Die belebte Innenstadt als Rechtsproblem

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1 Die belebte Innenstadt als Rechtsproblem Zum rechtlichen Instrumentarium zur Erhaltung funktionsfähiger städtischer Zentren von Dr. Jens Ehrmann RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

2 sverzeichnis Erster Teil: Einführung 15 A. Gang der Untersuchung und Schwerpunkte 20 B. Abgrenzung zu verwandten Themen 20 Zweiter Teil: Die Stadt als Handelsplatz 22 Kapitel 1. Instrumente gegen eine Verödung der Innenstadt durch Kaufkraftabzug auf die grüne Wiese" 23 Problemdarstellung 23 Vorgehensweise 25 A. Die bauplanungsrechtliche Steuerung großflächiger Einzelhandelsbetriebe, 11 BauNVO Allgemeines/Systematik Frühere Fassungen der BauNVO 27 a) Geltung der Fassung im Zeitpunkt der Bauleitplanung 27 b) Umstellungsverfahren, Umstellungspflicht? Die von 11 Abs. 3 BauNVO erfassten Anlagen 31 a) Einkaufszentren 32 aa) Abgrenzung zur Ladenansammlung und gewachsenen" Einkaufszentren 32 bb) Verhältnis zu 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO (Auswirkungen des Vorhabens) 35 cc) Zusammenfassung 37 b) Großflächige Einzelhandelsbetriebe gemäß 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 38 aa) Einzelhandelsbetrieb 38 bb) Großflächigkeit 38 cc) Sonderfall Agglomeration 41 dd) Auswirkungen des Vorhabens 45 (a) Auswirkungen nach Art, Lage und Umfang 45 (b) Ausmaß und Wahrscheinlichkeit der Auswirkungen 45

3 (c) Auswirkungen auf Ziele der Raumordnung und Landesplanung 46 (d) Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung 47 - Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich 47 - Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde 47 ee) Die Regelvermutung in 11 Abs. 3 S. 3 und 4 BauNVO 48 (a) Städtebauliche Besonderheiten 49 (b) Betriebliche Besonderheiten 50 (c) Jüngste Entwicklungen bezüglich der Regelvermutung 52 c) Sonstige großflächige Handelsbetriebe Festsetzungsmöglichkeiten nach 11 Abs. 2 BauNVO.. 55 a) Systematik 55 b) Zweckbestimmung des Sondergebiets 56 c) Festsetzungen über die Art der Nutzung 56 aa) Festsetzungen über die Verkaufsfläche 57 bb) Festsetzungen über Branchen und Sortimente. 57 d) Festsetzungen über das Maß der Nutzung 58 B. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit großflächiger Einzelhandelsbetriebe im unbeplanten Innenbereich, 34 BauGB Zulässigkeit nach 34 Abs. 1 BauGB Zulässigkeit nach 34 Abs. 2 BauGB Änderungen durch BauROG 1998 und EAG Bau Steuerung durch Überplanung 63 C. Die bauplanungsrechtliche Steuerung nicht großflächigen Einzelhandels, 1 Abs. 5 und 9 BauNVO Ausschluss bestimmter Nutzungsarten durch 1 Abs. 5 BauNVO Ausschluss von bestimmten Arten von baulichen Anlagen durch 1 Abs. 9 BauNVO 66 a) Isolierter Einzelhandel 67 b) Branche/Sortiment 67 c) Zentrenrelevanter Einzelhandel" als Nutzungsunterart? 68 aa) Unterschiedliche Beurteilung in Rechtsprechung und Literatur 68 bb) Eigene Bewertung 71

