KFA-Neuordnung 2016 Stellungnahme des Hessischen Städtetages zur Sitzung des Haushaltsausschusses des Hessischen Landtags am

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1 Hessischer Städtetag Verband der kreisfreien und kreisangehöriger Städte in Hessen Hessischer Städtetag * Frankfurter Straße 2 * Wiesbaden Haushaltsausschuss des Hessischen Landtages Schlossplatz Wiesbaden Ihre Nachricht vom: Ihr Zeichen: Unser Zeichen: Di/Hö Durchwahl: (0611) dieter@hess-staedtetag.de Datum: Stellungnahme-Nr KFA-Neuordnung 2016 Stellungnahme des Hessischen Städtetages zur Sitzung des Haushaltsausschusses des Hessischen Landtags am Sehr geehrte Damen und Herren, wir bedanken uns für die Gelegenheit zu einer Stellungnahme. Vorbemerkung Die jetzt vorgelegten Vorstellungen des Hessischen Finanzministeriums zur KFA- Neuordnung können die hessischen Kommunen nicht zufriedenstellen. Letztlich werden nur rund 90 Prozent ihrer Defizite als bedarfsgerecht anerkannt. Die Methoden zur Ermittlung des bedarfsbezogenen Defizits sind zu diskutieren. Teilweise sind sie noch gar nicht in vollem Umfang bekannt. Im Ergebnis bleibt der Vorschlag des Finanzministeriums mit einer vom Land zu leistenden Finanzausgleichsmasse als Residualmasse (Auffüllung durch das Land) von knapp vier Milliarden Euro deutlich hinter den Erwartungen des Hessischen Städtetages zurück. Frankfurter Straße 2 Telefon: (0611) posteingang@hess-staedtetag.de Bank: Nassauische Sparkasse Wiesbaden Wiesbaden Telefax: (0611) Internet: BIC: NASSDE55 IBAN: DE

2 - 2 - Beachtlich ist die Innovation, die das HMdF für die freiwilligen Leistungen vorschlägt. In dieser Gedankenführung steckt viel Positives. HMdF will Staatsgerichtshof gerecht werden, aber sehr viel von den alten Strukturen des KFA beibehalten Der Finanzminister setzt seine Grenze: Er will keine höhere Finanzausgleichsmasse für die hessischen Kommunen bereitstellen, als er ohnehin in seine mittelfristige Finanzplanung eingesetzt hat. Die Zahlen sehen daher in etwa wie folgt aus: KFA-Jahr Gesetzliche Grundlage Mrd. Euro KFA 2014 KFA alt 4,04 KFA 2015 KFA alt 4,11 KFA 2016 KFA neu 4,20 Berechnung des kommunalen Finanzausgleichs 2014 fiktiv entsprechend den Regeln der KFA-Neuordnung Lesart Land (Beträge sind Mio. Euro) Bedarf (A) Mindestbedarf/ Mindestausstattung (B) Angemessener Bedarf/ -ausstattung (C ) Bedarf insgesamt/ Ausstattung insgesamt Weiteres Aufgabenspektrum 364, ,0 Finanzkraftzuschlag freiwillige Aufgaben/erhöhte Standards 171, ,0 Garantiezuschlag freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben 1.084, ,2 Finanzausgleichsmasse 3.947,0 Finanzierung 364,0 Stabilitätsansatz 3.583,0 Festansatz Zusatz-/Sonderbedarfe 280,0 Gesamtdefizit nach Angemessenheitsprüfung 9.964, ,0 Eigene Kommunale Deckungsmittel Besondere Finanzzuweisungen, Investitionszuweisungen 1.809,5 Tabelle: Datenquelle HMdF; Grafik: HStT in Abwandlung einer Vorlage des HMdF

