Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune

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1 1 Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune Sachverhalt: A hat vor ein paar Jahren ein Wiesengrundstück geerbt, das im Außenbereich der kleinen kreisangehörigen Gemeinde G im Bundesland L liegt. Umgeben ist das Grundstück an zwei Seiten von unbebauten Grundstücken, auf den anderen beiden Seite stehen seit einigen Jahren locker verstreut drei kleine Wochenendhäuser. Auf dem Grundstück selbst stand eine 2,0 m x 2,0 m große und 2,2 m hohe Holzhütte, in der Gartengeräte untergestellt waren. Zu diesem Zweck war die Errichtung der Hütte im Jahre 1989 genehmigt worden. Als er von dem Erbfall erfuhr, beschloss A, die Hütte, die er als Geräteschuppen keineswegs gebrauchen kann, umzugestalten, um sie für sich und seine Familie nutzen zu können. Zu diesem Zweck vergrößerte er die Hütte und versah sie mit Steinwänden, so dass die Grundfläche jetzt 5,0 m x 6,0 m beträgt und die beiden Räume 2,4 m hoch sind. Zudem ließ er eine kleine Ofenheizung einbauen. Seitdem übernachtet A mit seiner Familie an den Wochenenden in der Hütte. Im Sommer 2005 fiel einem Mitarbeiter M der örtlich zuständigen Kreisverwaltung bei einer Ortsbesichtigung die Umgestaltung auf. Wegen dringenderer Verfahren duldete die Kreisverwaltung den durch A geschaffenen Zustand jedoch zunächst zwei Jahre lang. Als im Sommer 2007 die Arbeitsbelastung in der Behörde endlich nachlässt, beschließt M, zukünftig verstärkt gegen Schwarzbauten vorzugehen. Sogleich erinnert er sich an die Hütte des A und will unverzüglich mit diesem Fall die Kampagne gegen Schwarzbauten beginnen. Nach Anhörung des A verfügt er mit Datum vom schriftlich die Beseitigung der Hütte bis zum Zur Begründung wird angeführt, dass es für die Hütte in dieser Form keine Genehmigung gebe. Sie sei so auch nicht genehmigungsfähig, da sie im Außenbereich stehe, der von Bebauung freizuhalten sei. Zudem solle der Entstehung von Splittersiedlungen entgegengewirkt werden, die erfahrungsgemäß entstünden, wenn es in der Nachbarschaft weitere Wochenendhäuschen gäbe. Als A den Bescheid erhält, ist er empört. Er versteht das Eigentum an Grundstück und Hütte so, dass er diese nach seinen Bedürfnissen nutzen dürfe, die Hütte sei schließlich genehmigt und genieße Bestandsschutz. Als Geräteschuppen habe sie aber keinen Nutzen für ihn. Er habe überdies beim Umbau mit insgesamt 3.000,- EUR nicht ganz unerheblich investiert. Des Weiteren habe die Wohnung in der Stadt, in der er mit seiner Familie lebe, keinen Garten, so dass er sonst mit seinen Kindern in den Park gehen müsse. Angesichts der Tatsache, dass er dieses Grundstück mit Hütte nun einmal besitze, sei es unzumutbar, auf die Stadt verwiesen zu werden. Schließlich habe er sich bei den Nachbarn erkundigt: Gegen die drei Eigentümer der benachbar-

2 2 ten Wochenendhäuser, die nicht einmal genehmigt seien, sei keine derartige Verfügung ergangen. Das behördliche Vorgehen sei daher willkürlich, weil A als einziger Wochenendhausbesitzer zum Abbruch verpflichtet worden sei. Nachdem A erfolglos ein Widerspruchsverfahren durchgeführt hat, möchte er nun gerichtlich gegen den Bescheid der Kreisverwaltung vorgehen. Aufgabe: Hat eine Klage des A Aussicht auf Erfolg? Hinweise: Das LVwVfG entspricht dem VwVfG des Bundes. Von der Möglichkeit des 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, als Klagegegner die Behörde selbst zu bestimmen, hat L keinen Gebrauch gemacht. Auszug aus der Bauordnung des Landes L (LBauO) 1 Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt für bauliche Anlagen und Bauprodukte. Es gilt auch für Grundstücke sowie für andere Anlagen und Einrichtungen, an die in diesem Gesetz oder in Vorschriften aufgrund dieses Gesetzes Anforderungen gestellt werden. 