Schuldenkrise und Bankregulierung

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1 Schuldenkrise und Bankregulierung Staatsschuldenkrise und keine Ende? Blick zurück für neue Perspektiven Gespräch in der Burgstraße 31. Oktober 2013 Prof. Dr. Bernd Rudolph Ludwig-Maximilians-Universität München

2 Agenda I. Von der staatlichen Schulden- zur Bankenkrise oder von der Banken- zur Schuldenkrise einzelner Länder? II. Bankenregulierung: Internalisierung externer Effekte? III. Eigenkapitalpuffer für Staatskredite und Risikobegrenzung? Umsetzung von Basel III Seite 2

3 I. Von der staatlichen Schuldenkrise zur Bankenkrise oder von der Bankenkrise zur Schuldenkrise? Überfordert die Rettung insolventer Banken die Staatshaushalte oder trägt die hohe Staatsverschuldung zur Fragilität des Bankensystems bei? Von der Bankenrettung zur Staatsschuldenkrise: Irland, Spanien? Von der Staatspleite zur Bankenkrise: Italien, Portugal? Markus Brunnermeier 2011: European financial systems and states are caught in a diabolical loop. SZ 2./3. Okt. 2013: Teuflischer Pakt von Staaten und Banken: Bundesbankchef Jens Weidmann fordert von Kreditinstituten mehr Risikobewusstsein beim Kauf von Staatspapieren. Wie kann der diabolische Kreislauf durchbrochen werden? Welche Beitrag kann die Bankenregulierung leisten? Umsetzung von Basel III Seite 3

4 II. Bankenregulierung: Internalisierung externer Effekte? (1) Notwendigkeit der Bankregulierung? Gefahr des Marktversagens im Banken- und Finanzsektor mit gravierenden gesamtwirtschaftlichen Konsequenzen Beispiel: Subprime Krise Im vergleichsweise kleinen Marktsegment des US Rentenbzw. Hypothekenmarktes kommt es seit Beginn des Jahrzehnts zu Missständen und ein Jahr später 2008 zum Zusammenbruch des internationalen Finanzsystems (Interbankenmärkte). Beispiel: Herdeneffekt des Verhaltens der Bankmanager Gegensteuerung im Boom fällt Marktteilnehmern und Politikern schwer: As long as the music is playing, you ve got to get up and dance : Charles O. Prince, Chief Executive Citigroup, July 10, 2007, Financial Times Folge: Zusammenbruch des internationalen Finanzsystems und massiver Einbruch der Wirtschaftsleistung in vielen Staaten weltweit (negative externe Effekte). Umsetzung von Basel III Seite 4

5 (2) Negative externe Effekte einer Bankinsolvenz Bankenrun, Dominoeffekt: Zusammenbruch einer einzigen Bank kann zum Kollaps des gesamten Bankensystems führen. Bankrun kann das Ergebnis der starken Verflechtungen einer Bank mit anderen Banken sein Bankrun kann aber auch aus Gerüchten entstehen, dass eine oder mehrere Banken gefährdet sein könnten. Folge: Gesellschaftliche Kosten einer Bankinsolvenz sind also höher als die Kosten für die Eigentümer (und Entscheidungsträger) der Bank. Daher wird von den Banken eine aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu geringe Risikovorsorge getroffen. Bankenregulierung soll Defizite einzelwirtschaftlichen Verhaltens ausgleichen. Umsetzung von Basel III Seite 5

6 (3) Bankenregulierung mit neuen negativen externen Effekten Micro-prudential behavior can endogenously create macro-prudential risks. The Warwick Commission on International Financial Reform: In Praise of Unlevel Playing Fields, CIGI / The University of Warwick 2009, S. 16 Beispiele - Prozyklizität der Mindesteigenkapitalvorschriften - Mangelnde Fokussierung auf Systemkrisen - Ratings als Verstärker für boom and bust Umsetzung von Basel III Seite 6

7 (4) Umsetzung der neuen Regeln: Europäische Bankenunion Bankenaufsicht (Single Supervisory Mechanism SSM): Aufsicht über systemrelevante Banken auf europäischer Ebene durch EZB. Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism SRM): Streit, ob europäische Institution oder nationale Behörden Abwicklung einer insolventen Bank umsetzen sollten. Einheitliche Einlagensicherung (Deposit Guarantee Scheme): Ausgestaltung noch sehr umstritten. Die Bankenunion ist ein ehrenwertes, langfristiges Ziel, das Europa erreichen sollte. Aber man darf sich keinen Illusionen hingeben. Die Bankenunion ist ein längeres Projekt und kein Unterfangen, das schon nächstes Jahr auf die Beine gestellt ist. Axel Weber im Interview der Börsen-Zeitung v , S. 5 Umsetzung von Basel III Seite 7