3 - 3 - Wir wiederholen die Forderungen unserer Führungsgremien Präsidium und Hauptausschuss. Sie zielen auf eine Finanzausgleichsmasse von mindestens 4,5 Mrd. Euro. Das Finanzministerium unterscheidet drei Größenordnungen von kommunalem Bedarf und ordnet diesen drei Größenordnungen von Finanzausstattung zu (siehe nachstehende Tabelle und das folgende Kapitel). Die Finanzausgleichsmassen A, B und C Das HMdF hat noch keine Berechnung der Finanzausgleichsmasse für das Jahr 2016 als erstes KFA-Neuordnungsjahr vorgelegt. Es hat vielmehr fiktiv das Jahr 2014 noch einmal so berechnet, als hätte das neue, vom HMdF geplante Gesetz schon für 2014 gegolten. Das alte Recht, das noch bis einschließlich 2015 anzuwenden ist, kennt bekanntlich nur eine Finanzausgleichsmasse. Das HMdF plant für den neu zu ordnenden KFA dagegen drei Finanzausgleichsmassen. Bedarf/Ausstattung Zugeordn. FinAM 1 Spalte Tabelle Mio. Euro fiktiv 2014 Mindestbedarf/Mindestausstattung A ,2 Angemessener Bedarf/Angemessene Ausstattung B ,0 Bedarf insgesamt/ausstattung insgesamt 2 C ,0 Mit der so genannten Finanzausgleichsmasse C gelingt es dem HMdF, zielgenau die nach altem Recht errechnete Finanzausgleichsmasse in Höhe von 3,947 Mrd. Euro zu erreichen (Tabelle Spalte 6). Zwar liegt dieser Betrag um rund 90 Mio. Euro unter der Finanzausgleichsmasse von 4,040 Mrd. Euro, die nach altem Recht für Jahr 2014 maßgeblich ist. Dies liegt daran, dass nach neuem Recht die Kompensationsumlage wegfallen wird und sie demzufolge abzuziehen ist. Die Finanzausgleichsmasse KFA neu mit 3,947 Mrd. Euro ohne 1 Zugeordn. FinAM heißt zugeordnete Finanzausgleichmasse 2 Nur die strukturelle Einteilung entspricht der Vorstellung des HMdF; den Ausdruck Bedarf insgesamt/ausstattung insgesamt stammt vom Hessischen Städtetag, da das HMdF hierfür noch keinen eigenen Begriff geprägt hat.

4 - 4 - Kompensationsumlage entspricht der Finanzausgleichsmasse KFA alt mit 4,04 Mrd. Euro einschließlich Kompensationsumlage. Der Hessische Städtetag sieht es als kritisch, dass diese Finanzausgleichsmasse der Höhe nach nur durch einen Stabiltätsansatz erreicht werden kann (siehe Tabelle Spalten 7 und 8), den das Land meint, für den Bedarf eines allgemeinen Aufgabenspektrums (siehe Tabelle Spalten 1 und 2) festlegen zu dürfen. Es entsteht der Eindruck, nicht klare Bedarfsvorgaben, sondern ein gewisses Wohlwollen des Landes führten zu diesem Ansatz. Der Hessische Städtetag steht dagegen mit der Feststellung: Das Land muss bei zutreffender Bedarfsermittlung jedenfalls den Betrag der alten Finanzausgleichsmasse als angemessene Finanzausstattung ansetzen. Dieser Betrag genügt aber nicht. Die Finanzausstattung ist erst angemessen, wenn zumindest der ab 2011 entzogene Betrag wieder Teil der angemessenen Finanzausstattung werden wird. Den Mindestbedarf der hessischen Kommunen, den das Land mit einer entsprechenden Mindestausstattung bedienen muss, beziffert das Land selbst mit 13,138 Mrd. Euro (Tabelle Spalte 3 im Einzelnen siehe dazu unten). Die angemessene Ausstattung soll nur wenig höher mit der Summe von 13,31 Mrd. Euro abzudecken sein. Der Mindestbedarf nach Lesart des Landes 3 Kern der Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom ist, dass das Land den Mindestbedarf der Kommunen feststellen und unabhängig von der eigenen Finanzkraft den Kommunen garantieren muss. Das HMdF bildet eine Differenz zwischen dem Nettobedarf (Defizit) der Kommunen und einem angemessenen Defizit. Das HMdF bedient sich dazu der von ihm so bezeichneten Angemessenheitsprüfung. Zur Ausgangslage: Bezüglich der Pflichtleistungen der Kommunen hat der Hessische Städtetag seit Anbeginn der Entscheidung des Staatsgerichtshofs die These entnommen: Die Ausgabe = (mindestens) der Bedarf. 3 Tabelle, Spalten 1 und 2 bis von unten einschließlich Zeile Garantiezuschlag und Spalte 3

