INFER Research Edition Vol. 7. Autonome Besteuerungsrechte für Gliedstaaten und Gemeinden in ausgewählten föderativen Finanzverfassungen.

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1 INFER Research Edition Vol. 7 Autonome Besteuerungsrechte für Gliedstaaten und Gemeinden in ausgewählten föderativen Finanzverfassungen Elmar Döhler A Berlin

2 INHALTSVERZEICHNIS 1 Einleitung Problemstellung Ziel der Untersuchung Gang der Untersuchung 5 2 Anforderungen an ein föderatives Steuersystem Staatstheoretische Grundlagen einer föderativen Finanzverfassung Grundstrukturen einerföderalenstaatsorganisation Autonomie dezentraler Körperschaften als Charakteristikum des Bundesstaates Bedeutung der Finanzverfassung für die Funktionsfähigkeit föderativer Staaten Der föderale Staat als Organisation Zentrale und dezentrale AusrichtungföderalerSysteme Modelle der Aufteilung staatlicher Zuständigkeiten Gliederung des Staates in Regierungs- und Verwaltungsebenen Demokratietheoretische Aspekte derföderativenzuordnung steuerpolitischer Kompetenzen Legitimität der Glieder einesföderalenstaates Demokratische Repräsentation und parlamentarische Verantwortung Steuer- und Ausgabenpolitik aus politökonomischer Sicht Dezentrale Besteuerungsautonomie als Mittel zur Verwirklichung der Ziele und Aufgaben einerföderativenstaatsstruktur Föderalismus als Gewähr der Gewaltenteilung Optimale Allokation der Ressourcen im Staatssektor Optimierung der Ressourcenallokation durch Dezentralisierung Steigerung der Allokationseffizienz durch innerstaatlichen Wettbewerb Ziele und Wirkungen des innerstaatlichen Wettbewerbs Gegenstand und Mittel des horizontalen innerstaatlichen Wettbewerbs Konkurrenz und Zusammenarbeit im Bundesstaat Unterschiedliche Leitbilder für interne Beziehungen imföderalenstaat 39

3 VI Inhaltsverzeichnis Kooperation und Selbstkoordinierung als Formen bundesstaatlicher Zusammenarbeit Grenzen föderativer Unabhängigkeit und Konkurrenz Allgemeine Bedingungen für einen 'fairen' Wettbewerb in föderativen Staaten Zwischenergebnis Steuererhebung und Steuersystem Steuern als Finanzierungsquelle des Staates Anforderungen allgemeiner finanzpolitischer Ziele an die Besteuerung Prinzipien der Abgabenerhebung und Lasten Verteilung Wichtige rechtsstaatliche Anforderungen an die Erhebung von Steuern Ausgestaltung eines Steuersystems aus Sicht der Finanzwissenschaft Allgemeine Besteuerungsgrundsätze Die Konzeption eines 'rationalen' Steuersystems Zwischenergebnis Anforderungen an ein 'optimales' föderatives Steuersystem Ökonomische Ziele und Gestaltungsmaximen für ein föderales Steuersystem Der Steuer-Ausgaben-Mechanismus Die Prinzipien der Autonomie, der Konnexität und der fiskalischen Äquivalenz Verfassungsrechtliche Grenzen subnationaler Steuerautonomie Zum Verhältnis von regionaler bzw. lokaler Steuerautonomie und dem Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen im Bundesstaat Vereinbarkeit von Steuerautonomie und steuerlicher Gleichbehandlung Steuerautonomie und Besteuerung nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip Grundtypen föderaler Steuersysteme Trennsysteme Verbundsysteme Mischsysteme Normative Grundlagen eines 'fairen' Steuerwettbewerbs zwischen Gliedstaaten Zum Verhältnis von regionaler bzw. lokaler Steuerautonomie und Finanzausgleich Zwischenergebnis 82

