Darstellung der divergierenden Raumplanungshandhabungen in den einzelnen Bundesländern

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1 Ass.-Prof. Dr. Arthur Kanonier Fachbereich für Rechtswissenschaften Darstellung der divergierenden Raumplanungshandhabungen in den einzelnen Bundesländern 6. Juni 2013

2 Inhalt Einleitung Regelungssystematik Instrumentarium, Inhalte Verfahren Hoheitliche Planung in Diskussion Projektbezogene Bebauungsplanung Resümee Bebauungsplanung 2

3 Einleitung Bebauungsplanung ist der Bereich der Raumplanung, der am unmittelbarsten in unsere gebaute Umwelt eingreift. (Schönherr, ro-info, 2005) Bebauungsplan als traditionelles Instrument der örtl. Raumplanung BBP im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden Bebauungspläne fallen als Teil der allgemeinen Raumplanung bezüglich Gesetzgebung in die Zuständigkeit der Länder Gesetzliche Grundlagen: Bauordnungen (W, Bgld), Gemeindeplanungsgesetz (Ktn), Raumordnungs-, Raumplanungsgesetze Erhebliche Differenzierungen in den Landesbestimmungen Vergleichsweise geringe Änderungen in den rechtlichen Grundlagen Ausnahme: Mehrstufige Bebauungsplanung, Projektbezug Eingeschränkte Bedeutung in der Planungsfachwelt Bebauungsplan 3

4 Theorie und Praxis Wenn vom Wandel des Planungsverständnisses die Rede ist oder von Turns in der planungstheoretischen Diskussion, dann haben diese zumeist Neue Herausforderungen in der Praxis oder veränderte Rahmenbedingungen als Hintergrund. Was ist aber mit dem, was gleich bleibt? Mit den Aufgaben, die seit Jahrzehnten mit bewährten Verfahren bearbeitet werden? Haben die an der Speerspitze der Veränderung gewonnenen Aussagen auch hier Gültigkeit? Oder reden wir gar über zwei Welten: die des Wandels, auf die die Theoretiker ihre Aussagen stützen und die des Alltags, mit denen sich die Fachleute in der Praxis herumplagen? Klemme, Selle, Siedlungsflächen entwickeln, 2010, S 9 Bebauungsplan 4

5 Rechtliche Rahmenbedingungen Raumplanerisches Instrumentarium wird mit wachsenden Herausforderungen vielfältiger und komplexer Alleine hoheitliche Planungsinstrumente reichen für eine wirkungsvolle Steuerung nicht aus Örtliche Raumplanung hat beschränkte Steuerungsmöglichkeiten Langfristig Planungen sind als strategische Vorgaben unverzichtbar Traditionelle Hoheitsplanung wird zunehmend von anderen Instrumenten und Maßnahmen überlagert bzw. ergänzt Grenzen verschieben sich zwischen öffentlich- und zivilrechtlichen Regelungen harten und weichen Planungsinstrumenten Umfangreiche Anforderungen an die Abstimmung und Weiterentwicklung der Planungsinstrumente Bebauungsplan

6 Instrumenten- und Verfahrensvielfalt Zunahme an Instrumenten mit spezifischen Inhalten / Verfahren Planung beschränkt sich nicht (mehr) nur auf gesetzlich vorgeschriebene Instrumente und Verfahren Planung entstandardisiert sich, nicht eine Praxis und eine Planungskultur Vom Plan zum Prozess vielfältige Akteure, informelle Verfahren Zivilrechtliche Vereinbarungen hoheitliche Planungsakte Umsetzungsorientierte Maßnahmen und Prozesse Überwindung der traditionellen Trennung von Planung und Umsetzung Projekt- und anlassbezogene Festlegungen Schnittstellen sind nicht (mehr) einfach feststellbar Überlagerung hoheitlicher, privatrechtlicher und unverbindlicher Maßnahmen Bebauungsplan

