Vom HRM zu IPSAS. Von HRM zu IPSAS

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1 Vom HRM zu IPSAS Prof. Dr. Andreas Bergmann Mitglied des IPSAS-Boards Building Competence. Crossing Borders. Institut für Verwaltungs-Management Telefon Von HRM zu IPSAS Inhalt/Struktur HRM als Pionier der doppelten Buchführung Zielsetzung von IPSAS Accrual Basis of Accounting: IPSAS 1-26 Zielsetzung von HRM2 Vergleich IPSAS und HRM2 Gemeindeforum08_hrm_ipsas 2 1

2 HRM als Pionier der doppelten Buchführung Vor HRM: Kassenprinzip und Kameralistik Nur Ein- und Auszahlungen von Geld wurden verbucht Verschiedene Geldtöpfe für verschiedene Aufgaben - De facto reine Fondsbuchhaltung Harmonisiertes Rechnungsmodell HRM ist eines der ersten Reformprojekt, dass die doppelte Buchfühung im öffentlichen Sektor einführt (LÜDER/JONES, 2003) - Noch früher: Russland/UdSSR (!) - Gleichzeitig wie HRM z.b. Skandinavien - Im Westen aber meist nur auf sub-nationaler Ebene Gemeindeforum_hrm_ipsas 3 HRM als Pionier der doppelten Buchführung HRM: Fokus auf Struktur Elemente Bestandesrechnung, Investitionsrechnung, laufende Rechnung Kontenplan als zentrales Element - Bilanzierungs- und Bewertungsrichtlinien vielfach über Kontenplan (Buchungsrichtlinien) - Konsolidierung wird nur als Kontenplanproblem dargestellt Geprägt von rudimentärer IT - z.b. Abschreibungen auf Restbuchwert (statt linear) ausdrücklich mangels Datenbanken Gemeindeforum_hrm_ipsas 4 2

3 HRM als Pionier der doppelten Buchführung HRM 1981 Bestandesrechnung Investitionsrechnung Laufende Rechnung Aktiven Passiven I. Stufe: Nettoinvestitionen II. Stufe: Finanzierung Aufwände Erträge Selbst- Abschreibung Netto Netto finanzierung Investitionen Investitionen Gewinn Verschuldung Verwaltungsvermögen Eigenkapital Ausgaben Erhaltene Investitionsbeiträge Verpflichtungen Finanzvermögen Investitionsausgaben Spezialfinanzierung Einnahmen Gemeindeforum_hrm_ipsas 5 Zielsetzung von IPSAS Geschichte Schuldenkrisen in Asien und Russland (1998) Sind die Schulden durch Vermögenswerte gedeckt? Sind diese Vermögenswerte werthaltig? Gleiche Fragestellung wie beispielsweise in Leukerbad Aber auch ohne deliktischen Hintergrund: Bund in CH/D/USA? Kanton Genf in 2001/2? Gemeindeforum_hrm_ipsas 6 3

4 Zielsetzung von IPSAS Kernziel Sicherstellung fair presentation Prinzipien, insbesondere - periodengerechte Darstellung der wirtschaftlichen Situation - Stetigkeit - Wesentlichkeit Ermöglicht dem Leser true & fair view ohne Zusatzinfos Prinzipientreue Umsetzung Gemeindeforum_hrm_ipsas 7 Zielsetzung von IPSAS Es gibt zwei Wege: Direkte oder indirekte Umsetzung IPSAS Gesetzgebung verweist auf IPSAS Nationale Standards entsprechen IPSAS Gesetzgebung verweist auf nationale Standards Handbuch Rechnungslegung Umsetzung Gemeindeforum_hrm_ipsas 8 4

5 Zielsetzung von IPSAS direkt Anwendung - OECD (operativ) - Nato, EU und neu auch: UNO (in Einführung, ab 2010) - Schweiz, ZH, GE, (LU, SO, BE) - Einzelne deutsche Bundesländer (Hessen, Hamburg) indirekt über nationale Standards - CDN, RSA, AUS, NZ, UK, ISR, (USA) u.a.m. - HRM2: Reform des harmonisierten Rechnungsmodells Gemeindeforum_hrm_ipsas 9 Zielsetzung von IPSAS Schweiz im Internationalen Vergleich: Vorne, aber nicht alleine IPSAS in Umsetzung oder umgesetzt (direkt/indirekt) Gemeindeforum_hrm_ipsas 10 5

