16. Lebensjahr, das passive Wahlalter auf das vollendete 18.Lebensjahr gesenkt (die Altersgrenze für die Wählbarkeit des Bundespräsidenten blieb jedoch unverändert), die Briefwahl zugelassen sowie die Gesetzgebungsperiode des Nationalrates auf fünf Jahre verlängert (vgl BGBl I Nr 27/2007). Neben verschiedenen Änderungen eher formal- legistischer Natur ist durch die Novelle BGBl I Nr 2/2008, die sonstige (nicht territoriale) Selbstverwaltung verankert und der Asylgerichtshof geschaffen worden. Ferner hat die Volksanwaltschaft eine Zuständigkeit in Bezug auf die Säumnis von Gerichten erhalten. Volksbegehren und Bürgerinitiativen verfallen mit dem Ende der Gesetzgebungsperiode des Nationalrates (seit der Novelle BGBl I Nr 31/2009) nicht mehr, sondern sind auch Verhandlungsgegenstände des nächsten Nationalrates. Einige Änderungen betreffen die Prüfzuständigkeit des Rechnungshofes: Die Zuständigkeit des Rechnungshofes in Bezug auf Unternehmen im Einflussbereich der öffentlichen Hand ist klarer gefasst worden, wozu die Flughafen Wien AG wohl den Anlass bot. Durch die jüngste Novelle BGBl I 98/2010 ist die Prüfzuständigkeit des Rechnungshofes hinsichtlich der (kleineren) Gemeinden neu gefasst worden. Des Weiteren ist der Landesverfassungsgesetzgeber nun ermächtigt, den Landesrechnungshof 5

6 direkt mit der Gebarungsprüfung von Gemeinden in einem bestimmten Rahmen vorzusehen. Hinsichtlich der Entwicklung auf Landesebene war die Einführung der Briefwahl im Jahr 2009 (die Senkung des Wahlalters hingegen ist für die Landtagswahlen sowie Gemeindevertretungs-Gemeinderats- und Bürgermeisterwahlen hingegen schon 2004 bzw 2005 erfolgt), die Verminderung der Anzahl der Landtagspräsidenten auf zwei und ferner die Bindung des Landtages bei einer erforderlichen unionsrechtlichen Notifikation wesentlich. In diesen Bereichen war das B-Skriptum entsprechend anzupassen. Zum Skriptum selbst sei wiederum darauf verwiesen, dass es eben die geeignete Unterlage zur Vorbereitung auf die Dienstprüfung im Verfassungsrecht des Gehobenen Verwaltungsdienstes ist für andere Verwendungsgruppen und Dienstzweige kann es einerseits zu umfangreich (etwa für den Höheren Dienst Nicht-Juristen, für die weniger Vortragsstunden vorgesehen sind), andererseits aber auch zu wenig sein (so für den Höheren Verwaltungsdienst); in solchen Fällen sind die Vortragenden (so sie das Skriptum verwenden) gefordert, entsprechende Hinweise zu geben. Die Amtsbezeichnungen werden so wie im B-VG und im L-VG formuliert und im Sinn der beiden Verfassungsurkunden gilt, dass sie Frauen und Männer in gleicher Weise erfassen und die Verwendung der geschlechtsspezifischen Form im konkreten Fall selbstverständlich geboten ist. Bergheim, im Jänner 2011 Dr. Sigrid Lebitsch-Buchsteiner LL.M. (Master of Laws European Law) 6

7 Vorwort zur ersten Auflage (2003) Das vorliegende Skriptum ist Grundlage zur Vorbereitung für die Dienstprüfung im Rahmen der Grundausbildung der Bediensteten des gehobenen Verwaltungsdienstes ("B-Skriptum"). Es soll auch für die Grundausbildung des höheren Dienstes, insbesondere Nicht-Juristen verwendet werden. Soweit es auch für den höheren Verwaltungsdienst (Juristen) als Kursunterlage verwendet wird, wird es zur Vorbereitung auf die Dienstprüfung neben des Einbeziehens der Mitschrift des Vortrages auch notwendig sein, den Stoff unter Zuhilfenahme von Lehrbüchern zu vertiefen. Die Umarbeitung des bisher im Landesdienst für die Grundausbildung der genannten Verwendungsgruppen herangezogenen Skriptums hat im Ergebnis zu einer Neubearbeitung des Lehrinhaltes geführt. Ziel war dabei, eine vollständige Darstellung des bereits bisher in der Prüfungspraxis relevanten Stoffes zu liefern, so dass im Kurs grundsätzlich keine Ergänzungen zum Inhalt des Skriptums mehr erforderlich sind. Das heißt: Der Vortrag soll der Vermittlung und dem Verständnis des im Skriptum bereits festgehaltenen Lehrinhaltes dienen, das Skriptum selbst in erster Linie Lernunterlage sein. Zur weiteren Verbesserung des Skriptums in einer zweiten Auflage darf ich bitten, mir Ihre Anregungen mitzuteilen. Als Hilfsmittel zur Neubearbeitung wurde die jeweils aktuellste Auflage folgender Lehrbücher verwendet: Funk, Einführung in das österreichische Verfassungsrecht Öhlinger, Verfassungsrecht Walter-Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechtes Abschließend wünsche ich den Teilnehmerinnen und Teilnehmern einen spannenden Kursverlauf und vor allem viel Erfolg bei der Dienstprüfung! Salzburg, im September 2003 Dr. Sigrid Lebitsch-Buchsteiner LL.M. 7

8 INHALTSVERZEICHNIS I. Einführung - Grundbegriffe Vorbemerkung - der Staat Die Staatselemente Staats- und Regierungsformen Zu den Begriffen Verfassung und Verfassungsrecht Verfassungsrecht und der Stufenbau der Rechtsordnung Bundesverfassungsrecht und Landesverfassungsrecht Rechtsquellen des Verfassungsrechtes II. Kurze geschichtliche Entwicklung des österreichischen Verfassungsrechtes Vom Zerfall der Monarchie bis zur 2. Republik Entwicklung des Bundesverfassungsrechtes in der 2. Republik III. Die verfassungsrechtliche Grundordnung: Die Grundprinzipien der Bundesverfassung Begriff und Bedeutung der Grundprinzipien Abgrenzung der Grundprinzipien von den Staatszielbestimmungen Die einzelnen Grundprinzipien Das demokratische Prinzip Das republikanische Prinzip Das bundesstaatliche Prinzip Das rechtsstaatliche Prinzip Das gewaltentrennende Prinzip IV. Die Kompetenzverteilung im Bundesstaat Die allgemeine Kompetenzverteilung - die vier Haupttypen Allgemeines Die vier Haupttypen Die besondere Kompetenzverteilung Sonderfälle Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Abgabenwesens Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Schulwesens Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Vergaberechtes Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der Privatwirtschaftsverwaltung Exkurs: Art 15a B-VG V. Die Gesetzgebung Die Gesetzgebungsorgane Die Gesetzgebungsorgane des Bundes Das Gesetzgebungsorgan des Landes - Der Landtag Die Rechtsstellung der Parlamentarier Der Weg der Gesetzgebung Bundesgesetzgebung