7 Kritik am Instrumentarium In den letzten drei Jahrzehnten war die Raumordnung in Österreich durch... das Leerlaufen der traditionellen hoheitlichen Planungsinstrumente (Flächenwidmungs- und Bebauungsplan) geprägt. (Kleewein, 2000) Vielfältige Kritik von Planungszuständigen und Planbetroffenen Hohe Regelungsintensität Geringe Steuerungs- und Umsetzungswirkung Unflexible, starre Regelungen Abnehmende Akzeptanz hoheitlicher Planungsmaßnahmen Top-Down-Ansatz Weitreichende Beschränkungen ( Totalplanung ) Willkürliche Planungsfestlegungen Bebauungsplan

8 Planungssystematik Hierarchisches Planungssystem Grundsätze und -ziele, z.t. spezielle Ziele für die Bebauungsplanung Überörtliche Raumordnung Örtliche Raumplanung Örtliches Entwicklungskonzept als strategisches Instrument Flächenwidmungsplan als hoheitliche Nutzungsvorgaben mit Verordnungscharakter Konkretisierung der Art der Bebauung und Erschließung im Bebauungsplan (Verordnung) Ein- oder mehrstufige Bebauungspläne Nach / gemeinsam mit dem Flächenwidmungsplan Bebauungsplan Instrument der Ordnungsplanung ( Negativplan ) Abstimmung mit Grundstücksstruktur (Baulandumlegung) Umsetzung im Bauverfahren (Bauplatzerklärung, Baubewilligung) Bebauungsplan 8

9 Bebauungsplan Formen Erstellungspflicht bzw. -ermächtigung Landesgesetze sehen verschiedene Arten vor, insb.: Kärnten Textliche Bebauungspläne Teilbebauungspläne Salzburg Bebauungsplan der Grundstufe Erweiterte Grundstufe Aufbaustufe Tirol Bebauungsplan Ergänzender Bebauungsplan Bebauungsplan

10 Bebauungsplan Geltungsbereich Administrative oder funktionale Bereiche Für das Gemeindegebiet bzw. Teilbereiche Für (größere) funktional zusammenhängende Gebiete Durch Flächenwidmungsplan definierte Bereiche Für Bauland und Sonderwidmungen im Bauland Für das gesamte Bauland Für spezielle Flächen Teilbebauungspläne Für jene Teile des Gemeindegebiets, die innerhalb von längstens zehn Jahren für eine Bebauung in Betracht kommen oder eine städtebauliche Ordnung einschließlich der Freiflächengestaltung erfordern ( 50 Slbg ROG) Für Verkehrsflächen (bestehende und künftige) Für (Teile des) Grünland ( 69 Abs. 3 NÖ BO) Bebauungsplan 10

11 Erstellungspflicht bzw. -verbot Für das gesamte Bauland/Gemeindegebiet Spezifische Bereiche Wenn ein neues Gebiet bebaut oder ein schon bebautes Gebiet neu gestaltet werden soll ( 28 Abs. 1 Vlbg RplG) für unbebaute Teile des Baulandes mit einer zusammenhängenden Gesamtfläche von mehr als m2 vor dem Beginn deren Bebauung ( 24 Abs. 3 Ktn GplG) zur Umsetzung der im Flächenwidmungsplan festgelegten Bebauungsplanzonierung ( 40 Abs. 1 Stmk ROG) In einem Landschaftsschutzgebiet, wenn die unbebauten Grundflächen 3000 m2 übersteigen ( 44 Abs. 4 Stmk ROG) Wenn es aus Gründen des Landschafts- und Ortsbildes notwendig ist ( 28 Abs. 1 Vlbg RplG) Bebauungsplan 11

