Abstand als Pflicht? - Wunsch und Wirklichkeit bei einer Dritte belastenden Abstandsfestlegung

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1 Abstand als Pflicht? - Wunsch und Wirklichkeit bei einer Dritte belastenden Abstandsfestlegung Sinn und Ziel von Ausbreitungsrechnungen Zielabhängige Anforderungen an Ausbreitungsrechnungen Was leistet der Leitfaden KAS 18? Verbesserungen Notwendigkeiten, Möglichkeiten und Grenzen Dipl.-Ing. Jürgen Farsbotter; Sachverständiger nach 29a BImSchG; jfarsbotter@tuev-nord.de ; Fon TÜV NORD GmbH & Co KG; Essen Folie: 1

2 Störfallszenarien ( Prof. Dr. Chr. Jochum, D. Dräger, J. Farsbotter) Folie: 2

3 Historischer Abriss Oktober 1995: 3. StörfallVwV Dezember 1996: Seveso II Richtlinie (Umsetzungsfrist 12/98 ) März 2004: Vollzugshilfe StörfallV (BMU) mit Übernahme der 3. StörfallVwV Oktober 2005: Leitfaden SFK-TAA-GS 1 November 2010: Leitfaden KAS 18 Nachfolgend keine juristische Diskussion sondern Untersuchung, ob auf Ausbreitungsrechnungen basierender Abstand technisch sinnvoll und tauglich zur Begründung einer Betreiber- oder Nachbarpflicht wäre Ab Mitte 2015: Referentenentwürfe zur Umsetzung der Seveso-III- Richtlinie; Diskussion um Abstand als Betreiberpflicht August 2016: Gesetzentwurf der Bundesregierung Folie: 3

4 Traditionelle Ausbreitungsrechnungen und ihre Ziele Illustration des Gefahrenpotentials der Anlage sowie der nach subjektiver Einschätzung verbleibenden Möglichkeiten einer eventuellen Gefährdung des Anlagenumfelds. TÜV Rheinland i. A. des Umweltbundesamts 2000: die numerischen Ergebnisse als Erwartungswerte mit erheblichen Streuungen interpretiert werden und letzten Endes (ausschließlich) dem Zweck dienen sollen, Einsichten zu vermitteln In begrenztem Umfang: Grundlage für Planspiele der Externen Alarmund Gefahrenabwehrkräfte Folgen:! Unverbindlichkeit von Szenarien, Eingangsdaten, Modellen und Konsequenzen Folie: 4

5 Und dann kommt. Art. 12 Seveso-II- bzw. Art. 13 Seveso III RL (1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihren Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/ oder anderen einschlägigen Politiken das Ziel, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen zu begrenzen, Berücksichtigung findet. Dazu überwachen sie a) die Ansiedlung neuer Betriebe, b) Änderungen bestehender Betriebe im Sinne des Artikels 11, c) neue Entwicklungen in der Nachbarschaft von Betrieben, einschließlich Verkehrswegen, öffentlich genutzten Örtlichkeiten und Wohngebieten, wenn diese Ansiedlungen oder Entwicklungen Ursachen von schweren Unfällen sein oder das Risiko eines schweren Unfalls vergrößern oder die Folgen eines solchen Unfalls verschlimmern können. (2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihrer Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren zur Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, a) dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, Erholungsgebieten, und soweit möglich Hauptverkehrswegen andererseits ein angemessener Sicherheitsabstand gewahrt bleibt b) dass unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle bzw. besonders empfindliche Gebieten in der Nachbarschaft von Betrieben erforderlichenfalls durch angemessene Sicherheits-abstände oder durch andere relevante Maßnahmen geschützt werden c) dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt kommt. (3). Folie: 5