2 Begriffe (1) Bauliche Anlagen sind mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen. Eine Verbindung mit dem Erdboden besteht auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Erdboden ruht oder auf ortsfesten Bahnen begrenzt beweglich ist oder wenn die Anlage nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt ist, ü- berwiegend ortsfest benutzt zu werden. 56 Grundsatz Bei der Errichtung, Änderung, Instandhaltung, Nutzungsänderung oder dem Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des 1 Abs. 1 Satz 2 sind die Bauherrin oder der Bauherr und im Rahmen ihres Wirkungskreises die anderen am Bau Beteiligten ( 58 bis 59a) dafür verantwortlich, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. 57 Bauherrin, Bauherr (1) Die Bauherrin oder der Bauherr hat zur Vorbereitung und Ausführung eines genehmigungsbedürftigen Bauvorhabens eine Entwurfsverfasserin oder einen Entwurfsverfasser ( 58), Unternehmerinnen oder Unternehmer ( 59) und eine Bauleiterin oder einen Bauleiter ( 59 a) zu beauftragen. Die Bauherrin oder der Bauherr hat gegenüber der Bauaufsichtsbehörde die nach den öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlichen Anzeigen und Nachweise zu erbringen, soweit hierzu nicht die Bauleiterin oder der Bauleiter verpflichtet ist. (2) Bei technisch einfachen baulichen Anlagen und anderen Anlagen und Einrichtungen im Sinne des 1 Abs. 1 Satz 2 kann die Bauaufsichtsbehörde darauf verzichten, dass eine Entwurfsverfasserin oder ein Entwurfsverfasser und eine Bauleiterin oder einen Bauleiter beauftragt werden. Bei Bauarbeiten, die in Selbst- oder Nachbarschaftshilfe ausgeführt werden, ist die Beauftragung von Unternehmerinnen oder Unternehmern nicht erforderlich, wenn dabei genügend Fachkräfte mit der nötigen Sachkunde, Erfahrung und Zuverlässigkeit mitwirken. Genehmigungsbedürftige Abbrucharbeiten dürfen nicht in Selbst- oder Nachbarschaftshilfe ausgeführt werden.

3 3 (3) Sind die von der Bauherrin oder vom Bauherrn beauftragten Personen für ihre Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung nicht geeignet, so kann die Bauaufsichtsbehörde vor und während der Bauausführung verlangen, dass ungeeignete Beauftragte durch geeignete ersetzt oder Sachverständige beauftragt werden. Die Bauaufsichtsbehörde kann die Bauarbeiten einstellen lassen, bis geeignete Beauftragte oder Sachverständige beauftragt sind. (4) Absatz 1 Satz 1 gilt auch für Bauvorhaben, die gemäß 67 von der Genehmigungspflicht freigestellt sind. (5) Die Bauherrin oder der Bauherr hat vor Baubeginn die Namen der Bauleiterin oder des Bauleiters und der Fachbauleiterinnen oder Fachbauleiter und während der Bauausführung einen Wechsel dieser Personen mitzuteilen. Die Bauaufsichtsbehörde kann verlangen, dass für bestimmte Arbeiten die Unternehmerinnen oder Unternehmer namhaft gemacht werden. Wechselt die Bauherrin oder der Bauherr, so hat die neue Bauherrin oder der neue Bauherr dies der Bauaufsichtsbehörde unverzüglich schriftlich mitzuteilen. (6) Die Bauherrin oder der Bauherr trägt die Kosten für 1. die Entnahme von Proben und deren Prüfung ( 81 Abs. 3), 2. für die Tätigkeit von Sachverständigen aufgrund von 61 Abs. 3, sowie von Rechtsverordnungen nach 85 Abs. 2 Nr Bauaufsichtsbehörden (1) Bauaufsichtsbehörden sind: 1. Oberste Bauaufsichtsbehörde: das für die Bauaufsicht zuständige Ministerium; 2. Obere Bauaufsichtsbehörde: die Bezirksregierungen für die kreisfreien Städte und Kreise sowie in den Fällen des 80, im übrigen die Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden, 3. Untere Bauaufsichtsbehörden: a) die kreisfreien Städte, die Großen kreisangehörigen Städte und die Mittleren kreisangehörigen Städte, b) die Kreise für die übrigen kreisangehörigen Gemeinden als Ordnungsbehörden. 61 Aufgaben und Befugnisse der Bauaufsichtsbehörden (1) Die Bauaufsichtsbehörden haben bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des 1 Abs. 1 Satz 2 darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die gesetzlich geregelten Zuständigkeiten und Befugnisse anderer Behörden bleiben unberührt. 