9 2.2. Landesgesetzgebung Die unmittelbare Teilnahme des Volkes an der Gesetzgebung Exkurs: Weitere generelle Normen (Gesetze im materiellen Sinn) Staatsverträge Die Wiederverlautbarung Die Verordnungen Sonstige Aufgaben der Gesetzgebungsorgane Mitwirkung an der Vollziehung Kontrolle der Vollziehung VI. Die Vollziehung Allgemeines und Abgrenzungen Gerichtsbarkeit und Verwaltung Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung Allgemeine staatliche Verwaltung, Sonderverwaltung und Selbstverwaltung Unmittelbare und mittelbare Verwaltung Bundesverwaltung und Landesverwaltung Die obersten Organe der Vollziehung Die Stellung der obersten Organe: Ihre Befugnisse und ihre Verantwortlichkeit Die obersten Organe der Bundesvollziehung Das oberste Organ der Landesverwaltung - die Landesregierung Behördenorganisation auf dem Gebiet der Bundes- und Landesverwaltung Bundesbehörden Landesbehörden Die Selbstverwaltung Allgemeines Die Gemeinden VII. Rechtsschutz und Kontrolle Die Verantwortlichkeit der Vollziehungsorgane und der Gebietskörperschaften Die strafrechtliche Verantwortlichkeit Die disziplinäre Verantwortlichkeit Die zivilrechtliche Verantwortlichkeit Die Verantwortlichkeit der obersten Organe Die Rechtsschutz- und Kontrolleinrichtungen Die Verwaltungsgerichte Der Verwaltungsgerichtshof Der Verfassungsgerichtshof Die Rechnungshöfe Die Volksanwaltschaft VIII. Exkurs: Bundesverfassung und Europäische Union Regelungen betreffend die Bestellung von Organen der EU Die Mitwirkung des NR und des BR an der Tätigkeit Österreichs in der EU

10 3. Die Mitwirkung der Länder an der Tätigkeit Österreichs in der EU

11 I. Einführung - Grundbegriffe 1. Vorbemerkung - der Staat 1.1. Die Staatselemente Der Staat ist ein mit Herrschaftsgewalt ausgestatteter Zusammenschluss sesshafter Menschen. In diesem Sinn fordert das Völkerrecht drei Voraussetzungen für die Existenz eines Staates (Staatselemente). Staatsgebiet Staatsvolk Staatsgewalt. Staatsgebiet ist jener Territorialbereich, in dem der Staat seine Herrschaft (Staatsgewalt) ausübt. Staatsvolk ist die Gesamtheit aller Personen mit zugehöriger Staatsbürgerschaft. Staatsgewalt äußert sich in einer bestimmten Ordnung des Staates. Diese wirkt sich positiv aus, in dem alles, was sich im Staat befindet, der staatlichen Hoheit unterworfen ist; negativ wirkt sie sich aus, weil kein fremder Staat auf dem Staatsgebiet Herrschaftsrecht ausüben darf; diese positiven und negativen Auswirkungen ergeben die staatliche Souveränität 1. Die Staatsgewalt besteht aus Gesetzgebung und Vollziehung. Die Vollziehung ihrerseits wird unterteilt in die Verwaltung und Gerichtsbarkeit. 1 Man kann hier die Frage stellen, inwieweit der Beitritt Österreichs zur Europäischen Union eine Abgabe von Souveränitätsrechten bewirkt hat bzw ob die Union selbst ein Staat ist. Nach herrschender Staatsrechtslehre ist sie kein Staat, sondern ein Rechtsgebilde sui generis ; somit ein Rechtsgebilde ganz eigener Art. 11

12 1.2. Staats- und Regierungsformen Die Staatsform gibt Auskunft darüber, wer an der Spitze des Staates steht, also dessen Repräsentation nach außen innehat, und wie dieser in das Amt gekommen ist. Wir unterscheiden diesbezüglich die Monarchie und die Republik. Im ersten Fall kommt der Monarch durch Erbfolge in das Amt, dies auf Lebenszeit und ist dem Volk nicht verantwortlich. Im zweiten Fall wird ein Präsident einer Republik vom Volk gewählt, dies nur für eine bestimmte Zeitdauer und ist dem Volk verantwortlich und absetzbar. Die Regierungsform gibt Auskunft darüber, auf welche Weise und durch wen ein Staat regiert wird (die Staatsgewalt ausgeübt wird) und wie die regierenden Organe in diese Position gelangen. Zwei Regierungsformen sollen gegenübergestellt werden: Die Demokratie und die Diktatur. Im ersten Fall haben die Rechtsunterworfenen einen beträchtlichen Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt. Sei es nun, dass sie Vertreter wählen, die das Recht erzeugen (mittelbare Demokratie) oder sei es, dass sie selbst unmittelbar an der Rechtserzeugung mitwirken (unmittelbare Demokratie). Im zweiten Fall ist die Ausübung der Staatsgewalt nicht durch das Volk legitimiert. Der Diktator regiert als einzelner Machthaber aufgrund selbst geschaffener, nicht überprüfbarer und nicht nachvollziehbarer Regeln, er ist ohne Wahl in das Amt gekommen (zb aufgrund eines Putsches). Innerhalb der Staats- und Regierungsformen gibt es weitere Unterscheidungen und zahlreiche Mischformen, je nach der konkreten Ausgestaltung der einzelnen Regelungen und Kompetenzen der Repräsentanten und regierenden Machthaber und ihrem Verhältnis zueinander. Von einer parlamentarischen Republik spricht man, wenn die Vollziehung von der Gesetzgebung abhängig ist. Österreich ist eine solche parlamentarische, mittelbar demokratische Republik. Die Abhängigkeit der Vollziehung von der Gesetzgebung ergibt sich aus den Kontrollmöglichkeiten (einschließlich der Absetzungsmöglichkeit durch Misstrauensvotum) der Parlamente. Mittelbar demokratisch ist Österreich, weil die Entscheidungen grundsätzlich durch gewählte Vertreter und nicht durch 12