6 Angemessener Sicherheitsabstand (Rechtliche) Grundlage Angemessener Sicherheitsabstand Seveso-III- Richtlinie 50 BImSchG Wie zu ermitteln, wie groß? 2005: Leitfaden KAS 18 (ehem. SFK/TAA-GS1) NEU 11/2014 & 11/2015: Arbeitshilfe KAS 32 zu KAS 18 Sache der Mitgliedsstaaten In der Bundesrepublik Deutschland: Deterministischer Ansatz Ursachenunabhängiger Dennoch-Störfall Kein reales Szenario Konventionen, u. a. DN 25 - Freisetzung Typischerweise einige hundert Meter Beachte: Kein Zwang zu Ausbreitungsrechnungen Folie: 6

7 Angemessener Sicherheitsabstand (Rechtliche) Grundlage Angemessener Sicherheitsabstand Seveso-III- Richtlinie 50 BImSchG Wann anzuwenden? in Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken In der Bauleitplanung 9/2011: Auch bei Einzelvorhaben 11 / 2013: Auch bei BImSchG-Genehmigungen ( 4 und 16) 1. Änd. KAS 18 BISHER: Nicht anzuwenden auf Bestandssituationen! Folie: 7

8 Angemessener Sicherheitsabstand (Rechtliche) Grundlage Angemessener Sicherheitsabstand Seveso-III- Richtlinie 50 BImSchG 9/ /2012 Bindend oder empfehlend? verbleibt den Mitgliedstaaten,, ein Wertungsspielraum bei der Anwendung dieses Erfordernisses. nicht absolut in dem Sinne verstanden, dass jedes neue Ansiedlungsvorhaben untersagt werden müsste. Das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme als wertungsoffenes Korrektiv, das auch für störfallrechtlich vorgegebene Wertungen offensteht.! Kriterium der Vorbelastung im Störfallrecht unbrauchbar. Folie: 8

9 Abstände als unbedingte Pflicht der planenden Kommune oder des Betreibers? Folgen? nicht aus Art. 12 (bzw. 13) der Seveso-II(I)-Richtlinie und der zugehörigen Rechtsprechung ableitbar! und wenn doch? - Fall 1 - Fall 2 Folie: 9

10 Anforderungen an belastende Abstandsfestlegungen (bspw. mittels Ausbreitungsrechnungen) Art des durch Abstandsfestlegung zu vermeidenden / mindernden unerwünschten Ereignisses muss eindeutig definiert werden ( Zielbestimmtheit ). muss wenigstens die wesentlichen als für das jeweilige Ereignis relevant bewerteten Eingangsgrößen berücksichtigen ( Vollständigkeit der Eingangsgrößen ). muss naturwissenschaftlich-technische Sachverhalte korrekt erfassen und damit eine sinnvolle Korrelation zwischen Eingangsgrößen und ermitteltem Abstandswert herstellen ( Proportionalität ). Gleiche Eingangsgrößen müssen zu reproduzierbaren, annähernd gleichen Ergebnissen führen ( Konsistenz ). Die Abstandsfestlegung muss für Betroffene im Grundsatz nachvollziehbar sein ( Transparenz ). Folie: 10

11 Anforderungen an LUP im Kontext des Art. 12 Seveso-II-RL A robust LUP in the context of risk management exists if it follows these elements: Consistency: Proportionality: Transparency: Outcomes from broadly similar situations are broadly the same under similar conditions. The constraint should be proportional to level of risk Clear understanding of the decisionmaking process Aus: LAND USE PLANNING GUIDELINES IN THE CONTEXT OF ARTICLE 12 OF THE SEVESO II DIRECTIVE 96/82/EC AS AMENDED BY DIRECTIVE 105/2003/EC, Edited by M. D. CHRISTOU, M. STRUCKL and T. BIERMANN; Institute for the Protection and Security of the Citizen, 2006 Folie: 11