12 Erstellungspflicht bzw. -verbot Spezielle Planungsmaßnahmen vor der Freigabe eines Aufschließungsgebietes mit einer zusammenhängenden Gesamtfläche von mehr als m² ( 24 Abs. 3 Ktn GplG) Zur Errichtung von Einkaufszentren ( 40 Abs. 4 Stmk ROG) Beim Erfordernis einer Grundumlegung ( 40 Abs. 4 Stmk ROG) bzw. Wenn es für ein Umlegungsverfahren zweckmäßig ist ( 28 Abs. 1 Vlbg RplG) Für Grundflächen, die aufgrund der Lage, Form oder Größe einer geordneten Bebauung nicht zugänglich sind, dürfen ergänzende Bebauungspläne nicht erlassen werden ( 54 Abs. 4 TROG) Bebauungsplan 12

13 Inhalte Mindestinhalte (verpflichtend)/ mögliche Inhalte Planteil/Textteil (mit Bebauungsvorschriften) Kenntlichmachung Unterschiede in den Inhalten Lage der Versorgungsleitungen und der Kanalisationsanlagen ( 22 Abs. 2 Bgld RplG) Vorgaben für eine bestimmte zeitliche Abfolge der Bebauung (Bebauungszonen) ( 25 Abs. 2 Ktn GplG) die Anordnung und Ausgestaltung von Fußgängerzonen und dazugehörigen Abstellanlagen für Kraftfahrzeuge ( 69 Abs. 2 NÖ BO) ein erhöhter baulicher Schallschutz der Außenbauteile ( 69 Abs. 2 NÖ BO) Bestimmungen über die Anpflanzung und Erhaltung von Bäumen und Sträuchern sowie Maßnahmen der Dach- und Gebäudebegrünung ( 32 Abs. 1 Oö ROG) Mindest- oder Höchstzahlen für Wohneinheiten ( 29 Abs. 2 Slbg ROG) abzutragende Bauwerke ( 28 Abs. 3 Vlbg RplG) besondere Bestimmungen für Hochhäuser und Großbauvorhaben ( 5 Abs. 4 WBO) Bebauungsplan 13

14 Bebauungsplan

15 Energiebezogene Inhalte Nutzungsbeschränkungen oder -vorschriften setzen eine entsprechende gesetzliche Grundlage voraus (Legalitätsprinzip) Energierelevante Bestimmungen im BBP können in den ROG: Nicht genannt werden Durch eine demonstrative Aufzählung angedeutet bzw. nicht ausgeschlossen werden Ausdrücklich genannt werden Insb. ist auf ein ausreichendes Maß an Licht, Luft und Sonne sowie auf den Umweltschutz, insb. auch im Hinblick auf die Ermöglichung einer ökologischen Bauweise (z.b. Solaranlagen, Niedrigenergiehäuser, Passivhäuser) Rücksicht zu nehmen ( 31 Abs. 1 Oö ROG) Bebauungsplan 15

16 Zu berücksichtigende Aspekte ( 28 Abs. 2 Vlbg RplG) Der Bebauungsplan darf einem Landesraumplan und (sowie in anderen Ländern dem örtlichen Entwicklungskonzept) dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen Der Bebauungsplan hat insb. zu berücksichtigen die im Raumordnungsziele die örtlichen Verhältnisse das Landschafts- und Ortsbild, den Schutz vor Naturgefahren die zweckmäßige räumliche Verteilung von Gebäuden und Anlagen die Vermeidung von Belästigungen durch Lärm, Geruch die Sicherung eines ausreichenden Maßes an Licht, Luft und Bewegungsmöglichkeit für die Menschen die Steigerung der Energieeffizienz und die nachhaltige Nutzung erneuerbarer Energien die Interessen der Sicherheit und des Verkehrs, insb. den Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer.

