Übersicht (Lektion vom 25./28. April 2016)

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1 Übersicht (Lektion vom 25./28. April 2016) I. Die demokratische Ausgestaltung der Verwaltungstätigkeit II. III. IV. Die Hierarchie der Verwaltungsbehörden Wirkungsorientierte Verwaltungsführung Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltungsbehörden V. Organisationsformen VI. VII. Verhältnis zu anderen Behörden Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Seite 1 I. Die demokratische Ausgestaltung der Verwaltungstätigkeit Parlamentarische Kontrolle der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit Verwaltungs- und Finanzreferendum Erfordernis der Gesetzesform und Beschränkung der Gesetzesdelegation Mitwirkungsrechte bei Planungsentscheiden (Raumplanung) Volkswahl der Regierungsspitzen und hohen Beamten Selbstverwaltung durch Körperschaften Öffentlichkeitsprinzip Seite 2

2 I. Die demokratische Ausgestaltung der Verwaltungstätigkeit Umgang der Verwaltung mit Informationen (Akten der Verwaltung) Funktionen der Aktenführung Rationalität, Effizienz, Transparenz und Kontinuität des Verwaltungshandelns Korrektheit des Verwaltungsverfahrens, u.a. Gewährung des rechtlichen Gehörs Ermöglichung demokratischer Kontrolle (durch Parlament, Regierung, Öffentlichkeit) Sachgerechte Beurteilung der Leistung der Mitarbeitenden Seite 3 I. Die demokratische Ausgestaltung der Verwaltungstätigkeit Amtsgeheimnis und Datenschutz (I) Amtsgeheimnis Art. 320 StGB Wenn nach massgebenden Gesetzen Geheimhaltungspflicht besteht (weitere Voraussetzungen erforderlich) Dienstrechtliche Verschwiegenheitspflicht Sachgerechte Beurteilung der Leistung der Mitarbeitenden Datenschutz Bundesbehörden / Zivilrecht: DSG Kt. Behörden: Kt. Datenschutzbestimmungen Seite 4

3 I. Die demokratische Ausgestaltung der Verwaltungstätigkeit Amtsgeheimnis und Datenschutz (II) Öffentlichkeitsprinzip Früher: Geheimhaltungsprinzip Heute in zahlreichen Kantonen: Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimnisvorbehalt Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ Öffentlichkeit aller amtlichen Dokumente, d.h. aller irgendwie aufgezeichneten Informationen, die im Besitz der Behörde sind, von der sie stammen, und welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen Mögliche Einschränkungen: Art. 7 BGÖ Seite 5 II. Die Hierarchie der Verwaltungsbehörden Begriff der Hierarchie Die hierarchische Organisationsform bedeutet, dass jede Verwaltungsbehörde (mit Ausnahme der obersten) einer oder mehreren anderen untergeordnet ist und dass ihr selbst wiederum andere Behörden untergeordnet sein können; d.h. zwischen den einzelnen Behörden besteht ein Über- bzw. Unterordnungsverhältnis. (Verwaltungspyramide) Seite 6

4 II. Die Hierarchie der Verwaltungsbehörden Zweck der Hierarchie Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden Koordination der verschiedenartigen Verwaltungstätigkeiten Zuordnung der Verantwortung Erleichterung der parlamentarischen Kontrolle Seite 7 III. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung "Klassische" Verwaltung NPM Steuerung Steuerung Input der Verwaltung (gesetzliche Grundlagen, Finanzen) Output der Verwaltung (Wirkungen auf die Betroffenen) Mittel von NPM: Rahmengesetze, Finale Regelungen, Globalkredite, Leistungsaufträge etc. Probleme von NPM: Legalitätsprinzip, ev. Machtzuwachs der Verwaltung, Schwierigkeiten der Wirkungsmessung Seite 8

5 IV. Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltungsbehörden Begriff der Zentralisation Zentralisierte Verwaltungsorganisation liegt vor, wenn in einem bestimmten Sachbereich die massgebliche Verwaltungstätigkeit für das ganze Staatsgebiet im Hauptort, von der Zentralverwaltung, ausgeübt wird. Zentralisation setzt damit sachliche und örtliche Konzentration der Verwaltungsbehörde voraus. Seite 9 IV. Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltungsbehörden Weshalb werden nicht alle Verwaltungsaufgaben durch eine hierarchisch geführte Zentralverwaltung erledigt? Erhöhung der Legitimität und Sachnähe (vor allem Gebietskörperschaften) Schutz vor politischer Einflussnahme Erhöhung der Flexibilität durch den Einsatz privatwirtschaftlicher Organisations- und Handlungsformen Erleichterung des Einbezugs von Fachpersonen Verhinderung von Machtkonzentrationen innerhalb der Verwaltung Seite 10

