Polizei- und Ordnungsrecht NRW

Transkript

1 ALPMANN SCHMIDT Polizei- und Ordnungsrecht NRW 5. Auflage 2010

2 Hans-Gerd Pieper Rechtsanwalt in Münster Lehrbeauftragter an der FHöV NRW Polizei- und Ordnungsrecht NRW 5., erweiterte und aktualisierte Auflage 2010 ISBN: Verlag: Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Münster Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren der Karteikarten, ist nicht gestattet ( 53, 54 UrhG) und strafbar ( 106 UrhG). Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt.

3 Inhaltsverzeichnis (1) 1. Teil: Die ordnungsbehördliche Verfügung Prüfschema Sonderordnungsrecht/OBG... 4, 5 Allgemeine und Sonderordnungsbehörden... 6 Sachliche/instanzielle Zuständigkeit... 7, 8 Örtliche Zuständigkeit... 8 Öffentliche Sicherheit und Ordnung Gefahr/Störung; besondere Gefahrbegriffe; subjektive Gefahrbegriffe (insbesondere Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht) Verursachungsverdacht; Störererforschungs-/Gefahrerforschungseingriff Ordnungspflicht/Störereigenschaft; subjektiver Störer Kausalitätstheorien; Zweckveranlasser; latenter Störer... 19, 20 Haftungsreduktion; Legalisierungswirkung... 21, 22 Rechtsnachfolge in die Ordnungspflicht Auswahl- und Entschließungsermessen; Verhältnismäßigkeit Duldung; Bestimmtheit; Möglichkeit der Handlungspflichterfüllung... 27, 28 Störender Hoheitsträger Teil: Die polizeiliche Verfügung Prüfschema Rechtsquellen des Polizeirechts NRW... 32, 33 Definition! Beachte Beispiel

4 Inhaltsverzeichnis (2) Aufbau der Polizeibehörden... 33, 34 Präventive/repressive Zuständigkeiten; doppelfunktionale Maßnahmen Relevanz der Abgrenzung repressiv/präventiv... 37, 38 Polizeifestigkeit von Presse, Versammlungen und Vereinigungen Teil: (Ausgewählte) Standardmaßnahmen; Kostenansprüche für Sicherstellung und Verwahrung Vorbemerkung Platzverweis gem. 34 I PolG... 40, 41 Ingewahrsamnahme gem PolG Sicherstellung und Verwahrung gem PolG; Herausgabeanspruch; Kosten und Zurückbehaltungsrecht Vernichtung gem. 45 IV PolG Teil: Verwaltungsvollstreckung durch Ordnungs- und Polizeibehörden Ausgangslage und Rechtsquellen... 50, 51 Relevanz der Unterscheidung Beitreibung/Verwaltungszwang Einaktiges Vollstreckungsverfahren (Sofortvollzug); mehraktiges (gestrecktes) Vollstreckungsverfahren; zulässige Zwangsmittel... 52, 53 Ermittlung der Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung Definition! Beachte Beispiel

5 Inhaltsverzeichnis (3) Prüfschema: Rechtmäßigkeit der Anwendung eines Zwangsmittels im gestreckten Verfahren Erläuterung der einzelnen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen: Verbot des Verwaltungszwangs; 76 VwVG Zuständigkeit gem. 56 VwVG; Sonderfälle Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit des GrundVA Auswahl des richtigen Zwangsmittels Androhung... 60, 61 Festsetzung Anwendung unmittelbaren Zwangs; finaler Rettungsschuss Prüfschema: Rechtmäßigkeit der Anwendung eines Zwangsmittels im Sofortvollzug Vollzugshilfe der Polizei bei Anwendung unmittelbaren Zwangs auf Antrag einer Ordnungsbehörde: Rechtsgrundlagen Prüfschema Teil: Kosten der Vollstreckung Kosten = Gebühren und Auslagen; Rechtsquellen Kosten der Ersatzvornahme; Anspruchsgrundlagen und Zurückbehaltungsrecht gem. 20 IV 2 VO VwVG Definition! Beachte Beispiel