62 Sachliche Zuständigkeit Für den Vollzug dieses Gesetzes sowie anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften für die Errichtung, die Änderung, die Nutzung, Änderung, die Instandhaltung und den Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des 1 Abs. 1 Satz 2 ist die untere Bauaufsichtsbehörde zuständig, soweit nichts anderes bestimmt ist. 65 Genehmigungsfreie Vorhaben (1) Die Errichtung oder Änderung folgender baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des 1 Abs. 1 Satz 2 bedarf keiner Baugenehmigung: 1. Gebäude bis zu 30m³ Brutto-Rauminhalt ohne Aufenthaltsräume, Ställe, Aborte oder Feuerstätten, im Außenbereich nur, wenn sie einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen ( 35 Abs. 1 Nr. 1 des Baugesetzbuches); dies gilt nicht für Garagen und Verkaufs- und Ausstellungsstände, 2., 3. Wochenendhäuser auf genehmigten Wochenendplätzen,

4 4 67 Genehmigungsfreie Wohngebäude, Stellplätze und Garagen (1) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Sinne von 30 Abs. 1 oder 30 Abs. 2 des Baugesetzbuches bedürfen die Errichtung oder Änderung von Wohngebäuden mittlerer und geringer Höhe einschließlich ihrer Nebengebäude und Nebenanlagen keiner Baugenehmigung, wenn 1. das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht, 2. die Erschließung im Sinne des Baugesetzbuchs gesichert ist und 3. die Gemeinde nicht innerhalb eines Monats nach Eingang der Bauvorlagen erklärt, dass das Genehmigungsverfahren durchgeführt werden soll. Auszug aus dem Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz des Landes L (LOBG) Befugnisse der Ordnungsbehörden Abschnitt 1 - Ordnungsverfügungen 14 Voraussetzungen des Eingreifens (1) Die Ordnungsbehörden können die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. 20 Form (1) Anordnungen der Ordnungsbehörde, durch die von bestimmten Personen oder einem bestimmten Personenkreis ein Handeln, Dulden oder Unterlassen verlangt oder die Versagung, Einschränkung oder Zurücknahme einer rechtlich vorgesehenen ordnungsbehördlichen Erlaubnis oder Bescheinigung ausgesprochen wird, werden durch schriftliche Ordnungsverfügungen erlassen. Der Schriftform bedarf es nicht bei Gefahr im Verzug; die getroffene Anordnung ist auf Verlangen schriftlich zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht.

5 5 Musterlösung Klage des A gegen den Bescheid der Kreisverwaltung vom Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen. I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Eine aufdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich, so dass auf die Generalklausel des 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO abzustellen ist. Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet, die nicht durch Gesetz einer anderen Gerichtsbarkeit zugewiesen sind. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit ist dann gegeben, wenn die streitentscheidende Norm eine solche des öffentlichen Rechts ist (sog. modifizierte Subjektstheorie). Eine Norm des öffentlichen Rechts ist dabei eine solche, die einen Hoheitsträger einseitig berechtigt oder verpflichtet. Der Streit wird hier um Normen des öffentlichen Baurechts geführt. Es streiten auch keine Verfassungsorgane um ihre Rechte aus der Verfassung (keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit), die Streitigkeit ist also nichtverfassungsrechtlicher Art. Es handelt sich damit um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.s.v. 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. II. Statthafte Klageart In Betracht kommt eine Anfechtungsklage gemäß 42 Abs. 1 VwGO. Voraussetzung ist, dass die Klage einen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat. A wendet sich hier gegen den Bescheid der Kreisverwaltung vom in Form des Widerspruchsbescheides, in dem er aufgefordert wurde, seine Hütte bis zum zu beseitigen. Der Erlass einer solchen bauordnungsrechtlichen Beseitigungsanordnung (sog. Abbruchanordnung oder Abrissverfügung) stellt einen den A belastenden Verwaltungsakt im Sinne von 35 S. 1 LVwVfG dar. Damit ist die Anfechtungsklage statthafte Klageart.