8 III. Eigenkapitalpuffer und Risikobegrenzung? (1) Der Grundansatz der Mindesteigenkapitalanforderungen Bankaufsichtliches Eigenkapital dient 1. zum Ausgleich von Verlusten im lfd. Geschäftsbetrieb sowie zur Befriedigung der Gläubigeransprüche im Insolvenzfall (Pufferfunktion) sowie 2. zur Begrenzung der Verlustrisiken einer Bank (Risikobegrenzungsfunktion) Risikoquellen mit unterschiedlichem Risikogehalt Aktiva mit unterschiedlichen Risikogewichten bankaufsichtliches Eigenkapital Bankgeschäfte als Aktiva in der Bankbilanz RWA Fremdkapital RWAs erfordert best. bankaufs. EK Bankaufsichtliches EK begrenzt RWAs Bankaufsichtliches Eigenkapital Summe der risikogewichteten Aktiva ( RWA) ( Marktrisiken und operationelle Risiken )12,5 X % Umsetzung von Basel III Seite 8

9 (2) Eigenkapitalanforderungen nach Basel II und III im Vergleich Going Concern Kapital Gone Concern Kapital (Tier 2) Coing Concern Kapital (Tier 1) Umsetzung von Basel III Seite 9

10 (3) Mängel der Mindesteigenkapitalanforderungen a) Selektivität der Risikoerfassung Bei vielen Instituten bilden die risikogewichteten Aktiva (Risk Weighted Assets RWA) nur kleinen Teil der möglicherweise mit Risiken behafteten Assets. Beispiele für den Anteil der RWAs an der Bilanzsumme: Risikogewichtete Risikogewichtete Aktiva 2012 Aktiva in Mio. Euro in % zur Bilanzsumme Deutsche Bank ,83 Commerzbank ,43 HRE ,42 Bayern LB ,41 b) Manipulierbarkeit der Risikomessung Zwischen den Banken bestehen erhebliche Unterschiede bei den durchschnittlichen RWA in Bezug auf das Kreditrisiko im Anlagebuch. Die Analyse stützt sich auf Daten von mehr als 100 wichtigen Banken, denen Testportfolio vorgelegt wurden. Pressemitteilung Basler Ausschuss für Bankenaufsicht vom 5. Juli 2013 Umsetzung von Basel III Seite 10

11 (4) Der Umgang mit Staatsanleihen im Euroraum 1. Risikogewicht von Staatsanleihen der EU-Mitgliedstaaten (in Euro) ist unabhängig von ihrem Rating 0 % (null Prozent!). Dagegen forderten bereits die Basel II Regeln Risikogewichte bis 150 %. Auch Basel III kennt keine generelle Privilegierung von Staatstiteln. 2. Mindestliquiditätsreserve bevorzugt Staatsschulden der EU-Staaten im Vergleich zu den Basler Regeln. Basel III stellt Liste erstklassiger liquider Aktiva auf, die als Liquiditätsvorsorge geeignet erscheinen: Staatsanleihen, Unternehmensanleihen und hypothekenbesicherte Wertpapiere. EU-Liste umfasst fast nur Staatsanleihen, konzentriert also staatliche Schuldner in der Liquiditätsreserve der Banken. 3. Keine Obergrenzen für Staatsanleihen einzelner Länder. Mögliche Klumpenrisiken werden ignoriert, da unterstellt wird, dass Staatsanleihen der Eurostaaten risikofrei und immer kurzfristig liquidierbar sind.

12 (5) Vorschlag eines Sockelgewichts für alle Bankaktiva RWA-Ansatz und Leverage Ratio prinzipiell und praktisch umstritten. Einführung eines Sockelgewichts garantiert für alle Banken eine Mindestkernkapitalausstattung in Abhängigkeit der risikoungewichteten Aktiva. Ebenso wie die Leverage Ratio ist das Sockelrisikogewicht einfach handhabbar und von der Risikogewichtung unabhängig. Jedoch werden mit diesem alternativen Aufsichtsinstrument die risikogewichteten Eigenmittelvorschriften im Sinne eines Supplement oder Backstop nur ergänzt, ohne diese außer Kraft zu setzen. (S. 27) Einführung eines Sockelgewichts schränkt die Möglichkeiten der Banken ein, die risikogewichteten Aktiva klein zu rechnen. Das Sockelgewicht übernimmt damit die Funktion eines Backstops. (S. 33) Kellermann, Kersten / Schlag, Carsten-Hennig: Eine effektive Alternative zur Leverage Ratio, ifo Schnelldienst 63 (2010), Heft 16, S Umsetzung von Basel III Seite 12

13 (6) Vorschlag für den Abbau der Staatsverschuldung Fiskalische Disziplin: bleibt nationale Aufgabe. Aber: internationale Überprüfung und Sanktionsmöglichkeiten. Bankenunion: Einheitliche Aufsicht, Abwicklungsmechanismus, und Einlegerschutz sowie fiskalische Auffanglinie durch ESM, sofern Staatsmittel zur Rettung der Banken nicht ausreichen. Günstige Refinanzierung angeschlagener Eurostaaten - durch Eurobonds oder - Europäische Schuldenagentur zum Ankauf von Staatsanleihen bei gleichzeitiger Vorgabe und Kontrolle makroökonomischer Anpassungsmaßnahmen in den begünstigten Euro-Staaten. Umsetzung von Basel III Seite 13

14 (7) Regelwerke zum Umgang mit Staaten und Banken: Zurück zur Eigenverantwortung!?????????? Washington Post