5 - 5 - Diese These beruht auf dem Gedanken, dass sich die hessischen Kommunen gesetzestreu verhalten, folglich dem gesetzlichen und zudem noch vom Staat überwachten Gebot folgen, sparsam und wirtschaftlich zu handeln. Für den Mindestbedarf legt das HMdF die Summe von 13,31 Mrd. Euro fest gerechnet für die fiktive Anwendung auf den KFA 2014 (Tabelle Spalte 3). Die Mindestausstattung erreicht somit, folgt man den Vorgaben des Landes, über 96 Prozent der gesamten Finanzausgleichsmasse. Der Mindestbedarf setzt sich nach Lesart des Landes aus vier Komponenten zusammen: dem Gesamtdefizit aus den Pflichtaufgaben nach Angemessenheitsprüfung, einem Betrag für besondere Finanzzuweisungen und Investitionszuweisungen sowie zur Indizierung des im Betrag im Verhältnis zum Basisjahr gestiegenen nominalen Aufwandes, Zusatz- und Sonderbedarfen, dem Garantiezuschlag für freiwillige Leitungen. Das HMdF trennt den im Rechnungsjahr (in der Pilotrechnung Basis-Rechnungsjahre 2011/2012) benötigten Aufwand (Auszahlungen) nach qualifiziert geschätzten pflichtigen und freiwilligen Aufwendungen getrennt für jeden Produktbereich. Von den pflichtigen Aufwendungen zieht es die Erträge (Einzahlungen) ab. Die Erträge werden dabei in der Quote den Pflichtaufgaben zugeordnet, die auch der Quote des Aufwands im jeweiligen Produktbereich entspricht. Ob dieses Vorgehen wirklich angemessen und zwingend ist, ist noch nicht näher geprüft. Nicht akzeptieren können wir aber den nächsten Schritt, mit dem das HMdF den Bedarf an pflichtigen Leistungen auf 91,1 Prozent des realen Aufwands herunterkürzt. Es geht um 978,1 Mio. Euro, also fast eine Milliarde Euro, die das HMdF beim kommunalen Aufwand kürzt (Gesamtdefizit: 10,943 Mrd. Euro, vom HMdF anerkanntes Defizit: 9,965 Mrd. Euro). Mindestens drei Gründe führen wir für unsere Bewertung an: 1. Kein Durchschnittswert

6 - 6 - Mit der Begründung, so könne es wirtschaftliches Handeln der Kommunen von unwirtschaftlicher Haushaltsführung abgrenzen, wendet das HMdF eine in Thüringen entwickelte Korridormethode an. Die Aufwendungen je Einwohner werden Kommune für Kommune innerhalb ihrer jeweiligen Gruppe ins Verhältnis gesetzt und mit einer Prozentzahl bewertet. Maßstab ist der Korridor zwischen 50 Prozent und 100 Prozent des Durchschnitts. Liegt der Aufwand über 100 Prozent, wird er auf 100 Prozent gekürzt. Liegt der Aufwand unter 50 Prozent, wird er auf 50 Prozent angehoben. Liegt er im Korridor, wird er mit seinem realen Betrag angesetzt. Es ist klar, dass bei einer solchen Methode kein Durchschnittswert, sondern in jedem Fall ein unter dem Durchschnittsaufwand liegender Wert herauskommt. Das ist nicht akzeptabel und entspricht keinesfalls den Vorgaben des Staatsgerichtshofs. Der kommunale Finanzausgleich wird in einem zentralen Teil der unverzichtbaren Bedarfsermittlung angreifbar. 2. Einwohnerbezug nicht bedarfsgerecht Das HMdF verwendet einen Einwohnerbezug, rechnet also bei seiner Wirtschaftlichkeitsprüfung mit dem Aufwand pro Einwohner. Das muss zu unzutreffenden Ergebnissen führen. Beispiel Jugendhilfe: Eine bedarfsgerechte Zuordnung ist nur möglich, wenn man sie an der Zahl der Jugendlichen in einer Stadt, nicht an der Zahl der städtischen Einwohner misst. Der Einwohner ist für eine zielgenaue Bedarfs-(Defizit-)Ermittlung überall dort ungeeignet, wo sich die kommunale Leistung an bestimmte Empfängergruppen richtet. Der Aufwand (Ausgaben) für Schulen richtet sich nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler, unter Umständen noch zu differenzieren nach Schülern als städtischen Einwohnern und solchen von außerhalb, zu differenzieren unter Umständen noch nach Primärstufe, Sekundarstufe, beruflichen Schulen pp. Für Empfängerinnen und Empfängern von Leistungen aus SGB II oder SGB XII sind Fallzahlen und Berechtigte ausschlaggebend.