4 Inhaltsverzeichnis Vll 2.4 Die 'optimale' föderale Verteilung der Besteuerungskompetenzen Maßstäbe für eine 'optimale' Verteilung des Steueraufkommens Maßgaben aus Sicht politischer Willensbildung, Verantwortlichkeit und Kontrolle Anforderungen an ein föderatives Steuersystem als Gesamtheit Kriterien für den 'optimalen' Zentralisierungsgrad der Besteuerungskompetenzen Der Einfluß landestypischer Besonderheiten auf diese Maßstäbe Schlußfolgerungen Kriterien zur Beurteilung empirischer föderativer Steuersysteme 98 3 Darstellung und Bewertung der untersuchten föderativen Steuersysteme Einführung in die Länderanalyse Allgemeiner Überblick über die Vergleichsländer Australien Deutschland Kanada Ländervergleich Vorgehensweise im Rahmen der Länderanalyse Australien " DieföderativeVerteilung der Besteuerungskompetenzen in der Verfassung Die historische Entwicklung desföderativensteuersystems Die Reform des Steuersystems ab dem Jahr Die Einnahmensituation der einzelnen föderalen Ebenen im Überblick 132 o Die Finanzausstattung des Commonwealth Die Finanzausstattung der Staaten und Territorien Die Finanzausstattung der Gemeinden Die Auswirkungen des Steuersystems auf regionaler Ebene Verteilung und Anspannung der wichtigsten regionalen Steuerquellen Payroll Tax (Lohnsummensteuer) Land Tax (Bodensteuer) Conveyance Duty (Grunderwerbsteuer) 153

5 VIII Inhaltsverzeichnis.4 Insurance Taxation (Versicherungsteuern) Stamp Duty on Motor Vehicles (Kraftfahrzeug-Zulassungsteuer) Motor Taxes (Kraftfahrzeugsteuern) Financial Transaction Taxes (Besteuerung des Finanzsektors) Gambling Taxation (Steuern auf Glücksspiel) Gesamtes regionales Besteuerungspotential (Gesamtsteuerkraft) Sonstiges regionales Einnahmenpotential Gesamtes regionales Einnahmenpotential Zwischenergebnis Der Finanzausgleich i.e.s. zwischen Commonwealth und Gliedstaaten Zielsetzung und Konzeption des Finanzausgleichs Die Konstruktion des Finanzausgleichs Die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs Bewertung des föderativen Steuersystems in Australien Finanzpolitische Unabhängigkeit aller föderalen Ebenen Hinreichende und aufgabengerechte Finanzausstattung aller Gebietskörperschaften Ausreichende vertikale Flexibilität des Einnahmensystems Fiskalische Beweglichkeit aller Gebietskörperschaften Sachgerechte Auswahlund Zuordnung der subnationalen Besteuerungsrechte Weitere Voraussetzungen für einen fairen Steuerwettbewerb Konsistenz, Transparenz und Neutralität des Gesamtsystems Gewährleistung allgemeiner und gleicher Besteuerung Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit der Besteuerung Durchführung eines sachgerechten Finanzausgleichs Zwischenergebnis Deutschland Das bundesstaatliche Steuersystem vor Die Entwicklung der Finanzverfassung des Grundgesetzes Die Finanzausstattung der einzelnen föderalen Ebenen DieföderativeVerteilung der Steuerquellen in der Finanzverfassung Die vertikale Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen Die föderative Verteilung des Steueraufkommens 218

6 Inhaltsverzeichnis Die aktuelle Einnahmensituation von Bund und Ländern Die Finanzausstattung der Kommunen Die Auswirkungen des Steuersystems auf regionaler Ebene Das regionale Aufkommen der Steuern vom Einkommen Veranlagte Einkommensteuer Lohnsteuer Kapitalertragsteuer Körperschaftsteuer Das regionale Aufkommen der reinen Landessteuern Kraftfahrzeugsteuer Grunderwerbsteuer Erbschaft- und Schenkungsteuer Rennwett-und Lotteriesteuer Biersteuer Vermögensteuer Die Gesamtsteuerkraft der Länder Das regionale Aufkommen der wichtigsten kommunalen Steuern Gewerbesteuer Grundsteuer Die kommunale Steuerkraft insgesamt Die Anspannung der kommunalen Realsteuerhebesätze Zwischenergebnis Der Finanzausgleich i.e.s Das Leitbild des deutschen Finanzausgleichs Die Konzeption der Ausgleichszahlungen 263 o Die Konstruktion des Finanzausgleichs i.e.s Die Umsatzsteuerverteilung Der Länderfinanzausgleich i.e.s Die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) Die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs Die Zahlungsströme im Rahmen des Finanzausgleichs im Verhältnis zu den Steuereinnahmen der Länder Das Ausmaß der Umverteilung nach dem Finanzausgleichstarif Die 'effektive' Verteilungswirkung des Finanzausgleichs Zwischenergebnis 278