6 6 III. Antragsbefugnis Zudem müsste A antragsbefugt sein. Antragsbefugt ist nach 42 Abs. 2 VwGO, wer geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Da die Behörde die Beseitigung der Hütte und somit des Eigentums des A verfügt hat, erscheint eine Verletzung von Art. 14 GG möglich. Jedenfalls ist aufgrund der Tatsache, dass A Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes ist, im Falle der Rechtswidrigkeit desselben, eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG (allgemeine Handlungsfreiheit) zumindest nicht ausgeschlossen (Adressatentheorie). A ist damit auch antragsbefugt. IV. Prozessfähigkeit A, der sich gemäß 67 Abs. 1 VwGO anwaltlich vertreten lassen muss, ist gemäß 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prozessfähig. Das Land L ist als juristische Person des öffentlichen Rechts gemäß 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig und gemäß 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig. V. Vorverfahren Vor Klageerhebung hat A erfolglos Widerspruch erhoben und somit das Vorverfahren gemäß 68 Abs. 2 i.v.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO ordnungsgemäß durchgeführt. VI. Form und Frist Die Klagefrist beträgt bei der Anfechtungsklage gemäß 74 Abs. 2 i.v.m. Abs. 1 VwGO einen Monat ab Zustellung des Widerspruchsbescheids. Diese Frist und die Schriftform des 81 Abs. 1 VwGO muss A wahren. VII. Zwischenergebnis Die Anfechtungsklage des A ist bei Einhaltung der genannten Form- und Fristvorschriften zulässig. B. Begründetheit Die Klage des A ist gemäß 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, wenn die Abbruchverfügung vom rechtswidrig und A dadurch in seinen Rechten verletzt ist.

7 7 I. Ermächtigungsgrundlage Ermächtigungsgrundlage für die Abbruchverfügung ist 61 Abs. 1 Satz 2 LBauO. II. Formelle Rechtmäßigkeit der Abbruchverfügung Die Abbruchverfügung ist formell rechtmäßig, wenn sie von der zuständigen Stelle in dem vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Gemäß 62 i.v.m. 60 Abs. 1 Nr. 3 b) LBauO war die laut Sachverhalt örtlich zuständige Kreisverwaltung auch sachlich zuständig für den Erlass der Abbruchanordnung. Zudem hat die nach 28 Abs. 1 LVwVfG vorgeschriebene Anhörung stattgefunden. Schließlich ist die Schriftform des 20 Abs. 1 LOBG gewahrt, und die Verfügung wurde begründet ( 39 Abs. 1 LVwVfG). Die Abbruchverfügung ist damit formell rechtmäßig. III. Materielle Rechtmäßigkeit der Abbruchverfügung Sie könnte aber materiell rechtswidrig sein. Dies wäre dann der Fall, wenn die Voraussetzungen des 61 Abs. 1 Satz 2 LBauO nicht vorlägen oder die Behörde ihr Ermessen fehlerhaft, insbesondere nicht verhältnismäßig ausgeübt hätte. 1. Voraussetzung des 61 Abs. 1 Satz 2 LBauO Voraussetzung des 61 Abs. 1 Satz 2 LBauO ist zunächst, dass öffentlich-rechtliche Vorschriften durch die bauliche Anlage des A nicht eingehalten werden, die Anlage also baurechtswidrig ist. a) Errichtung oder Änderung einer baulichen Anlage Es müsste sich daher um die Errichtung oder Änderung einer baulichen Anlage handeln. Die Hütte, die mit dem Erdboden verbunden ist und aus Bauprodukten hergestellt wurde, stellt eine bauliche Anlage im Sinne des 2 Abs. 1 LBauO dar. Der Begriff der Änderung beinhaltet den Umbau, den Anbau oder die Erweiterung einer bestehenden baulichen Anlage, unabhängig davon, ob die Umgestaltung die innere oder äußere Gestalt oder Gestaltung betrifft. Es handelt sich bei den Maßnahmen im Zusammenhang mit der Hütte um eine Änderung baulicher Anlagen.