6 Inhaltsverzeichnis (4) Prüfschema: Anspruch der Ordnungsbehörde auf Kosten der Ersatzvornahme... 68, 69 Erläuterung der einzelnen Anspruchsvoraussetzungen, u.a. Pflichtiger = Störer Auswahlermessen Verhältnismäßigkeit der Kostenpflicht VA-Befugnis gem. 14 I GebG, 77 IV 1 VwVG Teil: Die ordnungsbehördliche VO u.a Dreistufiger Prüfungsaufbau bei VA, gestützt auf Verbot in ordnungsbehördlicher VO: Überblick Prüfschema Ermächtigungsgrundlagen für ordnungsbehördliche VOen Verbandskompetenz Organkompetenz Erlassverfahren Besonderheiten bei der materiellen Rechtmäßigkeitsprüfung Rechtsschutz Definition! Beachte Beispiel

7 Die ordnungsbehördliche Verfügung (1) 1 Prüfschema A. Ermächtigungsgrundlage I. Sonderordnungsrecht des Bundes, z.b. 35 I GewO 2. des Landes NRW, z.b. 15 LImSchG II. OBG = Allgemeines Ordnungsrecht Nr OBG i.v.m. PolG (Standardermächtigungen) I OBG B. Formelle Rechtmäßigkeit I. Zuständigkeit 7, 8 1. Sachlich/Instanziell a) Sonderordnungsrecht, z.b. 62, 60 I Nr. 3 BauO NRW b) 5, 3 I 1. F. OBG örtliche Ordnungsbehörde 2. Örtlich a) 4 OBG b) Ergänzend 3 VwVfG NRW Mögliche Probleme: Zuständigkeit bei störendem Hoheitsträger Selbsteintrittsrecht, 6 OBG II. Form i.w.s. 1. grds. Schriftform gem. 20 I 1 OBG (evtl. i.v.m. 12 II OBG) III, 39 I VwVfG NRW

8 Prüfungsschema (Fortsetzung) Die ordnungsbehördliche Verfügung (2) 2 III. Verfahren 1. Verfahrensgrundsätze gem VwVfG, insbes. grds. Anhörung gem. 28 I VwVfG. Ausnahmen: 28 II Nr. 1 VwVfG: Gefahr im Verzug (s.u. 12) 28 II Nr. 4 VwVfG: Allgemeinverfügung Verkehrszeichen gem. 41 StVO 28 II Nr. 5 VwVfG: Maßnahmen (VAe wegen 9) in der Verwaltungsvollstreckung Androhung von Zwangsmitteln gem. 63, 69 VwVG Festsetzung von Zwangsmitteln gem. 60, 64 S. 1 VwVG Gegenbeispiel: Anwendung von Zwangsmitteln 2. evtl. Mitwirkung des Bürgers (z.b. Beteiligung gem. 73, 74 BauO NRW); sog. mitwirkungsbedürftiger VA 3. evtl. Mitwirkung weiterer Behörden (z.b. Anhörung gem. 35 IV GewO); sog. mehrstufiger VA C. Materielle Rechtmäßigkeit I. Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt? 1. Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung betroffen konkrete Gefahr oder Störung evtl. engere Gefahrbegriffe, z.b. gegenwärtige Gefahr evtl. subjektive Gefahrbegriffe, z.b. Anscheinsgefahr oder Gefahrenverdacht

9 Prüfungsschema (Fortsetzung) Die ordnungsbehördliche Verfügung (3) 3 II. Ordnungspflicht bzw. Störereigenschaft des Adressaten nach Sonderordnungsrecht 2. gem OBG Mögliche Probleme: Kausalitätstheorien, insbes. Zweckveranlasser Rechtsnachfolge in die Ordnungspflicht Anforderungen an den Verdachts- oder Anscheinsstörer Haftungsreduktion wg. Art. 14 GG bei Opferposition Legalisierungswirkung, insbes. von Altgenehmigungen Störender Hoheitsträger 29 III. Allgemeine Rechtmäßigkeitsforderungen (der behördlich gesetzten Rechtsfolge) erfüllt? 1. keine Ermessensfehler; vgl. 16, 23 S. 2 OBG 25, ordnungsgem. Betätigung des Auswahlermessens bei Störermehrheit 15, 21 S. 2, 22 OBG Verhältnismäßigkeit 27! Strenge Anforderungen beim Gefahr- oder Störererforschungseingriff! Mögliches Problem: Duldung 4. keine Verletzung von Grundrechten 5. Bestimmtheit, 37 I VwVfG NRW Möglichkeit der Handlungspflichterfüllung 28 Beachte bei Auslegungsproblemen auch die Verwaltungsvorschriften (VV) zum OBG = Rehborn Nr. 55 A!