13 das Volk selbst getroffen werden. Österreich hat aber auch Züge einer Präsidentschaftsrepublik, weil zum Teil sehr einschneidende Befugnisse des Bundespräsidenten bestehen (insbesondere die Ernennung und Entlassung der Bundesregierung). 2. Zu den Begriffen Verfassung und Verfassungsrecht Spricht man juristisch von Verfassung so meint man damit in der Regel Verfassungsrecht. Verfassungsrecht ist ein Teil der staatlichen Rechtsordnung, und zwar ein besonderer Teil, der sich durch inhaltliche und vor allem verfahrensrechtliche Eigenheiten gegenüber sonstigem Recht auszeichnet. Zum typischen Inhalt des Verfassungsrechtes eines Staates gehören Bestimmungen über die Staatsform (zb Republik oder Monarchie), die Regierungsform (zb Demokratie oder Diktatur), die Struktur des Staatsverbandes (zb Bundesstaat oder zentralistischer Einheitsstaat), die Einrichtung und Aufgaben der staatlichen Organe, das gegenseitige Verhältnis zwischen den Staatsfunktionen Gesetzgebung und Vollziehung, die Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat (Grundrechte). Das Verfassungsrecht hat also insgesamt die Aufgabe, grundlegende Regeln für den Staat und das Zusammenleben der Menschen im Staatsverband festzulegen. In diesem Sinn ist Verfassungsrecht die rechtliche Grundordnung des Staates. Was Verfassungsrecht gegenüber sonstigem Recht in besonderer Weise auszeichnet, ist das Zustandekommen von Verfassungsrecht: Verfassungsgesetze und Verfassungsbestimmungen können vom Nationalrat (wie auch vom Landtag) nur in 13

14 Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen beschlossen werden. Sie sind weiters ausdrücklich als Verfassungsgesetz bzw Verfassungsbestimmung zu bezeichnen. Nur wenn diese Regeln (einschließlich der Bezeichnungspflicht) eingehalten werden, handelt es sich um Verfassungsrecht. 3. Verfassungsrecht und der Stufenbau der Rechtsordnung Die Verfassungsgesetze, Verfassungsbestimmungen, einfachen Gesetze, Verordnungen, Bescheide, Urteile und Beschlüsse sind Normen (Rechtsakte) und bilden zusammen die Rechtsordnung 2. Nun kann Verfassungsrecht auch an Hand seiner Stellung im System dieser Rechtsordnung charakterisiert werden. Um dieses System zu beschreiben, bedient sich die Rechtswissenschaft dabei eines Modells einer Hierarchie von Normen, und zwar des sog Stufenbaues der Rechtsordnung. Dieser Stufenbau besagt dabei im Wesentlichen so viel, dass es eine Hierarchie von Normen, also höhere und niedrigere Normen gibt. Dabei enthalten die höheren Normen immer die Erzeugungsbedingungen (Grundlagen) für die niedrigeren Normen und die niedrigeren Normen dürfen den höheren Normen nicht widersprechen. Auch können die höheren Normen durch die niedrigeren Normen nie aufgehoben werden. In diesem Stufenbau der Rechtsordnung steht das Verfassungsrecht an höchster Stelle. Denn letzten Endes ist die Verfassung als oberste Norm Geltungsgrund für alle anderen Normen und lassen sich alle Rechtsakte auf sie zurückführen. Im Besonderen sind auch die einfachen Gesetze an die Verfassung gebunden. Ein der Verfassung widersprechendes Gesetz ist verfassungswidrig und kann vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben werden. Ebenso kann eine Verordnung vor allem 2 Hier wird zunächst der Einfachheit halber die innerstaatliche Rechtsordnung definiert. Freilich sind auch die Rechtsquellen der Europäischen Union, die ebenso zu beachten sind, Teil einer weiter gedachten europäischen Rechtsordnung. 14

15 gesetzeswidrig sein und vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben werden. Ein Bescheid kann unter bestimmten Voraussetzungen vom Verfassungsgerichtshof oder vom Verwaltungsgerichtshof aufgehoben werden. 3 GESETZGEBUNG Verfassung einfache GESETZE VOLLZIEHUNG VERORDNUNGEN BESCHEIDEURTEIL / BESCHLUSS Bei all dem ist noch zu bemerken, dass auch das Verfassungsrecht selbst mehrschichtig ist, es also auch innerhalb des Balkens Verfassung noch eine Abstufung gibt: Die so genannten Grundprinzipien stehen innerhalb dieses Balkens an höchster Stelle, da diese auf Grund ihrer erschwerten Abänderbarkeit 4 höchsten Bestandsschutz genießen und daher auch sonstiges Verfassungsrecht an diesen Grundprinzipien gemessen wird. Dies dahin, ob nicht Grundprinzipienwidrigkeit, somit verfassungswidriges Verfassungsrecht vorliegt. Der Einfachheit halber bezieht sich der hier beschriebene Stufenbau auf die innerstaatliche Rechtsordnung. Zum Verhältnis zwischen EU-Recht und innerstaatlichem Recht: Es haben sowohl Gesetzgebung als auch Vollziehung darauf zu achten, dass innerstaatliche Maßnahmen nicht dem EU-Recht widersprechen. Vorschriften des EU-Rechtes haben, soweit sie unmittelbar anwendbar sind, Anwendungsvorrang und gehen innerstaatlichem Recht im Konfliktfall vor. Das heißt: Das widersprechende innerstaatliche Recht bleibt für diesen einen unionsrechtlichen Konfliktfall unangewendet. 3 Ausführlich dazu im Kapitel VII. Rechtsschutz und Kontrolle. 4 Für die wesentliche Veränderung der Grundprinzipien sind nicht nur die Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder des Nationalrates und eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen erforderlich, sondern zusätzlich ist der Gesetzesbeschluss auch noch einer Volksabstimmung zu unterziehen. 15