8 8 b) Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften Eine Abbruchverfügung setzt weiter voraus, dass die Änderung der baulichen Anlage im Widerspruch zu Vorschriften des öffentlichen Rechts stand. Erforderlich sind die sog. formelle und die sog. materielle Illegalität. aa) Formelle Illegalität Von formeller Illegalität spricht man, wenn das Vorhaben ohne die erforderliche Baugenehmigung durchgeführt worden ist (Schwarzbau), das Vorhaben von der erteilten Baugenehmigung in wesentlicher Hinsicht abweicht oder eine zunächst erteilte Baugenehmigung später mit Rückwirkung wieder aufgehoben wird. Einer Baugenehmigung bedürfte es indes nicht, wenn es sich um ein genehmigungsfreies Vorhaben im Sinne des 65 Abs. 1 Nr. 1 LBauO bzw. des 65 Abs. 1 Nr. 3 LBauO handelte. Dies ist jedoch nicht der Fall, da hier gerade ein Aufenthaltsraum betroffen ist und es sich nicht um einen genehmigten Wochenendplatz handelt. Auch kommt eine Genehmigungsfreiheit nach 67 Abs. 1 LBauO nicht in Betracht, da das Wiesengrundstück im Außenbereich und damit nicht in einem Bebauungsplangebiet liegt. Ein genehmigungsfreies Vorhaben liegt daher nicht vor. Für die Hütte existiert eine Genehmigung aus dem Jahre Diese Genehmigung ist aber auf die Unterbringung von Gartengeräten beschränkt. Es stellt sich die Frage, ob durch die Umgestaltung eine die Genehmigungspflicht neu auslösende Nutzungsänderung vorgenommen wurde. Eine Nutzungsänderung ist dann genehmigungsbedürftig, wenn sie die Genehmigungsfrage neu aufwirft. Dies ist dann anzunehmen, wenn die in 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten bodenrechtlichen Belange anders als bisher berührt werden. In diesem Fall berührt die Änderung der Hütte den Belang aus 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB (hier: Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes), da die Grundfläche der Hütte durch die Umgestaltung nahezu dreimal so groß und die Hütte zudem höher geworden ist, so dass sie äußerlich nun erheblich auffälliger ist. Die Nutzungsänderung ist also genehmigungspflichtig, die ehemals erteilte Baugenehmigung hat ihre Legalisierungswirkung verloren. Die Hütte ist demnach formell illegal. bb) Materielle Illegalität Bei der materiellen Baurechtswidrigkeit kommt es darauf an, dass das Vorhaben zu keinem Zeitpunkt seines Bestehens mit den Vorschriften des materiellen Rechts vereinbar, d.h. genehmigungsfähig war und auch derzeit nicht genehmigungsfähig ist. Die Hütte ist genehmigungsfähig,

9 9 wenn keine bauplanungsrechtlichen, keine bauordnungsrechtlichen sowie keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Hier kommt es in erster Linie auf bauplanungsrechtliche Vorgaben an. (1) Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens Gemäß 29 Abs. 1 BauGB richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, nach den 30 ff. BauGB. Bei der Umgestaltung der Hütte handelt es sich, wie bereits festgestellt, um die Änderung einer baulichen Anlage. Da für das Wiesengrundstück kein Bebauungsplan existiert, ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nicht nach 30 BauGB zu bewerten. Auch 34 BauGB, der für Vorhaben im Innenbereich maßgeblich ist, ist hier nicht einschlägig, da das Grundstück des A im Außenbereich liegt. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich demnach nach 35 BauGB. (a) Zulässigkeit des Vorhaben als privilegiertes Vorhaben gemäß 35 Abs. 1 BauGB Im Rahmen des 35 Abs. 1 BauGB ist zunächst zu prüfen, ob es sich um ein privilegiertes Vorhaben im Sinne der Vorschrift handelt, da die in 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 BauGB genannten Vorhaben bereits zulässig sind, wenn keine öffentlichen Belange entgegenstehen. In Frage kommt der Privilegierungstatbestand des 35 Abs. 1 Nr. 4, 1. oder 3. Alt. BauGB. Das Vorhaben sollte dann wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden. Die Hütte wird derzeit ähnlich einem Wochenendhaus für Freizeitzwecke genutzt. Wochenendhäuser sollen möglicherweise wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung (Erholung) ausschließlich im Außenbereich ausgeführt werden. Das wäre dann nicht der Fall, wenn sie nicht auch im Innenbereich oder im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ausgeführt werden können. Nach 10 BauNVO können Sondergebiete, die der Erholung dienen insbesondere genannt sind Wochenendhaus- oder Campinghausgebiete festgesetzt werden. Die Verwirklichung im Innenbereich ist damit möglich, sogar erwünscht. Der Außenbereich soll grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden. Diesem Ziel und dem weiteren Ziel des 35 BauGB, den Außenbereich zu schonen (vgl. 35 Abs. 5 Satz 1 BauGB), widerspricht es, Wochenendhausbebauung (die typischerweise sodann in Kolonien entsteht) als privilegierte Bebauung im Außenbereich anzusehen. Ein privilegiertes Vorhaben im Sinne von 35 Abs. 1 BauGB liegt damit nicht vor.