7 - 7 - Ganz grundsätzlich stellt sich die Frage, ob diese Leistungen nicht gänzlich von der so genannten Angemessenheitsprüfung ausgenommen sein sollen. Das HMdF sieht dies vor, aber leider nur bezüglich des Defizits aus der Kinderbetreuung. 3. Fehlende sozioökonomische Komponente Ein Manko des Korridormodells entsteht auch dadurch, dass es keine sozioökonomischen Komponenten beinhaltet. Ein Defizit ist aber je nach sozioökonomischen oder regionalen Begebenheiten unterschiedlich zu bewerten. In einer Stadt mit regional bedingten überdurchschnittlich hohen Mieten oder Grundstückskosten sind verschiedene Produktbereiche auch überdurchschnittlich teurer als in anderen Regionen. In einer Stadt mit überdurchschnittlich hoher Zahl sozial problembelasteter Menschen sind Fälle und Intensität von sozialen Leistungen anders zu bewerten als dort, wo eine sehr viel geringere Zahl von sozial belasteten Menschen wohnt. Damit kann nicht von einem Ausreißer gesprochen werden, wenn das Defizit im Verhältnis zu einer Stadt mit durchschnittlichen sozialen Problemlagen besonders hoch liegt. Da das HMdF diese Komponenten nicht in seine Angemessenheitsprüfung eingearbeitet hat, muss es auch hier nachbessern. Sprunghaft steigender Bedarf und Investitionsstau Im Zusammenhang mit der Bedarfsberechnung wird das HMdF noch verschiedene Fragen klären, bevor sich der Hessische Städtetag positionieren kann. Dies gilt für den sprunghaft steigenden Bedarf ebenso wie für den nicht im Defizit abgebildeten zusätzlichen Bedarf. Sprunghaft steigenden Bedarf grenzen wir von den übrigen Aufwendungen ab. Sie steigen, folgt man dem Hessischen Statistischen Landesamt, in der Regel gleichmäßig an, können also in dieser Weise auch vorausberechnet werden. Dagegen gibt es sprunghaft steigenden Bedarf, der ausgehend vom Basisjahr außergewöhnlich schnell nach oben wächst. Bestes Beispiel für die jüngere Vergangenheit, Gegenwart, aber auch noch nähere Zukunft ist die U3-Betreuung: Sie steigt wesentlich schneller, als es dem

8 - 8 - allgemeinen Ausgabentrend entspricht. Solche Ausgaben müssen mit ihrer hohen Steigerungsrate besonders angesetzt werden, um den Bedarf zutreffend einzugrenzen. Ein sehr wesentliches Feld ist der zusätzliche Aufwand, der sich im Basis-Rechnungsjahr nicht spiegelt. Der Grund dafür ist sehr einfach zu finden: Weil die Kommunen unter Finanzdruck stehen, müssen sie auch solche Aufwendungen unterlassen, die eigentlich Teil ihres Bedarfes sind. Werden sie nicht berücksichtigt, entsteht ein Zirkelschluss: Die Maßnahme ist mangels Mittel nicht Teil des Haushaltsplans und damit nicht Teil des Rechnungsergebnisses. Weil sie nicht Teil des Rechnungsergebnisses sind, werden sie auch nicht dem Bedarf zugerechnet. Ergebnis: Das Land würde den Bedarf unzutreffend niedrig einschätzen. Das HMdF wird noch erklären, wie es dieses Problem in seinem jetzigen Vorschlag berücksichtigt hat. Bisher können wir diese Frage nicht sicher beantworten. In diesem Zusammenhang gehen wir auf das Thema Spitzabrechnung ein. Eine noch so optimierte Prognose wird im Regelfall von dem wirklich Bedarf im jeweiligen KFA-Jahr abweichen. Es liegt nahe, dem durch eine Spitzabrechnung Rechnung zu tragen. Sonst wird die Bedarfsermittlung zu einem Lotteriespiel zwischen Land und Kommunen jeweils mit der ungewissen Frage verknüpft, wer Gewinner und Verlierer ist. Besondere Finanzzuweisungen und Investitionszuweisungen Offensichtlich hat das HMdF vor, beim horizontalen Finanzausgleich (der Verteilung an die einzelnen Kommunen) weiterhin erhebliche Mittel für Investitionszuweisungen und besondere Finanzzuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse zuzuweisen. Das HMdF will sie wohl so verbuchen, dass sie einmal den kommunalen Bedarf um die besonderen Zuweisungen und Investitionszuweisungen erhöht, um dann diese Leistungen als Ertrag vom Bruttoaufwand abzuziehen, also das kommunale Defizit zu mindern. Somit würde dies bei konstantem Bruttoaufwand zu einem um diese Zuweisungen verminderten Nettoaufwand (Defizit) führen. Ein komplizierter Weg, den sich das HMdF ausgedacht hat. Das HMdF begründet diesen Weg damit, dass es damit das kommunale Defizit in diesem Zusammenhang von der