12 Bestimmung des angemessenen Abstands nach Leitfaden KAS 18 Die angemessenen Abstände basieren auf sog. Dennoch Störfällen - und nicht auf denkbaren Störungen (wie sie im Sicherheitsbericht dargestellt werden) - und auch nicht auf worst-case - Katastrophenschutz - Szenarien Die Abstände sind primär aus Gründen einer langfristigen Vorsorge die Nachbarschaft zu einem Betriebsbereich bei der Planung zu berücksichtigen. KAS 18 soll kein reales Szenario vorhersagen, beschreiben und abbilden. Sämtliche Teilschritte (Quellterm, Ausfluss, Lache, atmosphärische Ausbreitung, Bewertung) enthalten Größen / Rechenvorschriften, die im Sinne (einfacher) Konventionen festgelegt wurden. ADAC 2007, mit freundlichen Genehmigung des Rechteinhabers wiedergegeben Folie: 12

13 Was leistet der Leitfaden KAS 18? Zielbestimmtheit Welchen Eigenschaften der Anlage oder welchen von der Anlage möglicherweise ausgehenden, unerwünschten Ereignissen soll die Abstandsfestlegung Rechnung tragen? Deterministischer Ansatz? Allein größtes stoffliches Gefahrenpotential und als unerwünschtes Ereignis dessen Freisetzung unter bestimmten einschränkenden Bedingungen Folie: 13

14 Was leistet der Leitfaden KAS 18? Vollständigkeit der Eingangsdaten Nur teils Empfehlungen für Zahlen / Werte / Rechenvorschriften im Sinne einer Konvention?? Teils schwierig zu ermittelnde oder unbekannte Randbedingungen in der Anlage bspw. Lachengeometrien und dynamik! Unklare / unbestimmte Konzessionslage (KAS 32- Lösung unpraktikabel) Nicht Schuld des KAS 18 Unklare Definition von Eingangsdaten bspw. Druck Recht klare Szenarienbeschränkung (derzeit!) bspw. KEIN Brand-Tox Folie: 14

15 Was leistet KAS 18? Proportionalität Proportionaliät betrifft das Verhältnis von Abstandswerten zwischen zwei Situationen und fordert, dass der besseren Situation bei identischem Bearbeiter ein kleinerer Abstandswert zuerkannt wird. Mangels Verbindlichkeit und extremer Freiheitsgrade des Leitfadens KAS 18 keine Proportionalität sicherzustellen Gesetzt den Fall, man nähme den Leitfaden KAS 18 incl. der dort verwandten Modelle sowie fester Leckgröße als verbindliche Norm ist gleichwohl keine Proportionalität zur Gesamtsituation gegeben, da der ermittelte Abstandswert schon ab vergleichsweise kleinen Stoffmengen (einige hundert Kilogramm, wenige Tonnen) gleich bleibt!! Die alleinige Proportionalität mit dem größten Gefahrenpotential (Abstand um ein Fass Chlor = Abstand um 100 Fässer und einen Chlortank) ist landläufig nicht vermittelbar Folie: 15

16 Konsistenz & Problem der Fehler fortpflanzung - ein (einfaches!) Beispiel Quelle Freisetzungsrate Lachenausbreitung Lache Verdunstung Wind und Wetter Ort, Grenzwert Ausbreitung in der Luft Veränderliche Lache Angemessener Abstand Folie: 16

17 Unschärfen / Fehler bei einem einzelnen Schritt (am Beispiel der Verdunstung) Eingangsgröße Woher? Mögliche Abweichungen Stoffdaten Literatur (Sehr) gering Lachengröße, zeitabhängig Aus vorherigem Schritt Sehr groß Umgeb.-temp., Strahlung, KAS 18 Weitgehende Konvention Wind über der Lache Örtliche Situation Groß (praktisch grobe Schätzung, fast Konvention) Lachenform und -lage Örtliche Situation Sehr groß (praktisch einheitlich rund ) Zeit Technik und Organisation in der Anlage Groß MODELL KAS 18 ODER andere KAS 18: Gering Andere: Groß Fazit: Schon ein Schritt bedingt beträchtliche Möglichkeiten zu Abweichungen!!! Folie: 17