10 10 (b) Zulässigkeit als sonstiges Vorhaben im Sinne des 35 Abs. 2 BauGB Es handelt sich bei der Hütte damit um ein sonstiges Vorhaben im Sinne von 35 Abs. 2 BauGB. Ihre Errichtung ist damit nur dann im Außenbereich zulässig, wenn sie keinen der in 35 Abs. 3 BauGB genannten Belange beeinträchtigt. Als beeinträchtigter Belang kommt insbesondere die natürliche Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert oder eine Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes ( 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB) in Betracht. Bei Wochenendhäusern im Außenbereich werden diese Belange grundsätzlich als beeinträchtigt anzusehen sein. Erzielt werden soll der Schutz der Natur vor wesensfremder Nutzung zur Erhaltung der Außenbereichslandschaft und vor ästhetischer Beeinträchtigung. Sinn der Regelung ist ferner der Erhalt der Eigenart der Natur: Diese wird regelmäßig durch ein (nicht privilegiertes) Vorhaben, das in keinem Zusammenhang mit der natürlichen Bodennutzung steht, beeinträchtigt. Ein weiteres Argument ist, dass die Landschaft als Erholungsgebiet beeinträchtigt wird, da durch Außenbereichsbebauung die Allgemeinheit regelmäßig partiell vom Naturgenuss ausgeschlossen wird. Daran ändert auch nichts, dass die Hütte bereits vorhanden war, da sie durch den Umbau wesentlich größer und höher geworden ist. Eine Beeinträchtigung von 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB ist hier daher anzunehmen. In Frage kommt zudem eine Beeinträchtigung des Belangs aus 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB. Das Vorhaben könnte die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Das Bauplanungsrecht will hier einer Zersiedelung des Außenbereichs entgegenwirken. Unter einer Splittersiedlung ist eine zusammenhanglose, unorganische Streubebauung zu verstehen. Die vier Gebäude (die Hütte des A und die drei Wochenendhäuser der Nachbarn) stehen locker verstreut ohne einen inneren Zusammenhang nebeneinander, sie bilden also eine solche unorganische Streubebauung. Die bereits bestehende Splittersiedlung ist durch ihre Vorbildwirkung geeignet, zu einer Verfestigung oder zu einer Erweiterung zu führen. Würde man schließlich das Vorhaben des A genehmigen, könnte nicht ausgeschlossen werden, dass andere Bauherren nachziehen und unter dem Aspekt des Art. 3 Abs. 1 GG (Selbstbindung der Verwaltung) ebenfalls in den Genuss einer Baugenehmigung kommen. Eine Verfestigung dieser Zustände hätte eine weitere ungeordnete städtebauliche Entwicklung zur Folge, der durch die planungsrechtlichen Zulässigkeitstatbestände aber gerade entgegengewirkt werden soll. Damit ist jedenfalls eine Beeinträchtigung des Belangs aus 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB anzunehmen. (c) Ergebnis zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit Das Vorhaben war und ist nicht gemäß 35 BauGB genehmigungsfähig und somit auch bauplanungsrechtlich unzulässig.