16 4. Bundesverfassungsrecht und Landesverfassungsrecht Da Österreich als Bundesstaat eingerichtet ist, wie später noch genauer zu besprechen sein wird, besteht Österreich aus mehreren Staaten: dem Bund als Gesamtstaat und den neun Ländern als Teilstaaten. Bund und Länder haben daher ihre eigenen staatlichen Grundordnungen, Verfassungen. Das österreichische Verfassungsrecht besteht somit aus Bundesverfassungsrecht und Landesverfassungsrecht. Wie bereits oben zum Ausdruck kommt, sollte man sich auch immer bewusst machen, dass es jeweils nicht nur ein Verfassungsgesetz, also nicht nur eine Stammurkunde gibt, sondern sowohl Bundes- als auch Landesverfassungsrecht jeweils aus einem Stammverfassungsgesetz, weiteren Neben Verfassungsgesetzen und einzelnen Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen besteht. Das Stammverfassungsgesetz auf der Ebene des Bundes ist das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Das Stammverfassungsgesetz auf der Ebene des Landes Salzburg ist das Landes- Verfassungsgesetz L-VG. Landesverfassungsrecht darf Bundesverfassungsrecht nicht berühren, dh die Landesverfassung darf der Bundesverfassung nicht widersprechen. Die Landesverfassung ist damit der Bundesverfassung zwar insoweit untergeordnet, auch wenn den Ländern in bestimmten Bereichen Freiheit zur Regelung ihrer staatlichen Ordnung eingeräumt wird. Diese Freiheit wird als Verfassungsautonomie der Länder bezeichnet. 16

17 5. Rechtsquellen des Verfassungsrechtes Bundesverfassungsrecht Neben dem Stammgesetz B-VG sind folgende Nebenverfassungsgesetze als die wichtigsten hervorzuheben: Staatsgrundgesetz vom Jahre 1867 über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger. Gesetz vom Jahre 1862 zum Schutze des Hausrechtes. Bundesverfassungsgesetz vom 29. November 1988, BGBl Nr 684, über den Schutz der persönlichen Freiheit. Gesetz vom Jahre 1919 betreffend die Landesverweisung und die Übernahme des Vermögens des Hauses Habsburg-Lothringen. Gesetz vom Jahre 1919 über die Aufhebung des Adels, der weltlichen Ritterund Damenorden und gewisser Titel und Würden. Abschnitt V des III. Teiles des Staatsvertrages von St. Germain von 1919 über die Menschenrechte. Übergangsgesetz vom Jahre Verfassungs-Überleitungsgesetz vom Jahre Rechts-Überleitungsgesetz vom Jahre Behörden-Überleitungsgesetz vom Jahre Finanz-Verfassungsgesetz Staatsvertrag von Wien vom 15. Mai Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 (heute gleichzeitig Nationalfeiertag) über die Neutralität Österreichs. Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl Nr 210/1958, EMRK. Landesverfassungsrecht Neben dem Stammgesetz L-VG ist vor allem das Salzburger Stadtrecht 1966 als Nebenverfassungsgesetz anzuführen. 17

18 II. Kurze geschichtliche Entwicklung des österreichischen Verfassungsrechtes Die folgende Darstellung beschränkt sich auf die wichtigsten Schritte. 1. Vom Zerfall der Monarchie bis zur 2. Republik Republik Deutsch-Österreich Der letzte Rettungsversuch von Kaiser Karl durch ein Manifest, die österreichische Reichshälfte in einen Bundesstaat umzuwandeln, blieb erfolglos, da die nichtdeutschen Völker bereits begonnen hatten, selbstständige Staaten zu bilden. Dies veranlasste auch die politischen Kräfte der deutschsprachigen Länder zum Handeln: Am traten die Reichsratsabgeordneten der deutschen Gebiete zusammen und konstituierten sich als provisorische Nationalversammlung des selbstständigen deutschösterreichischen Staates. Der Beschluss der provisorischen Nationalversammlung vom übertrug ihr selbst und einem Staatsrat die oberste Gewalt, womit ohne ausdrückliche Abschaffung der Monarchie eine neue republikanische Verfassung erlassen wurde. Der Staat Deutsch-Österreich war gebildet und nach der Erklärung von Kaiser Karl am , auf jeden Anteil an den Staatsgeschäften zu verzichten, wurde am ein Gesetz über die Staats- und Regierungsform erlassen und die Republik Deutsch-Österreich feierlich proklamiert. Die provisorische Nationalversammlung wurde nach Wahl durch die konstituierende Nationalversammlung abgelöst. Auf die konstituierende Nationalversammlung geht etwa die Aufhebung des Adels sowie die Landesverweisung und Übernahme des Vermögens des Hauses Habsburg- Lothringen zurück. Ihrer eigentlichen Aufgabe, nämlich die Schaffung einer end- 5 Bei der erstmals auch Frauen wahlberechtigt waren. Die Mandatsverteilung beruhte auf dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. 18

19 gültigen Verfassung, konnte sie freilich erst nach dem Abschluss des Staatsvertrages von St. Germain 6 zügig in Angriff nehmen. Die wesentliche Verfassungsfrage dabei war das Verhältnis zwischen Gesamtstaat und Ländern 7. Schließlich wurde am das Bundes-Verfassungsgesetz beschlossen und unter Nr 1 im Bundesgesetzblatt aus 1920 kundgemacht. Den Übergang in das neue Verfassungssystem regelt das Übergangsgesetz aus dem Jahr Republik In der ersten Republik wurde das B-VG durch zwei wesentliche Novellen abgeändert. Die Novelle 1925 diente dazu, die zunächst 8 noch nicht in Kraft getretene Kompetenzverteilung in Kraft zu setzen. Ferner wurde ein einheitliches Amt der Landesregierung geschaffen 9 und das System der mittelbaren Bundesverwaltung eingeführt. Die Novelle 1929 brachte vor allem die Stärkung der Stellung des Bundespräsidenten (Volkswahl des Bundespräsidenten, Ernennung der Bundesregierung, Befugnis zur Auflösung des Nationalrates, Notverordnungsrecht). Zwar geplant, aber nicht verwirklicht wurde die Umwandlung des Bundesrates in einen Länder- und Ständerat. Verfassung Ständestaat Im Zuge einer parlamentarischen Auseinandersetzung kam es, nachdem sich die politischen Fronten in den letzten Jahren verhärtet hatten, am zum Rücktritt Die Vorstellungen und Divergenzen waren dabei über Parteigrenzen hinweg so unterschiedlich, dass der Bundesstaat gar nicht so gewiss war wie er heute scheint. 8 Mangels Einigung über die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Ländern. 9 Und damit die Doppelgleisigkeit der Verwaltung in den Ländern abgeschafft. 19