9 - 9 - Angemessenheitsprüfung frei hält. Es unterliegt damit nicht der Korridorrechnung. Das Defizit wird nicht rechnerisch gemindert wie sonst beim pflichtigen Bedarf (dort 8,9 Prozent). Eine Lösung, die unbeschadet der kommunalen Kritik an der Angemessenheitsprüfung kommunalem Interesse entsprechen würde. Den diesbezüglichen Block setzen wir mit einem Betrag von 1,8095 Mrd. Euro an, den uns das Land als rechnerisches Ergebnis bestätigt hat. Unklar ist, ob das Land diesen Betrag von 1,8095 Mrd. Euro auch noch dazu einsetzen will, um dem sprunghaft steigenden Bedarf und dem Investitionsstau Rechnung zu tragen. Zusatz-/Sonderbedarfe Das Land will mit einem Betrag von 280 Mio. Euro Sonder- und Zusatzbedarfen, zum Beispiel für Kinder, Rechnung tragen. Sonderbedarfe ergeben sich nach Lesart des Landes zum Beispiel für Kommunen, die von Bevölkerungsrückgang betroffen sind, im ländlichen Raum liegen oder in ihrer Region eine Metropolfunktion wahrnehmen. Hier erwarten wir noch detailliertere Angaben des HMdF. Weiter zu klären wird auch sein, welche Defizite das Land mit dem Betrag von 280 Mio. Euro abdeckt. Hier sollen offensichtlich Aufwendungen abgegolten werden, die sich nicht auf Zahlen im Rechnungsergebnis der Bezugsjahre zurückführen lassen. Eine in einem bedarfsgestützten KFA nicht stringente Idee, die aber der bisherigen kommunalen Forderungen und Interessen durchaus entspricht oder nahe kommt. Finanzmittel will das HMdF bereitstellen für kommunale Lasten demografischer Ursache, zur Finanzierung der Metropolstellung Frankfurts und für noch nicht näher definierte Aufwendungen für Kinder.

