Steuerung des Verhaltens von Gemeindebediensteten im Umgang mit öffentlichen Haushaltsmitteln durch Strafrecht?

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1 Carolin Wölper Steuerung des Verhaltens von Gemeindebediensteten im Umgang mit öffentlichen Haushaltsmitteln durch Strafrecht? Ein Beitrag zur Verhinderung einer Verschwendung von Steuergeldern unter besonderer Berücksichtigung des Untreuetatbestandes Verlag Dr. Kovac Hamburg 2006

2 Inhaltsverzeichnis Einführung in die Thematik 1 A.Einleitung und Ziel der Untersuchung 1 B. Gang der Untersuchung 7 1. Teil: Rechtstatsächliche Determinanten 9 A. Ökonomische Bedeutung eines Fehlverhaltens von Gemeindebediensteten im Umgang mit kommunalen Haushaltsmitteln... 9 B. Soziologische Aspekte Teil: Vorgaben für den Umgang mit kommunalen Haushaltsmitteln 15 A. Kommunales Haushaltsrecht als Einfallstor divergenten Verhaltens 18 I. Grundlagen des kommunalen Haushaltsrechts Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben Verfassungsrechtliche Vorgaben 23 a. Grundgesetz 24 (1)X. Abschnitt: Das Finanzwesen 24 (2) Kommunale Selbstverwaltungsgarantie, Art. 28 Abs. 2 GG 26 (3) Zwischenergebnis 27 b. Verfassungen der einzelnen Bundesländer Grundsatzgesetzliche Vorgaben für das kommunale Haushaltsrecht 28 II. Kommunales Haushaltsrecht 31 IILEinfallstore für divergentes Verhalten im kommunalen Haushaltsrecht 33 ß. Andere Vorgaben für den Umgang mit kommunalen Haushaltsmitteln 36 C. Zusammenfassung 37 IX

3 3. Teil: Analyse strafrechtlicher Steuerungen durch den Straftatbestand der Untreue (de lege lata) 39 A. Strafbarkeit wegen Untreue gemäß 266 StGB durch Verstöße gegen das kommunale Haushaltsrecht 39 I. Täterqualität Allgemeines Gemeindebedienstete als Täter 46 a. Gemeinderat und Bürgermeister 46 (1) Bürgermeister als Täter 47 (a) Hauptamtlicher Bürgermeister 49 (b) Ehrenamtlicher Bürgermeister 50 (c) Zwischenergebnis 51 (2) Mitglieder des Gemeinderates als Täter 52 (3) Zusammenfassung 57 b. Sonstige Berechtigte 57 c. Zusammenfassung 59 II. Tathandlung Tathandlung des Missbrauchstatbestands Tathandlung des Treubruchstatbestands Gemeinsame Merkmale beider Tathandlungsvarianten 63 a. Begehung durch Unterlassen 63 b. Zeitlicher Anknüpfungspunkt für die Tathandlung 63 c. Ausschluss der Pflichtwidrigkeit durch Einverständnis? 64 in. Taterfolg Nachteilsbegriff Vermögensbegriff Vermögensschaden 70 a. Subjektiver Schadensbegriff 71 X

4 b. Objektiver Schadensbegriff 72 c. Einschränkung des objektiven Schadensbegriffs durch individuelle Komponenten 74 (l)die Vorgehensweise der Rechtsprechung 75 (a) Wirtschaftlich gewichtige Kreditaufnahme" 77 (b) Beeinträchtigung der Dispositionsfähigkeit des Haushaltsgesetzgebers in schwerwiegender Weise und Beschneidung der politischen Gestaltungsbefugnis" 79 (2) Weitere Vorschläge der Ermittlung einer individuellen Schadenskomponente in der Literatur 80 (3) Bestimmung des Vermögensnachteils bei einseitigen Geschäften 84 (4) Zusammenfassung 86 d. Besonderer Vermögens- und Schadensbegriff für die öffentliche Hand 87 e. Vermögensgefährdung als Vermögensschaden.. 91 f. Ausbleiben einer Vermögensmehrung als Vermögensnachteil Zusammenfassung 93 IV. Subjektiver Tatbestand 94 ß. Bewertung der Steuerungsfähigkeit durch den Straftatbestand der Untreue Teil: Strafrechtliche sowie strafprozessuale Lösungsansätze (de lege ferenda) 103 A. Änderung des 166 StGB 103 I. Tatbestandliche Änderungen Erweiterung des Täterkreises 104 XI

5 2. Abkehr vom Tatbestandsmerkmal der Zufügung eines (Vermögens-)Nachteils" Strafbarkeit des Versuchs der Untreue 108 a. Systematische Überlegungen im Zuge des 6.StrRG 108 b. Einzelfallbezogene Untersuchung der Strafbarkeit des Versuchs 111 c. Zusammenfassung Abkehr vom Erfordernis vorsätzlicher Begehung Zusammenfassung zur Änderung des 266 StGB. 115 II. Änderung der Rechtsfolge 116 B. Schaffung zusätzlicher Straftatbestände gegen die Vergeudung öffentlicher Mittel? 119 I. Inhalt und Struktur 121 II. Voraussetzungen für die Schaffung eines neuen Straftatbestands Schützenswertes Rechtsgut des neuen Straftatbestands Sozialschädlichkeit des Angriffs auf das schützenswerte Rechtsgut Erforderlichkeit des Schutzes durch den Einsatz von Strafrecht 132 a. Begutachtung der traditionellen rechtlichen Regelungen 132 b. Die Rolle des Strafrechts in der modernen Gesellschaft 134 c. Die praktische Wirksamkeit von Strafdrohungen 135 d. Gleich geeignete, mildere Mittel 139 (1) Repressive Mittel 139 XII

6 (a) Herabstufung der Veruntreuung öffentlicher Mittel zu einer Ordnungswidrigkeit? 140 (b) Sanktionsmöglichkeiten nach dem Disziplinarrecht 142 (c) Sanktion durch vermögensrechtliche Inanspruchnahme 145 (d)finanzkontrollen durch Rechnungsprüfung 147 (e) Zusammenfassung 150 (2) Präventive Vorgehensweisen 152 (a) Genehmigungsvorbehalte zur Verhinderung einer Verschwendung 153 (b) Beteiligung mehrerer Personen an haushaltswirksamen Entscheidungen 154 (c) Einführung interner Prüfgruppen 155 (d)neues Verwaltungsmanagement 157 (aa) Outputsteuerung, dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung als instrumenteile Voraussetzungen einer wirksamen Verwaltungssteuerung 160 [1] Outputsteuerung 160 [2] Dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung 161 (bb) Controlling 163 (cc) Von der Kameralistik zur Doppik 165 (dd)rechnungsprüfung und Neues Steuerungsmodell 170 (e) Zusammenfassung 173 XIII

7 4. Schlussfolgerung der Ausführungen für die Schaffung eines neuen Straftatbestands 174 C. Schaffung der Position eines Amtsanklägers als jrrozessuale Lösungsmöglichkeit? 178 Fazit und Zusammenfassung 183 A.Fazit 183 B. Zusammenfassung in Thesen 186 Anlag 191 Literaturverzeichnis 219 xrv