17 Kriterien für Festlegungen im Bebauungsplan Kaum Festlegungsverbote oder -gebote im BBP in den ROG/BO Da BBP in die Rechte der Grundeigentümer eingreift, bestehen für Planungsmaßnahmen dennoch besondere Anforderungen Eingriffe sind aus Grundlagenerhebung und Interessenabwägung zu begründen und am Gleichheitssatz und dem daraus resultierenden Sachlichkeitsgebot, am Verhältnismäßigkeitsprinzip zu messen Beschränkungen im BBP sind zulässig, wenn sie einem öffentlichen Interesse dienen und geeignet sind, zu keinen unnötigen Belastungen führen, insgesamt mehr Vor- als Nachteile bringen. Insgesamt ist der planerische Gestaltungsspielraum der Planungsbehörde beachtlich Bebauungsplan 17

18 Fehlen eines Bebauungsplan Nicht für alle Baulandflächen gelten Bebauungspläne, was Fragen nach der baulichen Ausnutzbarkeit aufwirft 25a Bgld RplG: Sofern kein Bebauungsplan oder Teilbebauungsplan vorliegt, hat der Gemeinderat die Grundsätze der Bebauung mit Verordnung durch Bebauungsrichtlinien festzulegen. Für rund die Hälfte aller Baulandflächen in NÖ gibt es keinen Bebauungsplan ( ungeregelten Baulandbereich ) Baubehörde genehmigt Bauvorhaben nach 54 und 56 NÖ BO Bestimmungen in Bauordnungen, insb. zum Orts- und Landschaftsbild Erheblicher Entscheidungsspielraum für die Baubehörde Umfangreiche Judikatur zu Fragen der Ortsüblichkeit Progressive internationale Architektur versus Bewahrung und vorsichtige traditionelle Weiterentwicklung Bebauungsplan 18

19 Verfahren Verfahren an Flächenwidmungsplanung orientiert Verfahrensbeginn Kundmachung der Absicht der Aufstellung Auflegung des Entwurfs SUP nicht in allen Fällen Aufsichtsbehördliche Genehmigung In einigen Ländern nicht vorgesehen (BBP im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden) 23 Abs. 5 Bgld RplG sieht aufsichtsbehördliche Genehmigung vor (Versagungstatbestände: Widerspruch zum Flwp, überörtliche Interessen) 34 Abs. 1 OÖ ROG: Wenn überörtliche Interessen berührt werden 26 Abs. 1 Ktn GplG: Bezirkshauptmannschaft Bebauungsplan 19

20 Rechtschutz für Planbetroffene Verordnungscharakter örtlicher Raumpläne bewirkt eingeschränkten und komplizierten Rechtsschutz Grundstückseigentümer haben im Planungsverfahren keine besondere Rechtsstellung Einzelinteressen sind zu berücksichtigen, jedoch besteht kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Festlegung Kein Rechtsanspruch auf eine Planerlassung oder -änderung Eingeschränkte Rechtsmittel gegen verordnete Raumpläne (Eingeschränkter) Individualantrag für Grundeigentümer direkte Anfechtung der Pläne beim VfGH gemäß Art. 139 B-V Bescheidbeschwerde im Bauverfahren Bebauungsplan

21 Änderung des Bebauungsplans Im Vergleich zum Flwp tw. erleichterte Änderungsvoraussetzungen 63 Slbg ROG: Ein Bebauungsplan ist zu ändern: 1. durch eine Änderung des Flächenwidmungsplans; 2. durch Planungen und sonstige Maßnahmen nach anderen Vorschriften. Ein Bebauungsplan kann geändert werden, wenn 1. die Änderung dem Räumlichen Entwicklungskonzept und dem Flächenwidmungsplan entspricht und 2. eine dem bisherigen Bebauungsplan entsprechende bauliche Entwicklung nicht erheblich gestört wird. 73 Abs. 1 NÖ BO: Der Bebauungsplan darf abgeändert werden 1. wegen wesentlicher Änderung der Planungsgrundlagen in Folge struktureller Entwicklung oder 2. zur Abwehr schwerwiegender wirtschaftlicher Nachteile oder 3. wenn sich eine Festlegung als gesetzwidrig herausstellt oder 4. wenn die gesetzlichen Bestimmungen über den Regelungsinhalt geändert wurden. Bebauungsplan