6 Accrual basis of accounting: IPSAS 1-26 Accrual basis Wörtlich: Zeitlich abgegrenzt, Sollprinzip Faktisch aber auch: für die Periode zutreffende Werte ausgewiesen weitere, zur Beurteilung nötige Informationen zur Periode werden offengelegt Wirtschaftliche Sichtweise: Werte und Werteflüsse sind massgebend (nicht Geld oder rechtliche Situation) Gemeindeforum_hrm_ipsas 11 Accrual basis of accounting: IPSAS 1-26 Grundstruktur Bilanzierung ( recognition ) Bewertung ( measurement ) Offenlegung ( disclosure ) Gemeindeforum_hrm_ipsas 12 6

7 Accrual basis of accounting: IPSAS 1-26 Existierende Standards, übersetzte Titel (Bergmann/Baur) 1. Darstellung der Jahresrechnung 2. Geldflussrechnung 3. Grundsätze der Rechnungslegung, Änderung von Schätzungen und Fehler 4. Auswirkungen von Änderungen der Wechselkurse 5. Fremdkapitalkosten 6. Konzernrechnung und Einbezug von beherrschten Einheiten 7. Rechnungslegung von Anteilen an assoziierten Einheiten 8. Rechnungslegung von Beteiligungen an Gemeinschaftsunternehmen (Joint-Ventures) 9. Ertrag aus Transaktionen mit zurechenbarer Gegenleistung (Lieferungen und Leistungen) Gemeindeforum_hrm_ipsas 13 Accrual basis of accounting: IPSAS Rechnungslegung in hyperinflationären Volkswirtschaften 11. Bau- und Fertigungsaufträge 12. Vorräte 13. Leasing 14. Ereignisse nach dem Stichtag 15. Finanzinstrumente - Offenlegung und Darstellung 16. Renditeliegenschaften 17. Sachanlagen 18. Segmentberichterstattung 19. Rückstellungen, Eventualverpflichtungen und Eventualaktiven 20. Nahestehende Personen und Einheiten 21. Wertverminderung von nicht Einnahmen generierenden Vermögenswerten Gemeindeforum_hrm_ipsas 14 7

8 Accrual basis of accounting: IPSAS Offenlegung von Finanzinformationen über des statistischen Sektor Staat 23. Erträge aus Transaktionen ohne zurechenbare Gegenleistung (Steuern und Transfers) 24. Darstellung von Budgetinformationen in der Finanzberichterstattung 25. Leistungen an Arbeitnehmer/innen 26. Wertverminderung von Einnahmen generierenden Vermögenswerten Deutsche Übersetzung erscheint Anfang 2009! Gemeindeforum_hrm_ipsas 15 Accrual basis of accounting: IPSAS 1-26 Prinzipien, teilweise mit einmaligen Wahlrechten IPSAS liefert Definitionen, Prinzipien und Methoden - Definitionen: z.b. Vermögenswert, gegenwärtige Verpflichtung etc. Ziel Klarheit kaum Raum für Auslegung - Prinzipien: z.b. Vorsichtsprinzip, Stetigkeit etc. Oberziel Fair Presentation Auslegungsspielraum falls dem Oberziel dienlich - Methoden: z.b. lineare Abschreibung über wirtschaftliche Nutzungsdauer oft einmaliges Wahlrecht zwischen mehreren Optionen, die jedoch ihrerseits klar definiert sind IPSAS liefert keine technischen Umsetzungsanleitungen wie Kontenpläne, Buchungen etc. (anders als Rechnungsmodelle ) Gemeindeforum_hrm_ipsas 16 8