20 der drei Präsidenten des Nationalrates. Seitens der Bundesregierung (Bundeskanzler Dollfuß) wurde dies als Selbstausschaltung des Nationalrates gedeutet. In der Folge wurde auf das kriegswirtschaftliche Ermächtigungsgesetz zurückgegriffen, das bedeutete, dass die Gesetzgebung der Bundesregierung zufiel. Den Schlussakt bildete die Regierungsverordnung über die Verfassung des Bundesstaates Österreich im Jahr 1934, die so genannte Verfassung In den Jahren 1934 bis 1938 war Österreich wohl eine Republik geblieben, jedoch keine parlamentarische Präsidentschaftsrepublik. An deren Stelle traten vielmehr das autokratische und das berufsständische Prinzip als die Verfassungskonstruktion beherrschenden Elemente bis 1945 Der so genannte Anschluss am wurde rechtlich durch zwei übereinstimmende Gesetze durchgeführt, nämlich das Bundesverfassungsgesetz vom und das Reichsgesetz über die Wiedervereinigung Österreichs mit dem Deutschen Reich vom selben Tag. Österreich war in dieser Zeit als selbstständiger Staat untergegangen. 2. Republik Am verabschiedeten die Alliierten bei einer Konferenz im Kreml das erste offizielle Dokument, das die Wiederherstellung der österreichischen Souveränität als ihr einvernehmliches Kriegsziel festlegte. Die Moskauer Deklaration kann somit als eine der Grundlagen der staatlichen Existenz der am errichteten 2. Republik gelten. Die Unabhängigkeitserklärung vom ist die Geburtsstunde der 2. Republik. Mit ihr wurde eine provisorische Staatsregierung eingesetzt, welche eine Vorläufige Verfassung erlassen, das B-VG sowie alle Verfassungsgesetze und Verfassungsbestimmungen nach dem Stande vom wieder in Kraft gesetzt hat. Diese 10 Wieder in Kraft gesetzt wurde das Verfassungssystem, wie es bis zur sog Selbstausschaltung des Nationalrates am gegolten hat. 20

21 Wiederinkraftsetzung erfolgte durch das Verfassungs-Überleitungsgesetz vom Das Verfassungssystem der 1. Republik wurde somit übernommen. 2. Entwicklung des Bundesverfassungsrechtes in der 2. Republik Finanz-Verfassungsgesetz 1948 Die wesentliche Grundlage der finanziellen Beziehungen zwischen Bund, Länder und Gemeinden gilt auch heute noch. Sie enthält das Fundament für den Finanzausgleich und für die Steuerhoheiten der Gebietskörperschaften. Moskauer Memorandum, Staatsvertrag von Wien vom und Neutralitätsgesetz vom Das Ergebnis der Verhandlungen mit den Alliierten und insbesondere der sowjetischen Regierung wurde im Moskauer Memorandum vom festgehalten. Darin wird die Bereitschaft der Sowjetregierung zum Abschluss des Staatsvertrages ausgesprochen und von österreichischer Seite die Selbstverpflichtung zur immerwährenden Neutralität wie sie von der Schweiz gehandhabt wird, in Aussicht gestellt. Der Staatsvertrag tritt am in Kraft. Der Staatsvertrag brachte die Wiederherstellung der österreichischen Unabhängigkeit. Er enthält insbesondere ein Verbot der wirtschaftlichen oder politischen Wiedervereinigung mit Deutschland ( Anschlussverbot ), die Verpflichtung zur Wahrung der demokratischen Regierungsform, Bestimmungen über die Rechte der slowenischen und kroatischen Minderheiten, über die Verhinderung des Wiederauflebens von Nationalsozialismus sowie Beschränkungen der Wehrhoheit. Einige Bestimmungen haben Verfassungsrang, auf die Neutralität wird nicht ausdrücklich Bezug genommen. 21

22 Das Bundesverfassungsgesetz über die Neutralität 11 Österreichs wird am beschlossen Inkrafttreten der EMRK Österreich tritt der Europäischen Menschenrechtskonvention 1958 bei, in den Verfassungsrang wird sie 1962 gehoben Schulverfassung Erst nach langen Verhandlungen konnte im Schulbereich ein politischer Kompromiss gefunden werden. Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Schul-, Erziehungsund Volksbildungswesen wird ihrem heutigen wesentlichen Inhalt nach 1962 eingeführt. Die heutige Kompetenzverteilung im Bereich des land- und forstwirtschaftlichen Schulwesens wird erst 1975 geschaffen Gemeinderechtsnovelle Die heutigen verfassungsrechtlichen Grundlagen des Gemeinderechtes wurden ebenso 1962 gestaltet. Föderalismus-Novellen 1974, 1983 und 1988 Forderungsprogrammen der Länder zur Stärkung ihrer Stellung im Bundesstaat wurde durch diese Novellen zum Teil Rechnung getragen. Freilich standen Gegen- 11 Zur heutigen Bedeutung der immerwährenden Neutralität nach herrschender Lehre: Der politische Stellenwert und die rechtliche Bedeutung haben sich wesentlich verändert. Die immerwährende Neutralität war eine Voraussetzung für die Zustimmung der Sowjetunion zum Abschluss des Staatsvertrages. Der Status Österreichs als immerwährend neutraler Staat war ein Produkt des Ost-Westkonflikts der Nachkriegsära. Mit dem Zusammenbruch der kommunistischen Herrschaftssysteme in Osteuropa ist die sicherheitspolitische Funktion in Frage gestellt. Was die EU-Mitgliedschaft Österreichs betrifft, gehen sowohl Österreich als auch die EU davon aus, dass Österreich als immerwährend neutraler Staat der Union beigetreten ist. Als Mitglied der Union nimmt Österreich an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) teil. Neutralitätskonform sind jedenfalls UNO-Einsätze. Der Beitritt Österreichs zur NATO-Partnerschaft für den Frieden seit 1995 ist ein Kooperationsverhältnis und keine Mitgliedschaft oder mitgliedschaftsähnliches Verhältnis in diesem Militärbündnis. Aufgrund der geänderten Verhältnisse gibt es in der Lehre die Forderung nach einer Neudefinition der Neutralität durch Österreich selbst, einer Mitgliedschaft in einem Militärbündnis müsste die Aufhebung des Neutralitätsgesetzes vorangehen. Da die immerwährende Neutralität nach herrschender Auffassung kein Grundprinzip der Bundesverfassung ist, wäre dafür keine Volksabstimmung erforderlich. 22