22 Ausnahmeregelungen vom BBP Erhöhte Flexibilität Vereinfachte Abänderung einer VO Ausnahmeregelungen Grundsätzlich keine Ausnahmen vom Bebauungsplan: Bgld, NÖ, Oö, Slbg, Stmk In Slbg bestehen lediglich Ausnahmen vom Flächenwidmungsplan 69 WBO - Für einzelne Bauvorhaben hat die Behörde über die Zulässigkeit von Abweichungen von den Vorschriften des Bebauungsplanes zu entscheiden Ausnahmebewilligung ( 35 Vlbg RplG): Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von spezifischen Inhalten des Bebauungsplanes bewilligen Bebauungsplan 22

23 Rechtswirkung des BBP Bauplatzerklärungen und Baubewilligungen dürfen nur in Übereinstimmung mit dem Bebauungsplan erlassen werden Von der Baubehörde ist z.b. gemäß 20 NÖ Bauordnung ein Antrag abzuweisen, wenn dem Bauvorhaben der Bebauungsplan entgegensteht Bürgermeister hat zu beurteilen, ob bewilligungspflichtige Vorhaben den Festlegungen im Bebauungsplan entsprechen Der Bürgermeister legt im Bauverfahren den Bebauungsplan anhand konkreter Bauvorhaben aus Auf Erteilung der Baubewilligung besteht bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch In einigen (wenigen) Bundesländern (Slbg und Wien) ist die Erteilung einer Baubewilligung nur möglich, wenn Bebauungspläne vorliegen Bebauungsplan 23

24 Rechtswirkung des Bebauungsplans Bebauungsplan ist grundsätzlich an das Grundbuch gekoppelt Problem bei übergroßen Parzellen, etwa durch Zusammenlegungen, die Wohnblocks in ansonsten kleinstrukturierten Bereichen ermöglichen Der Bebauungsplan hat keinen Einfluss auf: Eigentumsverhältnisse Nur bedingt auf Grundstückzuschnitte und -änderungen Verkehrsflächenn als Grundlage für bodenpolitische Eingriffe Umsetzungs- und Realisierungsprozesse: Zeitpunkt, Umsetzungsträger 41 Abs. 3 Stmk ROG: Festlegungen in Bebauungsplänen, die Maßnahmen zum Gegenstand haben, die nicht den Bestimmungen des Stmk Baugesetzes unterliegen (z.b. Pflanzgebote), sind vom Eigentümer bis ein Jahr ab der Erteilung der Benützungsbewilligung auf dem jeweiligen Grundstück zu verwirklichen Bebauungsplan 24

25 Ausgleich zwischen Privaten und Öffentlichen Interessen Ausgleichsmaßnahmen sind bei Planungen nur eingeschränkt gesetzlich vorgesehen Festlegungen erfolgen in erster Linie im öffentlichen Interesse Grundsätzlich kein Ausgleich bei Raumordnungsrecht ist nach wie vor weitgehende finanzblind Nutzungsbeschränkungen (z.b. geringe Dichten oder Bauklassen) Wertsteigerungen hohe Nutzungsmöglichkeiten Planwertsteigerungen (in der Praxis) Umwidmungen sind relevant, weniger die Veränderung der Nutzungspotentiale Bebauungsplanfestlegungen werden in der Regel nicht ausgeglichen Bebauungsplan 25

26 Bebauungsplanung in der Planungspraxis Tempo in der Stadtentwicklung überfordert teilweise die Bebauungsplanung mit ihren beachtlichen Einschränkungen Geringe Flexibilität der Bauvorschrift und hoher Detailliertheitsgrad der Vorschriften erweisen sich als problematisch Konkrete Großprojekte stimmen kaum mit BBP überein, was Änderungen zur Folge hat In der Praxis ist Begeisterung für BBP zurück gegangen und BBP für gesamtes Bauland werden nur zögerlich erstellt Bebauungspläne werden aufgrund konkreter Projektabsichten und in Absprache mit den Projektwerbern erlassen Zweistufige Bebauungsplanung Gestaltungskonzepte Bebauungsplan 26

