Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes Rechtsprobleme im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Informationszugang nach dem IFG Inaugural-Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors, der Rechte durch die Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn vorgelegt von Michael Sitsen aus Köln ' 2009
Inhaltsverzeichnis A EINLEITUNG 27 I. DER WEG ZUR FREIHEIT DER STAATLICHEN INFORMATIONEN 27 II. UNTERSUCHUNGSGEGENSTAND 34 B DAS INFORMATIONSFREIHEITSGESETZ IM VERFASSUNGSRECHTLICHEN KONTEXT 35 I. VERFASSUNGSUNMITTELBARE EINSICHTSRECHTE IN VERWALTUNGSAKTEN 35 II. ZIELE DES IFG 41 III. KRITIKPUNKTE i 44 IV. GESETZGEBUNGSKOMPETENZ 46 C DER ANSPRUCH AUF AKTENEINSICHT 49 I. DAS VERHÄLTNIS ZU ANDEREN RECHTSVORSCHRIFTEN 49 1. Subsidiarität des IFG nur im Kollisionsfall 50 2. Vorliegen eines Kollisionsfalls 53 a. Überschneidung beim Kreis der Anspruchsberechtigten 56 b. Überschneidung hinsichtlich des Anspruchsgegenstands 58 c. Überschneidung hinsichtlich des Kreises der Verpflichteten 59 d. Verhältnis zu sonstigen geheimnisschützenden Regelungen 59 3. Rechtsvorschriften 61 a. Verhältnis zu Landesgesetzen (am Beispiel der Landespressegesetze) 61
b. Verhältnis zu zivilrechtlichen Auskunftsansprüchen (insb. 242 BGB) 64 4. Verhältnis zu weiteren ausgewählten Rechtsvorschriften 64 a. Verhältnis des IFG Bund zu 29 VwVfG und 25 SGB X 65 b. Verhältnis zum Bundesarchivgesetz 66 c. Verhältnis zu den Regelungen des Vergaberechts 67 d. Verhältnis zum Informationsweiterverwendungsgesetz 70 II. ANSPRUCHSBERECHTIGTE 73 1. Natürliche und juristische Personen des Zivilrechts 73 2. Teilrechtsfähige Personenvereinigungen 74 3. Sonstige nichtrechtsfähige Vereinigungen, Bürgerinitiativen und Verbände 75 4. Der Staat als Antragsteller 77 a. Ausnahme für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und Universitäten 80 b. Kirchen und Religionsgemeinschaften 84 c. Umgehung durch den einzelnen Beamten als Privatrechtssubjekt... 84 d. Staatliche oder gemischtwirtschaftliche juristische Personen des Zivilrechts 85 III. ANSPRUCHSVERPFLICHTETE 85 1. Funktionaler Behördenbegriff 86 a. Behörden des Bundes 87 b. Sonstige Bundesorgane und -einrichtungen 89 2. Die Ausgestaltung des funktionalen Behördenbegriffs 90 a. Öffentlich-rechtliche Aufgaben 91 b. Keine Zuständigkeit zu außenwirksamem Handeln erforderlich 98 c. Grundsätzliche Unabhängigkeit von der Rechtsform der Tätigkeit 101 d. Auch rein fiskalische Aufgaben sind erfasst 102 e. Zusammenfassung 107 3. Einzelne Fallgruppen zur Konturierung des Begriffs Verwaltung 107 a. Gesetzgebung 108 b. Rechtsprechung 111 10
c. Regierungstätigkeit 111 d. Verfassungsrechtliche Tätigkeit 117 e. Handeln als Gemeinschaftsorgan 118 f. Ministerialfreie Exekutive 120 g. Bundesrechnungshof 124 h. Tätigkeit der Streitkräfte 127 i. Beliehene 130 4. Privatpersonen 130 a. Fiskalische Hilfsgeschäfte und Vermögensverwaltung 134 b. Materielle Privatisierung 134 c. Funktionale Privatisierung 135 d. Staatliche Beteiligungen (formelle Privatisierung) 136 e. Zwischenergebnis 139 f. Anspruch gegen die Behörde oder die Privatperson 139 IV. ANSPRUCHSGEGENSTAND 142 1. Begriffsklärung: amtliche Aufzeichnung 142 a. Aufzeichnung 143 b. Amtlichen Zwecken dienend 144 c. Entwürfe und Notizen sind nicht erfasst 145 aa. Entwürfe 147 bb. Notizen 147 cc. Bestandteil eines Vorgangs 147 d. Regeln der ordnungsgemäßen Aktenführung 148 2. Nur vorhandene Informationen (Keine Informationsbeschaffungs/ -niederlegungspflicht) 150 V. KEIN ERFORDERNIS EINES RECHTLICHEN ODER BERECHTIGTEN INTERESSES 152 D ANSPRUCHSAUSSCHLUSSTATBESTÄNDE 155 I. SCHUTZ VON BESONDEREN ÖFFENTLICHEN BELANGEN - 3 IFG 156 n