23 forderungen des Bundes gegenüber. Preis war etwa die Erweiterung der Umweltschutzkompetenzen des Bundes. Novellen zur Verstärkung des Rechtsschutzes 1975, 1981 und 1988 Die B-VG-Novelle 1975 erweiterte die Kompetenzen von Verfassungsgerichtshof/ Verwaltungsgerichtshof auf die Überprüfung von Akten unmittelbarer Befehls- und Zwangsgewalt, der Individualantrag beim Verfassungsgerichtshof wurde vorgesehen. Die Bestimmungen über die Volksanwaltschaft wurden 1981 unbefristet 12 in das B- VG eingeführt. Die B-VG-Novelle 1988 führte die Unabhängigen Verwaltungssenate ein. Beitritt Österreichs zur Europäischen Union 1995 Am wurde eine Volksabstimmung darüber durchgeführt, ob das Beitritts- BVG kundgemacht werden soll. Es war eine zwingend durchzuführende Volksabstimmung, da der EU-Beitritt tiefgreifende Veränderungen des österreichischen Verfassungsrechtes mit sich brachte. Es erfolgte eine derartige Veränderung der Grundprinzipien, dass von einer Gesamtänderung der Bundesverfassung gesprochen werden kann 13. Entwicklungen und Reformtendenzen nach dem Beitritt zur Europäischen Union Bemühungen um eine sog Strukturreform des Bundesstaates auch im Zusammenhang mit dem EU-Beitritt scheiterten. Bestrebungen, im Rahmen eines Verfassungs-Konventes den Bundesstaat vor allem in die Richtung einer einfacheren Struktur mit abgerundeten Kompetenzen und möglichst wenig Doppelgleisigkeiten konnten nicht beschlossen werden. Einer Reform bedürfte auch der 12 Die Volksanwaltschaft wurde 1977 zunächst probeweise eingeführt, dies durch ein Bundesgesetz mit zahlreichen Verfassungsbestimmungen. 13 Insbesondere das demokratische, aber auch das rechtsstaatliche und bundesstaatliche Prinzip sind verändert worden. 23

24 Bundesrat, der in seiner derzeitigen Form nur bedingt die Länderinteressen bei der Bundesgesetzgebung wahren kann. Beschlossen wurde schließlich eine Rechtsbereinigung 14, vor allem im Hinblick auf die vielen außerhalb des B-VG stehenden Verfassungsbestimmungen. Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 Durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle wurde die Grundlage für eine zweistufige Verwaltungsgerichtsbarkeit geschaffen, sodass mit eine umfassende Neugestaltung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Kraft treten konnte. Sogleich mit der Erlassung eines verfahrensbeendenden Bescheids ist die Anrufung eines Verwaltungsgerichts möglich, der administrative Instanzenzug wurde abgeschafft 16. Die Folgen sind insofern gravierend, weil jetzt nur mehr eine einzige administrative Verwaltungsbehörde entscheidet. Eingerichtet wurden je ein Verwaltungsgericht in den Ländern (daher in Summe neun Landesverwaltungsgerichte), ein Bundesverwaltungsgericht sowie ein Bundesfinanzgericht mit gleichzeitiger Abschaffung der Unabhängigen Verwaltungssenate sowie rund 120 mit Rechtsprechungsaufgaben betrauten unabhängigen Verwaltungsbehörden 17. Abgesehen vom EU Beitritt ist dies die ambitionierteste Rechtsreform im demokratischen Österreich (bis zu 800 Gesetze waren zu erlassen bzw abzuändern) Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetz 1. BVRBG, Art 2 BGBl I 2/ BGBl I Nr 51/ Bis zum gab es die Möglichkeit, Bescheide von Verwaltungsbehörden im Wege einer Berufung zu bekämpfen. Der Instanzenzug konnte bis zum obersten Verwaltungsorgan gehen. 17 So ging bspw der Asylgerichtshof im Bundesverwaltungsgericht auf, die Landesagrarsenate wurden ersatzlos gestrichen. Die bisher im Bundesland Salzburg eingerichteten Sonderbehörden wurden im Anhang F der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl I Nr 51/2012 aufgelöst (bspw Vergabekontrollsenat, Disziplinarkommission nach dem L-BG und Leistungsfeststellungskommission nach dem L-BG). 24

25 III. Die verfassungsrechtliche Grundordnung: Die Grundprinzipien der Bundesverfassung 1. Begriff und Bedeutung der Grundprinzipien Bei der Gestaltung der österreichischen Bundesverfassung hatten die Verfasser und seinerzeitigen politischen Verantwortlichen einen ganz bestimmten Staat vor Augen. In der Verfassung musste dieser Staat festgeschrieben, ja geschaffen werden. Es konnte dabei nicht genügen, einzelne Grundprinzipien bloß zu nennen, vielmehr musste als systematische Einheit durch ein Fülle von Einzelregelungen ein Werk geschaffen werden, in dem diese Ideen und Leitgedanken als Grundprinzipien zum Ausdruck kommen. Einfach ausgedrückt handelt es sich bei den Grundprinzipien um jene Leitideen, aus denen sich die Verfassung zusammensetzt und die den Staat als Ganzes ausmachen. Zum Begriff Grundprinzipien kann der Begriff Baugesetze synonym verwendet werden. Die Unterscheidung zwischen Grundprinzip und Einzelregelung ist nicht nur theoretisch, sondern hat auch eine verfassungsrechtliche Bedeutung: Eine wesentliche Veränderung eines Grundprinzips ist als Gesamtänderung der Bundesverfassung zu verstehen. Eine solche Gesamtänderung darf nur mit Volksabstimmung vorgenommen werden. Im Stufenbau der Rechtsordnung nehmen die Grundprinzipien auch innerhalb des Verfassungsrechtes daher die höchste Stufe ein. Damit kann auch Verfassungsrecht verfassungswidrig sein, dann nämlich, wenn keine Volksabstimmung durchgeführt worden ist (obwohl dies wegen Gesamtänderung der Bundesverfassung der Fall hätte sein müssen). Ob dies vorliegt, kann endgültig nur der Verfassungsgerichtshof entscheiden. 25