10 Die ordnungsbehördliche Verfügung (4) 4 Sonderordnungsrecht Das Sonderordnungsrecht regelt nur ganz bestimmte einzelne Gefahren für die öffentliche Sicherheit, während das allg. Ordnungsrecht (das OBG) generell alle Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung regelt. Normenhierarchie: Sofern das Sonderordnungsrecht im konkreten Fall Normen im Bereich der formellen oder materiellen Rechtmäßigkeit bereithält, verdrängt es das allg. Ordnungsrecht (Subsidiarität des allgemeinen Ordnungsrechts zum Sonderordnungsrecht). Ermittlung der jeweils einschlägigen sonderordnungsrechtlichen Normen: 1. Zunächst kann die Frage weiterhelfen, von welcher Sache oder von welcher Person die zu bekämpfende Gefahr ausgeht. von einer unzuverlässigen Gewerbetreibenden (GewO), von einer immitierenden Anlage bzw. von Immissionen (BImSchG, LImSchG NRW), von einer baulichen Anlage (BauO NRW) 2. Möglich ist auch die Frage, für welches Schutzgut im konkreten Fall eine Gefahr besteht. Gefahr für Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs (StVO); Gefahr für das Grundwasser (LWG NRW); Gefahr für die Bodenreinheit (BBodSchG, LBodSchG NRW) 3. Da es im Bundesrecht (Sartorius = Sa) bzw. im Landesrecht NRW (Hippel-Rehborn = HR) unzählige sonderordnungsrechtliche Normen gibt, sollte ergänzend das Inhaltsverzeichnis dieser Gesetzestexte befragt werden.

11 Sonderordnungsrecht (Fortsetzung) Die ordnungsbehördliche Verfügung (5) 5 Beispiele für Sonderordnungsrecht des Bundes: Umweltschutzrecht: z.b. KrW-/AbfG, BBodSchG, BImSchG, AtomG, WHG Gewerberecht: z.b. GewO, GastG, HandwerksO, PersbefG, LadSchlG Verkehrsrecht: z.b. StVG, StVO, FahrerlaubnisVO Gesundheitsrecht: z.b. ArzneimittelG, Lebensmittel- und BedarfsgegenständeG, TierseuchenG, InfektionsschutzG Ausländerrecht: z.b. ZuwanderungsG, FreizügigkeitsG EU, AsylVfG Sonstige wichtige Gesetze: z.b. VersammlungsG, VereinsG, WaffenG, BundesdatenschutzG Beispiele für Sonderordnungsrecht des Landes NRW: Umweltschutz: z.b. LandesbodenschutzG; LandesimmisionsschutzG; LandschaftsG, LandeswasserG Gewerberecht: z.b. GastVO, FeiertagsG Gesundheitsrecht: z.b. AusführungsG zum TierseuchenG; VollzugsG zum Lebensmittel- und BedarfsgegenständeG; HeilberufeG Sonstige Bereiche: z.b. MeldeG; DenkmalschutzG; BauO; LandesdatenschutzG