27 Gestaltungskonzepte Verstärkte Zunahme von Planungen in Konzeptform: Gestaltungsund Baukonzepte Keine hoheitlichen Plantypen in Verordnungsform Kleinräumiger Geltungsbereich Hoher Detaillierungsgrad Unterschiedliche Informations-, Anhörungs- und Beteiligungsverfahren Verhältnis zum Bebauungsplan: Vorgelagerte räumlich-bauliche Zielvorstellungen Begleitende Konkretisierungsvorschläge Nachgeordnete, detaillierte Gestaltungsvorschläge

28 Gestaltungskonzepte Bsp.: Pregarten Zusatz zum BBP Vorschläge von ortsbildverbessernden Maßnahmen

29 Bebauungsplan - Gestaltungskonzept Hierarchisches Planungsverständnis vom generellen Konzept zum hoheitlichen Planungsvorgaben ist nicht immer gegeben Bei hohem Detaliierungsgrad des Gestaltungskonzeptes kann sich ein Spannungsverhältnis zum BBP ergeben Eine unreflektierte 1:1-Umsetzung der Inhalte eines Gestaltungskonzeptes in einen Bebauungsplan kann heikel sein Grundlagenforschung Interessenabwägung Planbegründung Inhalte von Gestaltungskonzepten allein sollten in Bauverfahren keine wesentliche Rolle spielen Unterschiedliche (eingeschränkte) Rechtsschutzmöglichkeiten auch bei hohem Detailierungsgrad

30 Projektbezogener Bebauungsplan ROG enthalten teilweise Bestimmungen für projektbezogene Bebauungspläne 40 Abs. 3 Stmk ROG: Im Rahmen der Erstellung der Bebauungspläne im Anlassfall ist weiters der Umfang der Bebauungsplanung gemäß 41 begründet festzulegen. Der notwendige Regelungsumfang ist insb. abhängig von Nutzungskonflikten, vom Flächenausmaß, von der infrastrukturellen Ausstattung, vom Erfordernis einer Grundumlegung und von der Sensibilität des Planungsraumes. Slbg ROG: BBP der erweiterten Grundstufe kann auf Anregung des Grundeigentümers bei Bauabsicht durch einen erweiterten Bebauungsplan der Grundstufe ergänzt werden, wenn 1. Bauabsicht durch ein entsprechendes Projekt nachgewiesen wird Bebauungsplanung 30

31 Bebauungsplan

32 Bebauungsplan

33 Herausforderungen durch Anlassplanungen Langfristigkeit Planbeständigkeit Anlassentscheidungen gegensätzlich zu langfristigen Planungen Trennung Öffentliches und Zivilrecht Enge rechtliche Rahmenbedingungen für die Vermischung von hoheits- und privatrechtlichen Maßnahmen Hoheitsrechtliche Festlegungen dürfen nicht von privatrechtlichen Vereinbarungen abhängig sein Verordnungscharakter Generelle Rechtsnorm mit spezifischen Verfahrens- und Rechtsschutzbestimmungen Öffentliche Interessen als Grundlage Teilweise private Vorhaben als Grundlage Judikatur hinterfrägt Einschränkungen aus öffentlichen Interessen stärker Bebauungsplan 33

34 Resümee Bebauungsplanung hat wesentliche Rolle zur Steuerung der Bebauung und Erschließung Vermeidung der inhaltlichen Überfrachtung Begründungsdruck hinsichtlich öffentlicher Interessen Differenzierung zwischen generellen Planungsinhalten und Projektplanung Rechtliche Rahmenbedingungen für projektbezogene Bebauungspläne Strategisches Instrumente als Vorgaben für den Bebauungsplan (Örtliches Entwicklungskonzept) Überprüfung der Verfahrensabläufe und Beteiligungsformen Bebauungsplan 34