26 2. Abgrenzung der Grundprinzipien von den Staatszielbestimmungen Zu unterscheiden sind die Grundprinzipien von den bloßen Staatszielbestimmungen. Dabei handelt es sich um Verfassungsaufträge, aus denen allerdings nicht viel mehr 18 zu gewinnen ist, als eine Absichtserklärung des Staates, da es ihrer Durchsetzbarkeit durch den Einzelnen mangelt. Sie haben in erster Linie politische Bedeutung. Mangels Durchsetzbarkeit unterscheiden sie sich auch von den Grund- und Freiheitsrechten. Beispiele für solche Staatszielbestimmungen auf Bundesebene sind die dauernde Neutralität, die umfassende Landesverteidigung oder das Bekenntnis zum umfassenden Umweltschutz. Das Landes-Verfassungsgesetz L-VG enthält einen ganzen Katalog von Staatszielbestimmungen Die einzelnen Grundprinzipien 3.1. Das demokratische Prinzip a) Bedeutung Das Wort Demokratie bedeutet Volksherrschaft. Die Idee der Demokratie liegt darin, dass jede Form von politischer Macht in der Gesellschaft vom Willen jener gedeckt sein soll, die dieser Macht unterworfen sind. Man kann zwischen unmittelbarer (=direkter) Demokratie und mittelbarer (=indirekter) Demokratie unterscheiden. 18 Allenfalls können sie noch zur Interpretation anderer Regelungen herangezogen werden. 19 Von Schaffung und Erhaltung der Grundlagen für eine leistungsfähige Wirtschaft, über Tierschutz, Gleichberechtigung bis hin zur grundsätzlichen Anerkennung der Sonntage als Tage der Arbeitsruhe zum Beispiel. 26

27 Unmittelbare Demokratie liegt vor, wenn die Willensbildung durch Abstimmung oder Wahl des Volkes selbst erfolgt. Elemente der unmittelbaren (direkten) Demokratie sind in der österreichischen Bundesverfassung die Volksabstimmung, das Volksbegehren und die Volksbefragung. Mittelbare Demokratie liegt vor, wenn die Willensbildung durch vom Volk gewählte Vertreter erfolgt. So wird in Österreich die Gesetzgebung von gewählten Organen (Nationalrat, Landtag) ausgeübt und nicht etwa vom Volk selbst. Dies nennt man Repräsentativsystem. Art I des Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG) lautet: Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus. Durch diese Bestimmung wird Österreich allerdings nicht zur Demokratie. Österreich wird erst durch die im B-VG enthaltenen Bestimmungen über die Wahlen zu den Gesetzgebungsorganen, über die Wahlen zum Bundespräsidenten, über die Wahlen zur Gemeindevertretung, über die Bürgermeister-Wahlen und weiters durch die Bestimmungen über die Volksabstimmung, Volksbefragung und das Volksbegehren zu einer Demokratie. b) Übersicht: Die Wahlen aufgrund des B-VG Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern Nach dem B-VG werden folgende allgemeine Vertretungskörper sowie jene Abgeordneten, die Österreich in das Europäische Parlament entsendet, nach dem allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, geheimen, freien und persönlichen Verhältniswahlrecht gewählt: Nationalrat, Landtag, Gemeinderat (Gemeindevertretungen) 27

28 Bundespräsident Wird nach dem B-VG nach dem allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, geheimen, freien und persönlichen Wahlrecht gewählt. Wenn nur ein Bewerber vorhanden ist, dann ist eine Abstimmung durchzuführen. Erforderlich ist die unbedingte Mehrheit der abgegebenen Stimmen (50% und 1 Stimme). Wenn sich im ersten Wahlgang keine Mehrheit ergibt, ist ein zweiter Wahlgang durchzuführen. Bürgermeister Das B-VG stellt es der Landesverfassung frei, ob eine Direktwahl durchgeführt wird oder nicht. In Salzburg ist eine solche Direktwahl vorgesehen. Exkurs: Wahlen durch Organe Die Landesregierungen werden durch die Landtage gewählt. Das B-VG stellt es den Landesverfassungen frei, ob nach dem Verhältniswahlrecht oder nach dem Mehrheitswahlrecht gewählt wird. Salzburg: Mehrheitswahlrecht. Die Mitglieder des Bundesrates werden durch die einzelnen Landtage gewählt, und zwar nach jeder Landtagswahl nach dem Verhältniswahlrecht die einzelnen jedem Land zukommenden Mitglieder. c) Die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze Allgemeines Wahlrecht: Alle männlichen und weiblichen Staatsbürger sind wahl- und stimmberechtigt; neben der Staatsbürgerschaft und dem Wahlalter sind keine weiteren persönlichen Voraussetzungen erforderlich. Gleiches Wahlrecht: Die einzelnen Stimmen werden im Ermittlungsverfahren vollkommen gleich bewertet, ohne Rücksicht auf persönliche Verhältnisse des Wählers (gleicher Zählwert der Stimmen). 28

29 Unmittelbares (direktes) Wahlrecht: Die Wähler wählen unmittelbar die entsprechenden Parteilisten (Abgeordnete), dh nicht mittelbar über Wahlmänner. Das unmittelbare oder direkte Wahlrecht darf nicht mit der unmittelbaren Demokratie verwechselt werden (siehe zur Erklärung derselben oben). Geheimes Wahlrecht: Das Wahlgeheimnis ist gesetzlich geschützt, was in verschiedener Hinsicht zum Ausdruck kommt: Es kann zum Beispiel ein Wähler nicht gezwungen werden, über sein Abstimmungsverhalten auszusagen. Weiters ist im Wahllokal dafür Sorge zu tragen, dass unter Abschirmung (Wahlkabine) gewählt werden kann. Darüber hinaus sind Wahlsprengel in einer solchen Größe einzurichten, dass die einzelnen abgegebenen Stimmen nicht bestimmten Wählern zugeordnet werden können. Freies Wahlrecht: Die Stimmabgabe kann nach eigenem Gutdünken und eigener politischer Überzeugung erfolgen, ohne dass irgend jemand berechtigt wäre, darauf Einfluss zu nehmen bzw ohne dass mit einer Stimmabgabe in die eine oder andere Richtung bestimmte Konsequenzen verbunden wären. Persönliches Wahlrecht: Das Wahlrecht kann nicht durch Vertreter ausgeübt werden (nur Sehschwache oder körperlich gebrechliche Personen dürfen jemanden mitnehmen). Verhältniswahl: Die Aufteilung der Mandate auf die einzelnen Parteien erfolgt im Verhältnis der abgegebenen Stimmen. Durch eine Änderung im B-VG im Jahr 2007 ist vor allem der Grundsatz des geheimen Wahlrechtes durch die Möglichkeit der Briefwahl modifiziert worden. Die Briefwahl ist jedoch nur zulässig, wenn der Wahlberechtigte am Wahltag voraussichtlich verhindert ist (etwa wegen einer Reise oder Krankheit) seine Stimme vor der Wahlbehörde abzugeben. Er muss dabei durch Unterschrift bestätigen, dass die Stimmabgabe persönlich und geheim erfolgte. 29