6 IV. Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltungsbehörden z.b. SNB (Zürich) z.b. Nationale Ethikkommission Autonomie Autonomie Dezentral Hierarchisch unterstellt Zentralverwaltung z.b. Bund Hierarchisch unterstellt Zentral z.b. Bundesamt für Sport (Magglingen) z.b. BJ Seite 11 V. Organisationsformen Dezentralisierte Verwaltungseinheiten (öffentlich-rechtlich) Öffentlich-rechtliche Körperschaften Öffentlich-rechtliche Anstalten Öffentlich-rechtliche Stiftungen Pro Helvetia Verselbständigtes Vermögen Öffentlich-rechtlich organisiert Unterschiedliche Autonomie Gebietskörperschaften Personalkörperschaften Realkörperschaften Selbstständige (Rechtspersönlichkeit) Unselbständige (keine Rechtspersönlichkeit) Bund Kantone Gemeinden öffentlichrechtliche Studentenschaft Meliorationsgenossenschaften Alpkorporationen Post SUVA ZKB ETH Uni ZH Mittelschulen VBZ Mitgliedschaftlich verfasst Öffentlich-rechtlich organisiert Autonomie Seite 12

7 V. Organisationsformen Spezialgesetzliche Aktiengesellschaft Schaffung durch unmittelbar durch Gesetzesakt ( privatrechtliche AG, vertragliche Grundlage) Möglichkeit der sachgerechten organisatorischen Lösung für den Einzelfall Seite 13 VI. Verhältnis zu anderen Behörden Verwaltungsbehörden und Parlament I.d.R. rechtliche Unterordnung der Verwaltung unter das Parlament Faktisch starkes Gewicht der Verwaltung Oberaufsicht: V.a. politische Aufsicht ohne Weisungsrecht Seite 14

8 VI. Verhältnis zu anderen Behörden Verwaltungsbehörden und Justizbehörden Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen: Nur Bindung an das Dispositiv Entscheide über Vorfragen Sachkompetente Behörde hat nicht entschieden Grundsatz: Vorfrageweise Prüfung zulässig Bindung an Praxis der sachkompetenten Behörde Möglichkeit des Zuwartens Aber: Keine Bindung der sachkompetenten Behörde Sachkompetente Behörde hat entschieden Grundsatz: Bindung an Entscheid Seite 15 VI. Verhältnis zu anderen Behörden Ombudsstellen (Ombudsperson) Vertrauensperson für BürgerInnen und Verwaltung Verstärkung der Rechtmässigkeit der Rechtsanwendung Ausserhalb des Gewaltengefüges Keine verbindlichen Weisungen / keine verbindlichen Entscheide Seite 16

9 VI. Verhältnis zu anderen Behörden Amtshilfe Unterstützung einer (meist der anfragenden) Behörde durch eine andere Behörde Abgrenzung zur Rechtshilfe und zur Kooperation (Koordination) Hauptsächlicher Anwendungsbereich: Austausch von Information. Bedeutung im Zunehmen begriffen, vor allem im internationalen Bereich Schranken: Datenschutz, Amtsgeheimnis Seite 17 VII. Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Formen - Mitwirkungsrechte der betroffenen Privaten im Verwaltungsverfahren - Mitwirkung bei Verfügungen und Abschluss von Verträgen - Informelle Kooperation zwischen Verwaltungsbehörden und Privaten - Einbezug von Vertretern betroffener und interessierter Privatpersonen und privater Organisationen in Beratungsund Aufsichtsorgane - Schaffung gemeinsamer Verwaltungsträger - Übertragung von öffentlichen Aufgaben auf Private - Public Private Partnership Seite 18

10 VII. Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Schaffung eines gemeinsamen Verwaltungsträgers (Gemischtwirtschaftliche Unternehmen) Gemeinwesen und Private nehmen Unternehmensleitung gemeinsam wahr Doppelte Zweckbestimmung: Gewinnstrebigkeit und Verwirklichung öffentlicher Interessen (Zielkonflikte!) I.d.R. AG, selten Genossenschaft Primäre Haftung des Gemeinwesens bei entsandten Verwaltungsräten, primäre Haftung der Verwaltungsräte bei Wahl durch GV Seite 19 VII. Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Voraussetzungen der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf Private Gesetzliche Grundlage (inkl. Regelung der Grundzüge der Aufgabenerfüllung) Aufsicht des Staates über Private Gewährleistung der Beachtung von Verfassungsgrundsätzen und der Grundrechte Beispiele: Monopolkonzessionen Beleihung privater mit hoheitlichen Aufgaben Akkreditierung / Zertifizierung Privatrechtliche Stifungen Seite 20