1. Die Schutzgüter der 3 Nr. 1 a) - g) IFG 158 a. Der Begriff der nachteiligen Auswirkungen" 158 b. Internationale Beziehungen - Nr. 1 a) 159 c. Sicherheitsempfindliche Belange der Bundeswehr - Nr. 1 b) 160 d. Schutz der inneren und äußeren Sicherheit - Nr. 1 c) 160 e. Die staatliche Wirtschaftsaufsicht - Nr. 1 d) 162 f. Die externe Finanzkontrolle - Nr. 1 e) 163 g. Exportkontrolle - Nr. 1 f) 164 h. Laufende Gerichts- oder ähnliche Verfahren - Nr. 1 g) 164 2. Schutz der öffentlichen Sicherheit - 3 Nr. 2 IFG 169 3. Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen - 3 Nr. 3 IFG 171 a. Internationale Verhandlungen - Nr. 3 a) 172 b. Beratungen von Behörden - Nr. 3 b) 172 c. Nur Schutz der notwendigen Vertraulichkeit 174 d. Zeitliche Reichweite des Schutzes 175 4. Vertraulichkeit aufgrund besonderer Geheimhaltungsvorschriften - 3 Nr. 4 IFG 175 a. Die allgemeine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit 176 b. Sonstige gesetzliche Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitsvorschriften 177 c. Der Schutz von Verschlusssachen 179 5. Vorübergehend beigezogene Vorgänge - 3 Nr. 5 IFG 181 a. Andere öffentliche Stellen 182 b. Vorübergehend beigezogen 183 6. Schutz fiskalischer Interessen im Wirtschaftsverkehr- 3 Nr. 6 IFG 185 a. Anwendungsfälle 186 b. Verhältnis zu 6 IFG.,.'. 186 c. Reichweite (geeignet... zu beeinträchtigen) 187 7. Schutz vertraulicher Informationen- 3 Nr. 7 IFG 188 8. Schutz der Nachrichtendienste- 3 Nr. 8 IFG 191 II. SCHUTZ DES BEHÖRDLICHEN ENTSCHEIDUNGSPROZESSES - 4 IFG 192 1. Erfolgsvereitelung 194 2. Beweiserhebungen, Gutachten, Stellungnahmen Dritter 194 12
3. Verhältnis zu anderen Ausnahmetatbeständen 195 4. Benachrichtigung bei Wegfall des Hindernisses - 4 Abs. 2 IFG 196 III. SCHUTZ PERSONENBEZOGENER DATEN - 5 IFG 197 1. Verhältnis zum BDSG 198 2. Der Begriff der personenbezogenen Daten 200 a. Daten über Personen 201 b. Einzelangaben 203 c. Persönliche oder sachliche Verhältnisse 203 d. Bestimmt oder bestimmbar 204 3. Anspruch nach Abwägung 205 a. Absolut geschützte (abwägungsresistente) personenbezogene Daten 207 aa. Besondere personenbezogene Daten i. S. v. 5 Abs. 1 Satz 2 IFG 207 bb. Personenbezogene Daten i. S. v. 5 Abs. 2 IFG 207 (1) Schutz von Dienst-, Amts- und Mandatsverhältnissen 208 (2) Einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegende Informationen 209 b. Abgeschwächter Schutz im Fall von 5 Abs. 3 und Abs. 4 IFG - Daten über Aktenbearbeiter oder Gutachter 211 aa. 5 Abs. 3 IFG - Angaben über Gutachter und Sachverständige 212 bb. 5 Abs. 4 IFG - Angaben über Bearbeiter 212 (1) Der Begriff des Bearbeiters 212 (2) Der geringe Schutz der Bearbeiterdaten als Ausdruck amtlicher Tätigkeit 213 c. Das Informationsinteresse des Antragstellers 214 aa. Der Begriff des Informationsinteresses 215 bb. Einzustellende Individualinteressen 220 cc. Einzustellende öffentliche Interessen 221 d. Entgegenstehende Interessen des betroffenen Dritten 223 aa. Recht auf informationeile Selbstbestimmung 224 bb. Sonstige schützenswerte Interessen 224 cc. Fehlende Zweckbindung bei Informationsgewährung 227 13