11 11 (2) Ergebnis zur materiellen Illegalität Materielle Illegalität liegt somit vor. 2. Adressat der Abbruchverfügung A als Eigentümer ist richtiger Adressat der Abbruchverfügung, 61 Abs. 1 Satz 2 i.v.m. 56, 57 LBauO. 3. Rechtsfolge: Ermessen Gemäß 61 Abs. 1 S. 2 LBauO steht der Erlass einer Bauordnungsverfügung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Das Ermessen muss sich an den Zwecken der Ermächtigung orientieren ( 40 VwVfG) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der Gleichbehandlung entsprechen. Zu beachten ist, dass die Ermessensausübung der Verwaltung gerichtlich nicht vollumfänglich überprüft wird. Vielmehr prüft das Gericht gemäß 114 Satz 1 VwGO nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Anhaltspunkte dafür, dass die Beweggründe für die Abbruchverfügung nicht in Baurechts-, sondern anderen (sachwidrigen) Erwägungen liegen, sind nicht ersichtlich. In Betracht kommt hier aber eine Ermessensüberschreitung. Damit werden Ermessensfehler bezeichnet, bei der die Verwaltung eine Rechtsfolge wählt, die grundsätzlich möglich ist, aufgrund der Umstände des Einzelfalles aber in dem konkreten Fall nicht erlaubt sind (konkrete Ermessensüberschreitung); insbesondere sind dies Verstöße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Gleichheitsgebot. Die Entscheidung über den Erlass einer Abbruchverfügung könnte zunächst gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Bürger darauf vertrauen durfte, dass nach längerer Untätigkeit der Behörde auch weiterhin nicht gegen ihn eingeschritten werden würde. Anzunehmen ist dies nur unter sehr engen Voraussetzungen und in besonderen Konstellationen. Bloße Untätigkeit der Behörde allein reicht hierfür nicht aus. Vielmehr muss sie durch positives Tun den Eindruck erweckt haben, gegen eine bauliche Anlage nicht (mehr) einschreiten zu wollen. Hier hat die Behörde keine Maßnahmen ergriffen, die ein derartiges Vertrauen rechtfertigen könnten. Es fragt sich aber, ob in der Entscheidung zum Erlass einer Abbruchverfügung gegenüber A ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liegt. Das pflichtgemäße Ermessen wird

12 12 begrenzt durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, so dass jede unverhältnismäßige Maßnahme eine Überschreitung der Ermessensgrenzen darstellt. Die Abbruchverfügung wäre nur dann verhältnismäßig, wenn sie ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel zur Erreichung des angestrebten (zulässigen) Zwecks ist. Zulässiges Ziel der Maßnahme ist die Schaffung eines baurechtmäßigen Zustandes, um die Eigenart der Landschaft zu erhalten und der Bildung von Splittersiedlungen entgegenzuwirken. Weiteres Ziel der Maßnahme ist die Freihaltung des Außenbereichs von (nicht genehmigungsfähiger) Bebauung zur größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Die Maßnahme dient der Förderung des Ziels und ist damit geeignet. Fraglich ist aber, ob sie auch erforderlich ist. Eine Maßnahme ist dann nicht erforderlich, wenn ein anderes gleich wirksames, aber weniger belastendes Mittel zur Verfügung steht. Denkbar wäre hier, einen Rückbau auf den ursprünglichen Zustand anzuordnen oder eine entsprechende Rückbaugenehmigung zu erteilen. Dies entspricht aber nicht den erklärten Interessen des A, der die Hütte nicht als Geräteschuppen nutzen kann. Also war die Maßnahme auch erforderlich. Die Maßnahme könnte aber unangemessen sein. Dies ist der Fall, wenn die durch die eingesetzte Maßnahme entstandenen Nachteile nicht in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Zu berücksichtigen ist hier, dass A die nicht unbeträchtliche Summe von 3.000,- EUR investiert hat. Gegen eine Berücksichtigung der wirtschaftlichen Folgen für A ist aber anzuführen, dass gerade Bauten immer einen erheblichen Wert darstellen. Der Wert eines Schwarzbaus kann daher grundsätzlich nicht berücksichtigt werden, da dies im Ergebnis eine Prämie für möglichst aufwendige Bauten und damit für besonders nachhaltige Verstöße gegen das Baurecht wäre. Der Wert kann damit nicht zum angestrebten Zweck in Verbindung gesetzt werden. Die Schaffung baurechtmäßiger Zustände rechtfertigt grundsätzlich auch erhebliche Nachteile für den Verantwortlichen, und zwar besonders dann, wenn bewusst gegen baurechtliche Vorschriften verstoßen wird. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass dem A die Kosten erspart geblieben wären, wenn er sich vorher kundig gemacht hätte, ob sein Vorhaben rechtmäßig ist. Ein Vertrauen darauf, dass die Hütte in ihrer geänderten Form Bestand haben würde, ist nicht schutzwürdig, da A leicht in Erfahrung hätte bringen können, dass es sich um ein rechtswidriges Vorhaben handelt. Es hat sich vielmehr genau das Risiko verwirklicht, das mit einem Schwarzbau verbunden ist. Auch die Tatsache, dass A nicht im herkömmlichen Sinn einen Schwarzbau errichtet hat, sondern eine bestehende bauliche Anlage schwarz umgebaut hat, macht keinen Unterschied. Diese