10 Garantiezuschlag freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Die innovativste Idee des HMdF verbirgt sich hinter dem so bezeichneten Garantiezuschlag für freiwillige Aufgaben, den das Land als Teil der kommunalen Mindestausstattung einordnet. Damit anerkennt das Land grundsätzlich 50 Prozent der im Bereich freiwilliger Aufgaben entstehenden Defizite als Teil des Mindestbedarfs. Die eigentliche Überraschung: Das Land berücksichtigt die freiwilligen Leistungen für die Produktbereiche Kultur, Sport, Natur und Umwelt sogar zu 100 Prozent. Damit trägt das Land entsprechenden mehrfach erhobenen Forderungen des Hessischen Städtetages Rechnung. Das dadurch als Bedarf anerkannte Defizit ist mit 1,084 Mrd. Euro Garantiezuschlag durchaus beachtlich. Garantiezuschlag und Finanzkraftzuschlag (siehe näher unten) sind geeignet, den von Teilen der PRF (Politik, Rechtswissenschaft, Finanzwissenschaft) breit ausgehobenen Graben zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben zu einem guten Teil wieder zuzuschütten. Das ist richtig und gut so. Bei einer kommunalen freiwilligen Leistung entscheidet die Kommune anders als bei kommunalen Pflichtleistungen nicht nur über das Wie, sondern auch über das Ob der Leistung. Freiwillige Leistungen entsprechen daher in besonderer Weise dem Gedanken der kommunalen Selbstverwaltung. Warum diese die kommunale Selbstverwaltung prägenden Elemente in ihrer Finanzierung scharf von Pflichtleistungen abgegrenzt werden, ist von jeher nicht genügend begründet worden. Es ist ein hoffentlich auch bundesweit wirkender Fortschritt, wenn Hessen diesen Unterschied weit weniger einschneidend gestaltet. Dabei mögen die auch vom Hessischen Städtetag früh ins Feld geführten Argumente eine Rolle spielen. Es kann nicht ohne Bedeutung sein, dass das hessische Volk erst in diesem Jahrhundert die als freiwillig deklarierten Aufgaben Sport und Umwelt zu Staatszielen in der Hessischen Verfassung erhoben hat. Sie sind Staatsziele, die auch den Schutz und die Pflege der Gemeinden und Gemeindeverbände genießen, wie es ausdrücklich in der Verfassung heißt. Das HMdF sieht sogar vor, diese Staatsziele zu 100 Prozent ihres Defizits als Bedarf anzuerkennen. Dies ist konsequent.

11 Wie grundsätzlich neu das HMdF die freiwilligen Leistungen einordnet und sich damit von der fast diskriminierenden Differenzierung zwischen freiwillig und pflichtig entfernt, sieht man am Produktbereich Kultur: Sie ist kein hessisches Staatsziel und soll dennoch in ihrem freiwilligen Anteil zu 100 Prozent Bedarf sein. Das ist positiv. Die Einordnung von Kultur, Sport, Natur und Umwelt 4 als Bedarf zu 100 Prozent mag auch politisch motiviert sein. Ein solches Motiv steht dem Hessischen Gesetzgeber aber zu und stört den Hessischen Städtetag schon deshalb nicht, weil er selbst in seinen Beschlüssen diese Politik angemahnt hat. Angesichts dieser grundlegend richtigen Wegweisung empfiehlt es sich zudem, nicht zu kleinräumig zu kritisieren. Es sollte daher nur wenig mehr sein als eine Fußnote festzustellen, dass jetzt das Defizit der pflichtigen Jugendhilfe zu einer geringeren Quote zum Bedarf gezählt wird als das Defizit beim freiwilligen Sport. Signifikant wird das beim Produktbereich Kultur: Defizite im Produktbereich Kultur will das HMdF, soweit pflichtig, nicht zu 100 Prozent anerkennen. Soweit freiwillig schon. Bemerkenswert ist die Differenzierung unter den freiwilligen Leistungen: Freiwillige Leistungen werden außerhalb von Kultur, Umwelt, Naturschutz, Sport nur zur Hälfte in der Mindestausstattung (Garantiezuschlag) und zu einem weiteren runden Viertel je nach Finanzkraft (Finanzkraftzuschlag) als Defizit anerkannt. Das HMdF wird erklären müssen, warum es das Defizit bei freiwilligen Anteilen an der städtischen Jugendhilfe weniger anerkennt als das Defizit bei den freiwilligen Anteilen der Umwelt. Der angemessene Finanzbedarf nach Lesart des Landes Der angemessene Finanzbedarf unterscheidet sich nach Lesart des Landes nur um einen verhältnismäßig kleinen Anteil von 0,172 Mrd. Euro gerechnet für das Jahr 2014 vom kommunalen Mindestbedarf. Das HMdF nennt diesen Anteil Finanzkraftzuschlag, weil er nicht im garantierten Mindestbedarf steckt und somit abhängig von der im Landeshaushalt im jeweiligen Haushaltsjahr abgebildeten Landesfinanzkraft ist. 4 Die vier für die ihre Defizite aus freiwilligen Leistungen zu 100 Prozent eingeordneten Produktbereiche lassen sich gut abkürzen: KUNS Kunst, Umwelt, Naturschutz, Sport