7 Inhaltsverzeichnis Bewertung der deutschen Finanzverfassung Finanzpolitische Unabhängigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden Hinreichende Finanzausstattung aller Gebietskörperschaften Ausreichende vertikale Flexibilität des Einnahmensystems Fiskalische Beweglichkeit aller Gebietskörperschaften Sachgerechte Auswahl und Zuordnung der subnationalen Besteuerungsrechte Weitere Voraussetzungen für einen fairen Steuerwettbewerb Konsistenz, Transparenz und Neutralität des Gesamtsystems Gewährleistung allgemeiner und gleicher Besteuerung Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit der Besteuerung Durchführung eines sachgerechten Finanzausgleichs Zwischenergebnis Kanada DieföderativeVerteilung der Besteuerungskompetenzen in der Verfassung Die historische Entwicklung des föderativen Steuersystems Die Finanzausstattung der verschiedenen föderalen Ebenen Die Einnahmensituation des Bundes (Federal Government) Die Finanzausstattung der Provinzen und Territorien Die Einnahmensituation der Gliedstaaten Die Neuordnung der Einkommensbesteuerung ab Die Finanzausstattung der Kommunen (Local Governments) Die langfristige Entwicklung der Einnahmen der einzelnen Staatsebenen Die Auswirkungen des Steuersystems auf regionaler Ebene Verteilung und Anspannung der wichtigsten subnationalen Steuerquellen Personal Income Tax (Einkommensteuer) Corporation Taxation (Unternehmensbesteuerung) Payroll Tax (Lohnsummensteuer) Sales Tax (Einzelhandelsumsatzsteuer) Insurance Tax (Versicherungsteuer) Verbrauchsteuern (Steuern auf Tabak und Kraftstoffe) Vehicles Licences Revenues (Kraftfahrzeugsteuer) Erträge der Monopolgesellschaften für Branntwein und Glücksspiel 340

8 Inhaltsverzeichnis XI_ Natural Resources Revenues (Abgaben auf Bergbautätigkeiten und die Nutzung natürlicher Ressourcen) Property Tax (Grundvermögensteuer) Sonstiges Abgabenpotential der Provinzen und Gemeinden Steuerkraft und Steueranspannung der Provinzen und Gemeinden insgesamt Die regionale Steuerbelastung Zwischenergebnis Der Finanzausgleich i.e.s. zwischen Bund und Provinzen Zielsetzung und Bedeutung des Finanzausgleichs Die Konzeption der Ausgleichszahlungen Die Konstruktion des Finanzausgleichs Die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs Bewertung des kanadischen Steuersystems Finanzpolitische Unabhängigkeit aller föderalen Ebenen Hinreichende und aufgabengerechte Finanzausstattung aller Gebietskörperschaften Ausreichende vertikale Flexibilität des Einnahmensystems Fiskalische Beweglichkeit aller Gebietskörperschaften Sachgerechte Auswahl und Zuordnung der subnationalen Besteuerungsrechte Weitere Voraussetzungen für einen fairen Steuerwettbewerb Konsistenz, Transparenz und Neutralität des Gesamtsystems Gewährleistung allgemeiner und gleicher Besteuerung Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit der Besteuerung Durchführung eines sachgerechten Finanzausgleichs Zwischenergebnis Ländervergleich Vergleich der Finanzverfassungen Vergleich der Einnahmesituation der föderativen Ebenen Vergleich der regionalen Wirkungen der Steuersysteme Vergleich der Finanzausgleichssysteme Zusammenfassung und Fazit 396