12 Die ordnungsbehördliche Verfügung (6) Sonderordnungsbehörden/allgemeine Ordnungsbehörden 6 Relevanz: Gem. 12 II OBG gilt das allg. Ordnungsrecht für Sonderordnungsbehörden nur dann, wenn das Sonderordnungsrecht keine entsprechenden Vorschriften enthält. Schriftformerfordernis gem. 20 I 1 OBG Gegenbeispiel: 66 AuslG Voraussetzungen: 1. Behörde muss Sonderordnungsrecht verwalten; vgl. auch 12 I OBG (materielle Komponente) 2. Die Behörde muss im Sonderordnungsrecht eine andere Bezeichnung erhalten als die allg. Ordnungsbehörden in 3 OBG, d.h. das Sonderordnungsrecht darf nicht die örtlichen Ordnungsbehörden, die Kreisordnungsbehörden oder die Landesordnungsbehörden (formelle Komponente) für zuständig erklären. Bauaufsichtsbehörden ( 60 BauO NRW); Wasserbehörden ( 136 LWG); Denkmalbehörden ( 20 DSchG NRW); Landschaftsbehörden ( 8 LG NRW); Bodenschutzbehörden ( 13 LBodSchG NRW) 3. Streitig ist, ob zusätzlich auch eine organisatorische Selbstständigkeit bestehen muss. Staatliches Umweltamt! Viele Sonderordnungsgesetze werden in NRW von allg. Ordnungsbehörden durchgeführt. GastG ( 1 GastVO: örtliche Ordnungsbehörde); LImSchG ( 14: örtliche Ordnungsbehörde); TierSG ( 1 V AusfG: Kreisordnungsbehörde)

13 Die ordnungsbehördliche Verfügung (7) 7 Sachliche /instanzielle Zuständigkeit Regelmäßig ist die Zuständigkeit als allg. oder Sonderordnungsbehörde Körperschaften zugeordnet, sodass zumindest in Examensklausuren und Hausarbeiten unter Hinzuziehung der GO NRW bzw. KrO NRW zu ermitteln ist, welches Verwaltungsorgan bzw. welche Behörde konkret sachlich/ instanziell zuständig ist. Wichtige Ausnahme: Straßenverkehrsbehörde gem. 44 I StVO Die Zuständigkeit zur Durchführung eines Gesetzes ist den Kreisen zugewiesen: Kreisordnungsbehörden gem. 3 I 2. F. OBG; 60 I Nr. 3 b BauO NRW; 48 III 2, 3 OBG Für die Kreise handelt regelmäßig der Landrat gem. 42 e KrO NRW. Die Zuständigkeit zur Durchführung eines Gesetzes ist den kreisfreien Städten zugewiesen: Kreisordnungsbehörden gem. 3 I 2. F. OBG; 60 I Nr. 3 a, 1. F. BauO NRW; 48 III 2, 3 OBG Gem. 63 I GO NRW handeln für die Gemeinden grds. die Bürgermeister (i.w.s.). Gem. 40 II 2 GO NRW dürfen die Bürgermeister in kreisfreien Städten die Bezeichnung Oberbürgermeister führen. Die Zuständigkeit zur Durchführung eines Gesetzes ist den Gemeinden zugewiesen: örtliche Ordnungsbehörden gem. 3 I, 1. F. OBG; 48 III 1 OBG Für die Gemeinde handelt regelmäßig der Bürgermeister (i.w.s.) gem. 63 I GO NRW; sofern der Fall in einer kreisfreien Stadt spielt, handelt wegen 40 II 2 GO NRW der Oberbürgermeister. Die Aufgaben von Ordnungsbehörden oberhalb der Kreisebene und die Aufgaben der Aufsichtsbehörde sind immer direkt bestimmten Verwaltungsorganen bzw. Behörden zugewiesen. 3 II OBG (Landesordnungsbehörden sind die Bezirksregierungen); 60 I Nr. 2, 2. Fall BauO NRW (Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörde)! Diese Behörden können möglicherweise als Widerspruchsbehörde eine Rolle spielen!

14 Die ordnungsbehördliche Verfügung (8) Sachliche/instanzielle Zuständigkeit (Fortsetzung) 8 Regelmäßig ist die unterste Behördeninstanz für den Vollzug eines Gesetzes sachlich zuständig. In vielen Fällen ist dies ausdrücklich gesetzlich vorgeschrieben. 62 BauO NRW (grds. untere Bauaufsichtsbehörde); 5 I OBG (örtliche Ordnungsbehörden) Örtliche Zuständigkeit Da es in NRW sehr viele örtliche oder Kreisordnungsbehörden oder untere Bauaufsichtsbehörden gibt, muss noch geklärt werden, welche konkrete Behörde im zu bearbeitenden Fall örtlich zuständig ist. Regelung im Sonderordnungsrecht Regelung in 4 OBG ergänzend: 3 VwVfG NRW Öffentliche Sicherheit Überblick: Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind die objektive Rechtsordnung, alle Individualrechtsgüter, die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen und sonstige kollektive Schutzgüter. Zu den Individualrechtsgütern oder subjektiven Rechten zählen alle Freiheitsrechte, insbes. Leben, Gesundheit, Freiheit der Fortbewegung, Eigentum, vermögenswerte Rechte. Kollektive Schutzgüter sind Rechtsgüter, deren Schutz mit Rücksicht auf die Allgemeinheit, insbes. auf das Leben in der staatlich organisierten Gemeinschaft geboten ist. öffentliche Wasserversorgung, Volksgesundheit