4 d) Verkaufsfläche 72 e) Betriebsform 73 f) Rechtfertigung durch besondere städtebauliche Gründe 74 g) Wahrung der Zweckbestimmung 77 D. Interkommunale Abstimmung der Bauleitpläne in Bezug auf Einzelhandel, 2 Abs. 2 BauGB 77 E. Raumordnungsrechtliche Steuerungsmöglichkeiten großflächigen Einzelhandels Einflüsse auf die eigene (kommunale) Bauleitplanung Im Verhältnis zu Nachbargemeinden und Region Kapitel 2: Maßnahmen gegen Attraktivitätsverluste durch Fehlentwicklungen in der innerstädtischen Geschäftsstruktur 84 Problemdarstellung 84 A. Exkurs: Trading-down durch Spielhallen 86 B. Mögliche Maßnahmen gegen Trading-down-Effekte im innerstädtischen Einzelhandel Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe durch Bebauungsplan, 1 Abs. 9 BauNVO 88 a) Textilisierung (Verlust an Angebotsbreite) 88 b) Filialisierung (Verlust an Individualität) 89 c) So genannte Billigläden (Verlust an Qualität) d) Probleme bei der Vollziehbarkeit der Festsetzung?. 92 e) Zusammenfassung Einzelhandelssteuerung durch Erhaltungssatzung, 172 ff. BauGB 93 a) Grundsätzliche Systematik der Erhaltungssatzung.. 93 b) Aufstellungsverfahren 94 c) Abgrenzung zum Denkmalschutzrecht 94 d) Differenzierung der Erhaltungstatbestände 94 aa) Erhaltung aufgrund einer Prägung für die Stadtgestalt 95 bb) Erhaltung aufgrund sonstiger städtebaulicher Bedeutung 96 e) Zusammenfassung Gewerbe- und steuerrechtliche Einwirkungsmöglichkeiten 97

5 Kapitel 3: Weitere Handlungsmöglichkeiten zur Stärkung des innerstädtischen Einzelhandels 97 A. Erstellung gemeindlicher Einzelhandelskonzepte 97 B. Unterstützung der Eigeninitiative von Geschäftsleuten; Business Improvement Districts" (BID) Grundsätzliche Funktionsweise eines BID Übertragbarkeit auf Deutschland und rechtliche Zulässigkeit 100 a) Kompetenzfragen 100 b) Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe 101 c) Rechtsform des BID 102 d) Vereinbarkeit mit europäischem Beihilferecht e) Vereinbarkeit mit Grundrechten Das Hamburger Gesetz zur Stärkung der Einzelhandelsund Dienstleistungszentren" Zusammenfassung 105 C. Verkürzte Ladenschlusszeiten für innerstädtische Lagen? D. Marktveranstaltungen in der Innenstadt Markt nach 64ff. GewO 108 a) Beteiligungsformen der Gemeinde 109 b) Verfahren bei der Auswahl oder dem Ausschluss von Marktbeschickern 110 aa) Personen- und sachbezogene Kriterien 112 (a) Attraktivität 112 (b) bekannt und bewährt"? 112 bb) Sach-und wertneutrale Kriterien Markt als öffentliche Einrichtung im Sinne von 10 Abs. 2 GemO BW Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen Zusammenfassung 117 E. Integration großflächigen Einzelhandels in die Innenstadt. 118 F. Revitalisierung von Geschäftsleerständen 119 G. Verwaltungsbehörden in der Innenstadt

6 Dritter Teil: Die Stadt als Wohnraum 121 Problemdarstellung 121 Kapitel 1: Erhöhung des Wohnanteils durch einen qualifizierten Bebauungsplan 123 Kapitel 2: Erhöhung oder Sicherung des Wohnanteils im unbeplanten Innenbereich, insbesondere der Erhalt einer vertikalen Nutzungsgliederung 125 Kapitel 3: Schutz vor Verdrängung der angestammten Wohnbevölkerung durch eine Erhaltungssatzung 127 A. Satzungsbeschluss 128 B. Genehmigungsverfahren im Einzelfall 128 C. Mietobergrenze als Nebenbestimmung zur Genehmigung. 131 Kapitel 4: Der Einsatz von Zweckentfremdungsverordnungen nach 6MRVerbG 132 Kapitel 5: Bereitstellung von Anwohnerparkplätzen in innerstädtischen Wohnvierteln 133 A. Reservierung für Bewohner, 45 Abs. 1 b Nr. 2 a Alt. 1 StVO 133 B. Freistellung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, 45 Abs. 1 b Nr. 2 a Alt. 2 StVO 134 C. Verhältnis zum Straßenrecht 135 Vierter Teil: Die Stadt als Ort ästhetischer Wahrnehmung und künstlerischer Darstellung 136 Problemdarstellung 136 Kapitell: Regulierung von innerstädtischen Werbeanlagen A. Außenwerbung und Straßenrecht Anbaubeschränkungen