dd. Keine entgegenstehenden Interessen bei eigenen Daten 228 e. Die Abwägung im Einzelfall 229 4. Anspruch nach Einwilligung 233 5. Rechtsfolge: (kein) Ermessen? 234 6. Zusammenfassung 235 IV. SCHUTZ VON BETRIEBS- UND GESCHÄFTSGEHEIMNISSEN / GEISTIGEN EIGENTUMS- 6 IFG 235 1. Abgrenzung: Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum 236 2. Der Schutz des geistigen Eigentums 237 a. Der Schutz der technischen Rechte 238 aa. Nach Anmeldung und Eintragung 238 bb. Vor Veröffentlichung 240 b. Der Schutz des Urheberrechts 242 aa. Der Schutz veröffentlichter Werke 243 bb. Der Schutz unveröffentlichter Werke 245 c. Aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht folgendes geistiges Eigentum in Abgrenzung zu 5 IFG 247 d. Der Staat als geistiger Eigentümer 248 3. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 249 a. Schutzzweck 249 b. Definition 251 c. Verfassungsrechtliche Einordnung 253 aa. Art. 14 Abs. 1 GG - Eigentumsgarantie 254 (1) Voraussetzungen des Eigentums im verfassungsrechtlichen Sinne..-. 254 (2) Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze 257 (3) Die Zuordnung an einen Rechtsträger 258 (4) Zuordnung zur privaten Nutzung 262 (5) Nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts 263 (6) Zwischenergebnis 266 (7) Als Teil des eingerichteten und ausgeübten- Gewerbebetriebs? 266 (a) Schutz durch Art. 14 Abs. 1 GG? 267 14
(b) Begriff des Gewerbebetriebs 267 (c) Nicht bloße Chancen und tatsächliche Gegebenheiten 268 (d) Nur Schutz der Substanz 269 (e) Zwischenergebnis 270 bb. Art. 12 Abs. 1 GG 270 (1) Vergleich mit staatlichen Subventionen 273 (2) Vergleich mit staatlichen Warnungen 273 (3) Besonderheit bei der Weitergabe von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen 274 (4) Zwischenergebnis 275 cc. Art. 2 Abs. 1 GG 275 dd. Zwischenergebnis 277 d. Die einzelnen Tatbestandsmerkmale 278 aa. Tatsachen 278 bb. Die im Zusammenhang mit einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb stehen 279 cc. Nur einem begrenzten Personenkreis bekannt sind 280 dd. Erkennbarer Wille des Betriebs- oder Geschäftsinhabers zur Geheimhaltung 284 ee. Berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung 285 (1) Wirtschaftliches Interesse 286 (2) Schutzwürdigkeit 289 (a) Kein Abwägungsvorbehalt aus allgemeinen Grundsätzen... 292 (b) Kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG wegen fehlendem Abwägungsvorbehält 293 (c) Eine Abwägung als Tatbestandslösung? 295 (d) Am Schutzzweck orientierte Auslegung 298 (aa) Illegale Unternehmensgeheimnisse 301 (bb) Informationen über möglicherweise bestehende Gefährdungslagen 304 (cc) Die Bedeutung von Negativlisten 305 (dd) Mittelbar wirtschaftliche Interessen an der Geheimhaltung 306 (e) Zwischenergebnis 309 e. Inhaberschaft 310 4. Einwilligung insb. bei staatlicher Inhaberschaft 313 15
5. Zusammenfassung 315 V. ANDERWEITIGE VERFÜGBARKEIT DER INFORMATION 316 VI. WEITERE (UNGESCHRIEBENE?) AUSNAHMEN 317 1. Kernbereich der Exekutive / Schutz des Entscheidungsprozesses auch nach seinem Ende 317 2. Gnadenentscheidungen 319 3. Keine vertragliche Begründung von Geheimhaltungspflichten 320 4. Rechtsmissbräuchliche Anträge 320 5. Unverhältnismäßiger Aufwand 321 E FORMELLE VORAUSSETZUNGEN DES ANSPRUCHS 323 I. VERFÜGUNGSBERECHTIGUNG I. S. v. 7 IFG 323 II. FORM DES ANTRAGS 325 III. BETEILIGUNG DRITTER 325 IV. FRIST ZUR ENTSCHEIDUNG ÜBER DEN ANTRAG 327 F WEITERE EINZELFRAGEN 329 I. FORM DES INFORMATIONSZUGANGS 329 1. Teilweise Gewährung 330 2. Das Urheberrecht und die Form der Akteneinsicht 330 3. Das IWG und die Form der Akteneinsicht 331 II. ERHEBUNG VON GEBÜHREN UND AUSLAGEN 331 III. HAFTUNG 332 16
1. Haftung bei rechtswidrig gewährter Akteneinsicht 332 2. Beschränkte Haftung für unrichtige Informationen 333 3. Keine Haftung bei verschwundenen Akten 335 IV. RECHTSSCHUTZ 336 1. Durchsetzung des Rechts auf Informationszugang 336 2. Rechtsschutz des Dritten 338 3. Prüfungsumfang des Gerichts 339 4. Zulässigkeit eines In Camera"-Verfahrens im IFG-Prozess 342 V. OFFENLEGUNGSPFLICHTEN NACH 11 IFG 346 1. Aktenverzeichnisse, Organisations- und Aktenpläne 346 2. Internetklausel 346 G SCHLUSS 349 17