12 Das Land errechnet ihn aus jenen zweiten 50 Prozent der freiwilligen Aufwendung, welche die Kommunen außerhalb der Produktbereiche Kultur, Sport, Umwelt und Natur für freiwillige Aufgaben aufwenden. Es halbiert diesen so errechneten Betrag (0,344 Mrd. Euro noch einmal und kommt so auf die bezeichnete Summe. Dass HMdF weist nach, auf diese Weise insgesamt 88 Prozent aller freiwilliger Leistungen in den Aufwand einzurechnen. Mit dieser Quote verbindet das HMdF seine Bewertung, der Unterschied zwischen pflichtigen und freiwilligen Aufgaben werde im neuen KFA marginalisiert. Denn die Pflichtaufgaben würden zu 91,1, die freiwilligen Aufgaben zu 88 Prozent anerkannt. In der Tendenz ist der Aussage kaum zu widersprechen, jedoch muss man differenzieren: Die freiwilligen Leistungen außerhalb von Sport, Kultur, Natur und Umwelt werden eben nur zu 50 Prozent garantiert und hängen in der darüber hinausgehenden Höhe von der Finanzkraft des Landes ab. Für die Zukunft will das Land den Finanzkraftzuschlag mutmaßlich mit einer festen Quote von 1,2 Prozent in Bezug auf die Gemeinschaftssteuern (Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftssteuer) bemessen. Der Stabilitätsansatz eine neue Erfindung des HMdF Für ein nicht näher definiertes Weiteres Aufgabenspektrum (z. B. freiwillige Aufgaben, Umsetzung von Standards) sieht das Land einen Betrag von 0,364 Mrd. Euro vor, den so genannten Stabilitätsansatz. Erst mit diesem Ansatz erreicht das Land die Höhe der Finanzausgleichsmasse, wie sie nach dem alten Finanzausgleichsgesetz gegolten hat. Der Hessische Städtetag verweist auf die nicht akzeptable Angemessenheitsprüfung, mit der das Land den Pflichtaufwand der Kommunen um 0,978 Mrd. Euro heruntergerechnet hat. Zieht man von der Finanzausgleichsmasse in Höhe von 3,947 Mrd. Euro (Tabelle Spalte 6) den Stabilitätsansatz von 0,367 Mrd. Euro ab, so bleiben den Kommunen zwar nur noch 3,583 Mrd. Euro. Das ist der Festansatz, jener Ansatz, um den das Land nach seinen eigenen Vorgaben die eigenen kommunalen Deckungsmittel auffüllen muss, um zu einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen zu gelangen (siehe Tabelle Spalten 7 und 8).

13 Rechnet man aber den nach unserer Bewertung zu Unrecht abgezogenen Betrag von 0,978 Mrd. Euro diesem Festansatz wieder hinzu, so kommt man für das Jahr 2014 genau auf jene mehr als 4,5 Mrd. Euro Finanzausgleichsmasse (genau 4,561 Mrd. Euro), welche das Präsidium und der Hauptausschuss des Hessischen Städtetages am 25. September 2014 für die angemessene Finanzausstattung der hessischen Kommunen gefordert hatten. Eigene kommunale Deckungsmittel zu hoch angesetzt Nicht eiverstanden sein können die Kommunen damit, dass das HMdF auf der einen Seite den Ist-Aufwand der Kommunen zur Bedarfsermittlung erheblich abstreicht, gleichzeitig aber den kommunalen zu 100 Prozent zur Finanzierung heranziehen will. Die eigenen kommunalen Deckungsmittel (Erträge aus dem Produktbereich 16 plus Konzessionsabgaben) sollen nach Lesart des HMdF in vollem Umfang zur Finanzierung des kommunalen Bedarfs dienen. Für die Realsteuern soll sogar der Hebesatz auf das gewichtete Durchschnittsniveau gehoben werden, so dass auch die Realsteuern der Kommunen in voller Höhe verbraucht werden. Ein solches System nimmt den Kommunen den Anreiz, ihre Einnahmen zu erhöhen. Denn jede Erhöhung nutzt im Ergebnis in vertikaler Betrachtung nur dem Land: Seine Pflicht zur Auffüllung mindert sich mit jedem zusätzlichen Ertrags-Euro der Kommunen um eben jenen Euro. Steuererhöhungen dienen insoweit nur der Minderung des vom Land bereitzustellenden Festansatzes. Da jeder aus einer Hebesatzerhöhung fließende zusätzliche Ertrag die Auffüllung um das Land 1:1 mindert, wird sie de facto aus kommunalen Mitteln finanziert. Erhöht eine Kommune zum Beispiel ihren Hebesatz für die Grundsteuer B von 400 auf 800 Punkte, so mag sie wohl den Ertrag daraus grundsätzlich behalten dürfen. Sie mindert aber die Auffüllungspflicht des Landes und damit die Finanzausgleichsmasse um exakt diesen Betrag. Damit schmälert eine Stadt, die ihren Hebesatz erhöht, die allen zugutekommende Masse nicht unerheblich. Der Betrag für die Finanzierung (Tabelle Spalten 5 und 7) wird nach dem vom HMdF angedachten System nicht größer.