18 Was leistet KAS 18? Konsistenz Konsistenz betrifft das Verhältnis von Bearbeitern und fordert, dass bei identischer Situation unabhängig vom Bearbeiter ein annähernd gleicher Abstandswert ermittelt wird. Von erfahrenen Sachverständigen geschätzter Vertrauensbereich von Eingangsdaten: Typisch Faktor 2, in manchen Fällen auch bis Faktor 10 Ausbreitungsrechnungen (über alle Schritte) Faktor 1,2 bis 2, in manchen Fällen bis Faktor Meter können auch 50 oder 200 Meter sein (oder gar 25 bis 400)? In manchen Fällen können 100 Meter auch weniger als 10 Meter oder mehr als ein Kilometer sein? Folie: 18

19 Was leistet der Leitfaden KAS 18? Konsistenz Ergebnisse zweier Modellrechnungen, die durchweg erfahrenen Sachverständigen mit genauer Vorgabe aller Eingangsdaten gemäß Leitfaden KAS 18 - zur Berechnung vorgelegt wurden Einfacher Fall (nur ein Rechenschritt): 148 Meter bis 193 Meter (Differenz von 30%) zwischen Minimalund Maximalwert bei gleichem Berechnungsprogramm bis 550 Meter bei anderen Programmen, Faktor 3,7 Komplexer Fall 368 Meter bis 770 Meter, Faktor 2 zwischen Minimal- und Maximalwert bei gleichem Berechnungsprogramm. Bei anderen Programmen bis über 2000 Meter, Faktor 6 Folie: 19

20 Ursachen für diese Unsicherheiten Ursachen, denen abzuhelfen ist Neues Thema und damit in Entwicklung befindliche Regeln Fehlende Verbindlichkeit von Modellen und Eingangsgrößen Mangelnde Akzeptanz für fiktive, (scheinbar) nicht der Realität entsprechende Fälle >> Untaugliche Versuche, die Realität abzubilden Grundsätzliche fachliche Ursachen (Glücklicherweise) sehr beschränkte Datengrundlage Während eines Ereignisses werden keine / kaum Daten erhoben Größere Versuche verbieten sich nahezu Stoffliche Vielfalt und Vielfalt der anlagenseitigen Randbedingungen Kein für alle / viele Anlagen gültiger Crashtest möglich These: Diese grundsätzlichen Probleme lassen sich auch durch (noch so intensive) Forschung nur wenig lösen >> Weitergehende Normierung sinnvoll! Vergleiche: Dr. U. Storost: Erforderlichkeit von Fachkonventionen für die arten- und gebietsschutzrechtliche Prüfung aus verwaltungsrichterlicher Sicht, UPR 2/2015, S. 47 ff. Folie: 20

21 Was leistet der Leitfaden KAS 18? Transparenz Theoretisch passabel, Lösung? >>> Normierte, staatlicherseits finanzierte Rechenprogramme mit offenem Quellcode? Folie: 21

22 Verbesserungen Notwendigkeiten, Möglichkeiten und Grenzen Zielbestimmtheit Klare Bekenntnis zum Größten stoffliches Gefahrenpotential (unter einschränkenden Bedingungen) in der Art von KAS 18, deterministischer Ansatz Vollständigkeit der Eingangsgrößen Klare Definitionen und Wertvorgaben (Konventionen) für nicht eindeutig - einfach ermittelbare Zahlen; notwendigenfalls Außerachtlassung von unklaren Größen Proportionalität und Konsistenz Klare Modell- und Programmvorgaben, Rundungsregeln etc. Transparenz Offenlegung der Dokumentation der Methoden Aber: Je mehr normiert, desto weniger wird tatsächliche Anlagensicherheit beschrieben! Je komplexer die Norm (je mehr variable Eingangsdaten, je aufwendiger die Berechnung) desto intransparenter und manipulations-/fehleranfälliger wird die Abstandsfestlegung Folie: 22