30 d) Verhältniswahlrecht und Mehrheitswahlrecht Diese beiden Begriffe sind bereits hier kurz zu erörtern. Beim Verhältniswahlrecht sind die einzelnen Mandate nach dem jeweiligen auf die einzelnen Parteien entfallenen Stimmenanteil aufzuteilen, wobei das Grundproblem eines Verhältniswahlsystems in der gleichmäßigen Aufteilung der abgegebenen Stimmen bei einer feststehenden Anzahl von Mandaten liegt 20. Beim Mehrheitswahlrecht hingegen gilt jener als gewählt, der entweder die meisten (einfache Mehrheit) oder mehr als 50 %(unbedingte Mehrheit) der abgegebenen Stimmen erhalten hat Das republikanische Prinzip Im Art 1 B-VG ( Österreich ist eine demokratische Republik... ) ist auch das republikanische Grundprinzip genannt. Eine Republik ist eine Staatsform, die keine Monarchie ist. Mit der Gegenüberstellung von Monarchie und Republik ist die rechtliche Stellung des Staatsoberhauptes angesprochen. Bei beiden Staatsformen gibt es unterschiedliche Spielarten. In der österreichisch ungarischen Monarchie war der Kaiser als Staatsoberhaupt aufgrund einer dynastischen Erbfolgeregelung auf Lebenszeit bestellt, er war unabsetzbar und sonst für seine Amtsführung niemandem verantwortlich. Die Entscheidung der Bundesverfassung für die republikanische Staatsform bringt historisch gesehen die Abkehr von der Habsburgermonarchie und außerdem die Ablehnung des monarchischen Prinzips in sämtlichen anderen Varianten zum Ausdruck. Das republikanische Prinzip ergibt sich im B-VG aus der Stellung des Bundespräsidenten, der die Funktion des Staatsoberhauptes ausübt. Er wird vom Volk (direkt) 20 Dafür wurden international über 200 verschiedene mathematische Verfahren entwickelt, von denen in Österreich drei allgemeine Anerkennung gefunden haben: Hare sches Verfahren, Hagenbach-Bischoff sches Verfahren und d Hondt sches Verfahren ; zu Letzterem vgl das Kapitel zur Darstellung der Wahlen zum Nationalrat. 30

31 gewählt, hat eine zeitlich begrenzte Amtsdauer, ist dem Parlament verantwortlich und absetzbar. Bitte Demokratie (=Regierungsform) und Republik (=Staatsform) unterscheiden: Bei der Demokratie (bzw beim demokratischen Baugesetz) geht es um die Mitwirkung des Volkes an der staatlichen Willensbildung und Ausübung politischer Herrschaft. Das Gegenstück zur Demokratie ist die Diktatur. Bei der Republik (bzw beim republikanischen Baugesetz) geht es um die Stellung des Staatsoberhauptes. Das Gegenstück zur Republik ist die Monarchie. Es gibt einerseits Monarchien mit demokratischen Regierungen (zb England), andererseits aber auch Republiken mit diktatorischer Herrschaftsform (zb die vormalige Sowjetunion unter Stalin) Das bundesstaatliche Prinzip Ein Bundesstaat ist eine Verbindung von mehreren Teilstaaten (Ländern, Gliedstaaten, Kantone) zu einem Gesamtstaat (Bund, Oberstaat). Zunächst charakteristisch für einen Bundesstaat ist, dass die Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen (=Staatsfunktionen) zwischen Gesamtstaat (Bund) und Teilstaaten (Länder) aufgeteilt ist. Weiters nehmen die Teilstaaten an der Gesetzgebung und Vollziehung des Gesamtstaates teil. a) Österreich als Bundesstaat Auch das bundesstaatliche Prinzip findet seine ausdrückliche Grundlage im B-VG, in dem es im Art 2 heißt: (1) Österreich ist ein Bundesstaat. (2) Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbstständigen Ländern: Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg, Wien. 31

32 Wiederum wird allerdings nicht durch diese Erklärung Österreich zum Bundesstaat, sondern durch eine Reihe anderer Regelungen. Der Bundesstaat Österreich ist durch folgende Merkmale charakterisiert: relative Verfassungsautonomie der Länder Aufteilung der Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen (Kompetenzverteilung) relativ autonome Landesgesetzgebung autonome Landesverwaltung Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung durch den Bundesrat Mitwirkung der Länder an der Bundesvollziehung über die mittelbare Bundesverwaltung Aufteilung der Finanzmittel auf Bund und Länder durch den Finanzausgleich Österreich ist allerdings ein schwacher Bundesstaat, weil das deutliche Übergewicht an Kompetenzen beim Bund liegt. Vor allem die ordentliche Gerichtsbarkeit liegt ausschließlich beim Bund, was im Vergleich zu anderen Bundesstaaten atypisch ist. Weiters ist die Ländermitwirkung an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat nicht besonders effizient. Und schließlich: Die Finanzverfassung ist äußerst zentralistisch geprägt 21, ein Ausfluss daraus: Die Länder haben kaum eine Steuerhoheit, sondern sind im Wesentlichen auf das angewiesen, was sie im Rahmen des periodisch neu aus zu verhandelnden Finanzausgleiches bekommen. 21 Es gibt darin nur zwei kleine bundesstaatliche Ansätze, nämlich die Bestimmung, dass die Kosten jeweils jene Gebietskörperschaft zu tragen hat, welche die Aufgabe erfüllt, es sei denn, dass die zuständige Gesetzgebung etwas anderes bestimmt; und jene Bestimmung über die sog Finanzausgleichsgerechtigkeit, aus der im Wesentlichen abgeleitet wird, dass dem jeweiligen Finanzausgleich ein Paktum zu Grunde liegen muss und somit Verhandlungen zwischen den Gebietskörperschaften Voraussetzung sind. 32