15 Die ordnungsbehördliche Verfügung (9) 9 Öffentliche Sicherheit (Fortsetzung) Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen: Einrichtungen i.d.s. sind die Volksvertretungen und Regierungen, die staatlichen Behörden, einschließlich der Polizei- und Ordnungsbehörden selbst, Selbstverwaltungskörperschaften (z.b. Gemeinden, Universitäten) und öffentliche Anstalten (z.b. Schulen, Obdachlosenunterkunft). Warnung vor Radarfallen; Besprechung juristischer Hausarbeiten von einem Repetitor; Vorlesungsstörung; Störung des Hausfriedens in öffentlichen Einrichtungen Zur objektiven Rechtsordnung gehören alle öffentlich-rechtlichen Normen, aus denen sich Verhaltenspflichten ergeben. 1. für den Bürger insbes. aus dem StGB oder OWiG StVO; 22, 23 Kunst-UrheberG (Sch Nr. 63); 9 ff. LImSchG (HR Nr. 158); 59 I, 18 I StrWG NRW 2. für Ordnungs- und Polizeibehörden selbst a) aus 19 II OBG Pflicht zur Exmittierung einer eingewiesenen Obdachlosenfamilie zugunsten des Eigentümers nach Ablauf der Einweisungsfrist oder bei anderweitiger Unterbringungsmöglichkeit oder (Erst-Recht-Schluss) bei von Anfang an rechtswidriger Einweisung b) objektive Schutzpflicht aus Grundrechten (im konkreten Fall) Voraussetzungen: aa) Gefahr für besondere Freiheitsrechte bb) durch Dritte (z.b. Störung einer Versammlung durch Gegendemonstranten) oder Grundrechtsträger selbst (z.b. drohender Selbstmord, Peepshow) cc) Handeln der Ordnungs- oder Polizeibehörden ist nach Interessenabwägung unerlässlich für Grundrechtsschutz

16 Die ordnungsbehördliche Verfügung (10) 10 Öffentliche Ordnung Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweilig herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Gemeinschaftslebens betrachtet wird. Da es sich immer um ungeschriebene Wertvorstellungen handeln muss, entfällt ein Rückgriff auf die öffentliche Ordnung immer dann, wenn bereits die objektive (geschriebene) Rechtsordnung bedroht ist. Aber auch dann, wenn die anderen Fallgruppen der öffentlichen Sicherheit eindeutig bedroht sind, ist die öffentliche Ordnung subsidiär (str.). Da auf die jeweiligen h. Anschauungen abzustellen ist, sind regionale Unterschiede möglich. Verbot bestimmter Verhaltensweisen in Kurorten im Vergleich zur Hinnahme bestimmter Verhaltensweisen in Großstädten Fallgruppen und Beispiele: Häufig auftretende Fallgruppen sind religiöse Toleranz und sittliches Verhalten. Einzelfälle aus neuerer Zeit sind Laserkampfspiele oder ausländerfeindliche Äußerungen, die noch nicht als strafbar geahndet werden können. Kritik und Rechtfertigung: 1. Kritik: Norm sei zu unbestimmt; alles was der (sehr fleißige) Gesetzgeber nicht ausdrücklich verboten habe, sei erlaubt. 2. Rechtfertigung: Öffentliche Ordnung sei notwendiger Auffangtatbestand für nicht hinnehmbare Verhaltensweisen, die sonst nicht erfasst werden können; Beibehaltung ähnlicher Begriffe wie z.b. sittenwidrig in vielen zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Normen; Beibehaltung von Art. 13 III GG a.f. als Art. 13 VII GG n.f. im Jahr 1998; Art. 39 EG (1998).