23 Solide Abstandsfestlegungen Fragen an Technik oder Recht An welchem Ziel soll die Abstandsfestlegung orientiert sein, d. h. welchen Eigenschaften der Anlage / welchen unerwünschten Ereignissen ist Rechnung zu tragen? Größte stoffliches Gefahrenpotential, d. h. unerwünschtes Ereignis dessen Freisetzung unter bestimmten, ggf. einschränkenden (welchen?) Bedingungen) Gesamtheit aller möglichen Gefährdungen nach Zahl, Art und Stärke; ggf. oberhalb eines Abschneidekriteriums (welches?) Welches ist die Höhe des Schutzniveaus, d. h. wie ist das akzeptable Maß des unerwünschten Ereignisses, ab der dieses als unbeachtlich angesehen wird? Festlegung eines die Höhe der tolerablen Belastung beschreibenden Grenzwerts Festlegung eines Maßes der nicht mehr zu berücksichtigenden Unwahrscheinlichkeit eines Ereignisses (Leckgröße?), ab der dieses bei der Abstandsfestlegung außen vor bleiben kann. Welche Eingangsgrößen sollen Eingang finden und welche bspw. weniger relevanten, nicht solide bestimmbaren können außen vor bleiben? Ergänzende Frage : Welches sind Art und Stärke der mit der Abstandsfestlegung verbundenen Folgen für Betroffene?

24 Sonstiges und konkrete Notwendigkeiten zur Verbesserung Angemessener Abstand nach EuGH / BVerwG Auflösung der Unterschiede zum Abstand nach KAS 18 Pragmatische Vorgaben zum Umgang mit unbestimmten Genehmigungen Klare Begrenzung auf möglichst einfache, repräsentative Szenarien Kein Zwang zu Worst-Case-Ansätzen Keine akademisch-genauen Beschreibungsversuche, stattdessen Akzeptieren der Nicht-Vorhersagbarkeit Generische Ansätze für einfache Anlagentypen Evtl. langfristig Berücksichtigung der Häufung von Gefahrenpotentialen / probabilistische Ansätze Folie: 24

25 ach so: Brauchen wir überhaupt einen Abstand? (die persönliche Meinung des Verfassers) in D so gut wie keine ernsthaften, bleibenden Personenschäden oder Todesfälle außerhalb der Anlage durch Störfälle dokumentiert. innerhalb Mittel- und Westeuropas Unfallgeschehen einige wenige sehr große Störfälle, (Toulouse, Enschede, Buncefield), ansonsten wie in D.! Die wenigen großen Störfälle sind oft Explosionen (nachrangig auch: Brand) wegen Schnelligkeit des Ablaufs wenig bis keine begrenzenden Vorkehrungen noch weniger als Schadstoffausbreitung solide prognostizierbar.! Oft wäre nicht oder jedenfalls nicht als sinnvollstes und mildestes Mittel mit Abstandsfestlegungen, sondern schlicht mit besserer Anlagenüberwachung oder konventionellen (innerbetrieblichen) Sicherheitsmaßnahmen vorzubeugen gewesen Ammoniumnitrat-Explosion in Toulouse >>> Lager- und Off-Spec-Vorgaben Explosion Enschede = Primär Folge von nach Art & Menge illegalen Lagerung >>> THESE: Abstandsfestlegungen nicht als Schutz vor Gefahren sondern als planerische Vorsorge Folie: 25

26 Festgelegter Abstand Gefahren? Handlungsnotwendigkeiten??? Latente, sehr seltene Möglichkeit einer ernsten Gefährdung Feinstaub Stickoxid Reale, dauerhafte Beeinträchtigungen, höhere Krankheits- und Sterberaten Lärm Reale, dauerhafte Beeinträchtigungen, höhere Krankheits- und Sterberaten Folie: 26

27 Schluss und Ausblick Land Use Planning Guidelines Edited by M. D. CHRISTOU ; M. STRUCKL, T. BIERMANN 2006 This is a developing area of knowledge so there is a need to remain alert to progress. Folie: 27