14 Es fehlt an einem kommunal-kollektiven Anreiz zur Ertragserhöhung, insbesondere zur Erhöhung von Hebesätzen. Bedeutsam wird das vor allem dann, wenn eine große Zahl von Kommunen ihre Hebesätze nach oben bewegt. In den Jahren ab 2012 war das ja durchaus der Fall. Nach den Vorstellungen von Finanzministerium und Innenministerium sollen gerade in den nächsten Jahren weiterhin sehr viele Kommunen ihre Hebesätze anheben, um das bundesdeutsche Hebesatz-Durchschnittsniveau zu erreichen oder zu übertreffen. Es schafft wenig Anreiz für kommunal Verantwortliche, unpopuläre Hebesatzerhöhungen bei der Bevölkerung und bei Gewerbeunternehmen durchzusetzen, wenn die Mittel unter dem Strich alle beim Land verbleiben. Besonders hart schlägt sich das bei den Realsteuern nieder, wenn die Nivellierungshebesätze stets am Durchschnitt ausgerichtet mit jeder Hebesatzerhöhung nach oben mitwandern. Denn dann legt jede Kommune mit jeder Hebesatzerhöhung allen anderen Kommunen und zu einem kleinen Teil auch sich selbst die Schlinge um den Hals: Die nächste Hebesatzerhöhung wird fällig, will man nicht mit höheren Einnahmen angesetzt werden als man tatsächlich hat. Als Beispiel mag die Stadt Kassel dienen. Sie liegt an der Spitze der Hebesätze in der nordhessischen Region, erreicht aber nicht den Durchschnitt der kreisfreien Städte, verfehlt also den Nivellierungshebesatz. Soll sie nun ihren Hebesatz auf das Durchschnittsniveau anheben müssen? Damit hebt sie das Durchschnittsniveau aller kreisfreien Städte an, so dass wieder eine weitere Hebesatzerhöhung geboten ist. Soll das Präsidium des Hessischen Städtetages darauf drängen, dass alle fünf kreisfreien Städte den exakt gleichen Hebesatz veranschlagen, um solchen Verwerfungen zu entgehen? Was geschieht eigentlich, wenn zum Beispiel die kreisfreien Städte vereinbaren, ihren Hebesatz zu senken auf den Hebesatz des Durchschnitts aller Gemeinden oder auf den Mindesthebesatz? Dann steigt die Pflicht des Landes zur Auffüllung und somit die Finanzausgleichsmasse kräftig an? Aus einer kreisangehörigen Mitgliedstadt erreicht uns die kritische Frage: Welche Absicht verfolgt das Land damit, die Nivellierungshebesätze noch über den Satz der Konsolidierungsleitlinie (Landesdurchschnitt plus 10 Prozent) zu heben?

15 Klar muss jedenfalls aus Sicht der umlagepflichtigen Kommunen auch sein: Die jetzt neu für das Verhältnis angedachte Nivellierung darf keinesfalls Nivellierungsmaßstab für die Umlagen innerhalb der kommunalen Familie werden. Beim Ausblick auf die horizontale Ausgestaltung müssen die finanzstärkeren Kommunen befürchten, dass sie nach Maßgabe einer direkten Finanzausgleichsumlage oder einem vergleichbar wirkenden Instrument abgeschöpft werden. Das HMdF hat angedeutet, dies mit interkommunaler Solidarität begründen zu wollen. Es ist aber kein Fall interkommunaler Solidarität, wenn die einzige oder jedenfalls die wesentliche Folge einer solchen Abschöpfung ist, dass das Land die kommunalen Erträge nicht auffüllen muss. Mit freundlichen Grüßen Dr. Jürgen Dieter Direktor