13 13 Wertung ist der Vorschrift des 35 Abs. 4 BauGB zu entnehmen, aus der sich die Zulässigkeit von Nutzungsumwandlungen im Einzelnen ergibt. Weiterhin ist die Auffassung des A, das Eigentum an Grundstück und Hütte sei so zu verstehen, dass er diese nach seinen Bedürfnissen nutzen dürfe, eine Rechtsansicht, die so nicht zutreffend ist. Die bauplanungsrechtlichen Genehmigungstatbestände stellen zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, denen im Übrigen jeder Grundstückseigentümer unterworfen ist. Ebenso ist das Argument, dass A zu Hause keinen Garten habe und daher mit seinen Kindern in einen Park gehen müsste, im Ergebnis nicht zu berücksichtigen. Der genannte Umstand stellt keine Zumutung dar, sondern eine Situation, in der sich auch andere Familien befinden. Im Übrigen bleibt es A unbenommen, das Wiesengrundstück ohne Bebauung zu benutzen. Auch das von A vorgebrachte Argument des Bestandsschutzes greift nicht. Das Wesen des Bestandsschutzes liegt darin, dass ein bei seiner Errichtung materiell rechtmäßiger Bau auch bei Rechtsänderungen für die Zukunft materiell legal bleibt: Eine einmal rechtmäßige Nutzung wird auch für die Zukunft eigentumskräftig geschützt. Dieser baurechtliche Bestandsschutz wird aus Art. 14 Abs. 1 GG hergeleitet. Der allgemeine baurechtliche Bestandsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG ist jedoch nicht (mehr) anwendbar, wenn eine abweichende gesetzliche Regelung vorhanden ist, die als Einschränkung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen ist. Eine solche gesetzliche Regelung findet sich in 35 Abs. 4 BauGB, der den Bestandsschutz im Außenbereich abschließend konkretisiert. Für weitergehende Rechte unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG besteht daneben kein Raum. Genehmigt wurde die Nutzung der Hütte zur Aufbewahrung von Gartengeräten. A möchte die Hütte aber für Freizeitzwecke nutzen. Dies stellt eine Nutzungsänderung dar. In diesen Fällen regelt 35 Abs. 4 BauGB den Bestandsschutz abschließend. Fraglich ist aber endlich, wie es sich auswirkt, dass in der Nachbarschaft drei Wochenendhäuser vorhanden sind, die ungenehmigt sind, gegen die bisher jedoch nicht eingeschritten wurde. Die Abbruchverfügung, die gegen A erging, könnte gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen. Dieser ist möglicherweise verletzt, weil die Behörde nur gegen einen Schwarzbau einschreitet. Zu beachten ist hier allerdings, dass es keine Gleichheit im Unrecht gibt. Die Behörde kann aufgrund der Rechtsanwendungsgleichheit nicht zu fortlaufend rechtswidrigem Verhalten gezwungen werden. Zwar kann der Gleichbehandlungsgrundsatz zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen, wenn gegen vergleichbare Verstöße nicht eingeschritten worden ist, insbesondere darf in vergleichbar gelagerten Fällen nicht willkürlich anders verfahren werden. Wählt die Behörde also einen Eigentümer heraus, während andere Schwarzbauten geduldet werden, kann

14 14 darin eine Verletzung des Willkürverbotes erblickt werden. Jedoch ist die Behörde wegen Art. 3 Abs. 1 GG nur verpflichtet, den illegalen Zustand zu ermitteln und ein generelles Konzept für ihr Vorgehen zu entwickeln, bevor sie gegen den einzelnen Bauherrn vorgeht. Zulässig ist es daher, wenn die Behörde nicht gegen alle Schwarzbauten zur gleichen Zeit vorgeht, sondern zum Beispiel erst den Ausgang eines Musterprozesses abwartet. Hier ist davon auszugehen, dass der Entscheidung der Behörde ein sachlich gerechtfertigtes Vorgehen zu Grunde liegt. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot kann nicht angenommen werden. Aus alledem ergibt sich, dass die Abbruchanordnung verhältnismäßig ist. Damit ist ein Ermessensfehler nicht ersichtlich. 4. Ergebnis Die Anordnung, die Hütte zu beseitigen, ist rechtmäßig. IV. Zwischenergebnis Die Anfechtungsklage des A ist unbegründet. C. Ergebnis Die Anfechtungsklage des A ist zulässig, aber unbegründet und wird somit keinen Erfolg haben.