9 Zielsetzung von HRM2 Hauptfunktionen (FDK, 2008, 17) Grundlage für Umsetzung Finanz- und Kreditrecht - Eindeutige und unbestrittene Stärke von HRM2 Grundlage für finanzwirtschaftliche Haushaltsteuerung - Auch unter Finanzpolitikern umstritten (vgl. z.b. GUT, 2008) Betriebwirtschaftliches Steuerungsinstrument - Zweifelhaft (stille Reserven, Zusatzabschreibungen etc.) Grundlage für volkswirtschaftliche Steuerung und statistische Analyse - Vorgaben GFSM2001/ESVG95 nicht erfüllt Gläubigerschutz - Vorherrschende Lehrmeinung sieht stille Reserven nicht mehr Gläubigerschutz an (vgl. Fälle Kanton Genf, Swissair, Erb Gruppe etc!) Gemeindeforum_hrm_ipsas 17 Zielsetzung von HRM2 Regeln Darstellung der Rechnung entspricht IPSAS - Neu: Geldflussrechnung, Anhang Konkrete Umsetzungsregeln - Kontenplan, konkrete Muster etc. Teilweise Definitionen, teilweise auch nicht Verpflichtung auf True&Fair View zulässig, aber nicht notwendig - Verzicht auf Restatement zulässig, Finanzpolitische Zusatzabschreibungen zulässig, Abschreibungsmethode frei wählbar Gemeindeforum_hrm_ipsas 18 9

10 Zielsetzung von HRM2 Konsequenz Zwei Umsetzungsvarianten - HRM2 und IPSAS True & Fair View - HRM2 mit lokal entwickelten Konkretisierungen keine True & Fair View, aber Einhaltung von HRM2 Gemeindeforum_hrm_ipsas 19 Vergleich IPSAS und HRM2 Zielsetzung der IPSAS Sicherstellung fair presentation Prinzipien, insbesondere - periodengerechte Darstellung der wirtschaftlichen Situation - Stetigkeit - Wesentlichkeit Zielsetzung HRM2 (Beschränkte) Harmonisierung - Kontenplan zentral - Aus finanzpolitischen Gründen Abweichung von Periodengerechtigkeit möglich Gemeindeforum_hrm_ipsas 20 10

11 Vergleich IPSAS und HRM2 Widersprüche? Nein, aber IPSAS ist verbindlicher Umsetzung IPSAS und HRM2 möglich Z.B. Kantone ZH und GE IPSAS geht weiter als HRM2: konkretere Definitionen, Prinzipientreue Umsetzung HRM2 ohne IPSAS möglich Abweichung von fair presentation politisch salonfähig? HRM2 lässt viele Detailfragen, z.b. Definitionen, offen Umsetzungsarbeit durch Kantone zu leisten Rückgriff auf IPSAS? Gemeindeforum_hrm_ipsas 21 Weiterführende Literatur BAUR, A./KÖHLI, M./MUGGLI, M.: HRM2 eine Chance, die es zu nutzen gilt! In: Treuhänder 08/08, BERGMANN, A.: HRM2 und IPSAS im Vergleich. In: Treuhänder 08/08, BERGMANN, A.: Public Sector Financial Management. London: FT Prentice Hall, (Erscheint ). BERGMANN, A./GAMPER, A.: Chancen und Gefahren der Anwendung von IPSAS Erfahrungen eines Pilotprojekts mit der Stadt Kloten. In: Treuhänder 08/04, BERGMANN, A./GAMPER, A.: Rechnungslegungsstandards für Kantone und Gemeinden. Zürich: KDMZ, GUT, U.: Wichtige Weichenstellungen sowie Grundsätze zur gesamtschweizerischen Harmonisierung der Rechnungslegung und zu den Auswirkungen auf den Staatshaushalt. In: Einführungvon IPSAS im Kanton Zürich, Zürich f. HARRINGER, R.: Reform der öffentlichen Rechnungslegung und Finanzpolitik. In: Treuhänder 08/04, KONFERENZ DER KANTONALEN FINANZDIREKTOREN: Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden HRM2. Luzern, LÜDER, K./JONES, R.: Reforming governmental accounting and budgeting in Europe. Fachverlag Moderne Wirtschaft, Gemeindeforum_hrm_ipsas 22 11