7 2. Werbung als Gemeingebrauch oder Sondernutzung a) Formen der öffentlich-rechtlichen Sondernutzung aa) Sondernutzungssatzung/Ermessensausübung im Einzelfall 138 bb) Werbenutzungsverträge 139 b) Werbeanlagen als sonstige Benutzung nach bürgerlichem Recht 140 c) Anliegergebrauch bei Werbung an der Stätte der Leistung? 141 B. Werbeanlagen und Straßenverkehrsrecht 144 C. Werbeanlagen und Bauordnungsrecht Bauordnungsrechtliche Genehmigungspflicht von Werbeanlagen Beschränkungen durch das Verunstaltungsverbot, 11LBOBW Erlass einer Gestaltungssatzung über Werbeanlagen, 74 Abs. 1 LBO BW 146 a) Aufstellungsverfahren 147 b) Anforderungen an örtliche Bauvorschriften über Werbeanlagen 147 c) Mögliche e einer Gestaltungssatzung nach 74 Abs. 1 Nr. 2 LBO BW 148 Kapitel 2: Erleichterte Zulassung von Straßenkunst 151 A. Gemeingebrauch oder Sondernutzung? 152 B. Sondernutzungssatzung nach 16 Abs. 7 StrG BW 153 C. Duldung ohne satzungsrechtliche Regelung 156 D. Regelung im Rahmen der Widmung 158 E. Zusammenfassung 160 Fünfter Teil: Die Stadt als Ort des Verkehrs 161 Problemdarstellung

8 Kapitel 1: Verbesserung der äußeren Erreichbarkeit 162 A. Parkleitsysteme und Park-and-ride-Anlagen 162 B. Steuerungsmöglichkeiten des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) Systematik des Personenbeförderungsrechts Möglichkeiten der kommunalen Steuerung des ÖPNV. 164 a) Die Gemeinde in der Funktion der Genehmigungsbehörde 164 aa) Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre bb) Genehmigung gemeinwirtschaftlicher Verkehre 166 b) Die Gemeinde in der Funktion des Aufgabenträgers 166 aa) Zuständigkeit und Begriff des Nahverkehrsplans 166 bb) Zulässiger Detaillierungsgrad eines Nahverkehrsplans 167 c) Die Gemeinde als zuständige Stelle im Sinne der VO (EWG) 1191/69 (gemeinwirtschaftlicher Verkehr) d) Die Gemeinde als Verkehrsunternehmerin Besonderheiten für Straßenbahnen Allgemeine Möglichkeiten zur Förderung des ÖPNV Kapitel 2: Gestaltungsmöglichkeiten der inneren Erreichbarkeit 172 A. Beschränkungen des fließenden motorisierten Individualverkehrs Straßenrechtliche Maßnahmen Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen 175 a) Systematische Einordnung des 45 StVO: Kritik b) Verfahren 176 c) Zuständigkeit 177 d) Einzelne straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen aa) Tempo-30-Zone. 45 Abs. 1 c StVO 177 bb) Verkehrsberuhigter Bereich. 45 Abs. 1 b Nr. 3 StVO 179 cc) Verkehrsberuhigter Geschäftsbereich. 45 Abs. 1 d StVO 180 dd) Einrichtung von Fahrradstraßen 180 ee) Sonstige Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. 45 Abs. 1 b Nr. 5 StVO Bauplanerische Festsetzungen

9 B. Regulierung des ruhenden MIV und Parkraumbewirtschaftung Straßenrechtliche Maßnahmen Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen Kommunalrechtliche Ansätze Bauplanerische Festsetzungen Bauordnungsrechtliche Maßnahmen 185 C. Ausblick: Zufahrtsabgabe ( City-Maut") 186 Sechster Teil: Schlussbetrachtung und Gesamtergebnis