11 VII. Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Grundrechtsbindung Art. 35 BV (Verwirklichung der Grundrechte) 2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Seite 21 VII. Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden und Privaten Privatisierung - Organisationsprivatisierung (formelle oder unechte Privatisierung) - Aufgabenprivatisierung (materielle oder echte Privatisierung) - Aufgabenübertragung (Delegation von Aufgaben an Private) Seite 22

12 Übersicht (Lektion vom 2. Mai 2016) I. Begriff und Bedeutung der Gemeinde II. Arten von Gemeinden III. Die Gemeindeautonomie IV. Organisation der Gemeinde V. Aufsicht über die Gemeinden VI. Gemeindeverbände VII. Rechtsschutz Seite 23 I. Begriff und Bedeutung der Gemeinde Begriff Gemeinden sind die vom öffentlichen Recht der Kantone eingesetzten öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf territorialer Grundlage, die zur Besorgung lokaler öffentlicher Aufgaben mit weit gehender Autonomie ausgestattet sind. Seite 24

13 I. Begriff und Bedeutung der Gemeinde Seite 25 I. Begriff und Bedeutung der Gemeinde F Ö D E R A L I S I E R U N G Bund Kantone Gemeinden D E M O K R A T I S I E R U N G Seite 26

14 II. Arten von Gemeinden Gemeinden Allgemeine Gemeinde Spezialgemeinde Einwohnergemeinde Politische Gemeinde Ortsgemeinde Einheitsgemeinde Personalgemeinde Territorialgemeinde Schulgemeinde Fürsorgegemeinde Gemischte Gemeinde Kirchgemeinde Bürgergemeinde Korporationsgemeinde (z.b. LU, ZG) Evt. Bürgergemeinde (z.b. BE, LU, ZG) Territorialgemeinden Gebietskörperschaften Personalgemeinden Seite 27 III. Die Gemeindeautonomie Begriff Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Seite 28

15 III. Die Gemeindeautonomie Art. 85 KV ZH Gemeindeautonomie 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. 2 Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. 3 Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. Seite 29 III. Die Gemeindeautonomie Gemeindeautonomie Darstellung von RA Dr. iur. Andrea Töndury Seite 30

16 III. Die Gemeindeautonomie Wichtigste Bereiche der Gemeindeautonomie Gemeindeorganisation Kommunales Polizeirecht Teile des kommunalen Baurechts Kommunales öffentliches Bauwesen Kommunale Versorgungsbetriebe Verwaltung des Gemeindevermögens, der öffentlichen Finanzen und des öffentlichen Grundes Verleihung des Gemeindebürgerrechts Seite 31 IV. Organisation der Gemeinde Art. 87 KV ZH Gemeindeorganisation 1 Die Organe der Gemeinde sind: a. die Gesamtheit der Stimmberechtigten; b. der Gemeindevorstand; c. die weiteren vom Gesetz bezeichneten Behörden. 2 Die politische Gemeinde kann an Stelle der Gemeindeversammlung ein Gemeindeparlament einrichten. 88 u. 88a Gemeindegesetz ZH 88 In den Städten Zürich und Winterthur werden die Befugnisse der Gemeindeversammlung, soweit sie nicht den Stimmberechtigten vorbehalten bleiben, durch einen Grossen Gemeinderat ausgeübt. 88 a. Weitere politische Gemeinden, die mehr als 2000 Einwohner zählen, können durch die Gemeindeordnung im Rahmen der folgenden Bestimmungen die Gemeindeversammlung aufheben und deren Befugnisse einem Grossen Gemeinderat übertragen, soweit sie nicht den Stimmberechtigten vorbehalten bleiben. Seite 32

17 V. Die Aufsicht über die Gemeinden Gemeindeaufsicht Präventive Aufsichtsmittel Repressive und exekutorische Aufsichtsmittel (Sanktionen) Information Genehmigungspflicht Weisungen Inspektion Vorlegungspflicht Generellabstrakt (Verwaltungsverordnungen) Individuellkonkret Berichterstattungspflicht Aufhebung von Hoheitsakten Ersatzvornahme Bevormundung Seite 33 VI. Gemeindeverbände Begriff Öffentlich-rechtlicher Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur gemeinschaftlichen Erfüllung bestimmter kommunaler Aufgaben Rechtsgrundlage Kantonales Recht Rechtsform Öffentlich-rechtliche Körperschaften Gründung Verwaltungsrechtlicher Vertrag Abgrenzung Vertragliche Zusammenarbeit, gemischtwirtschaftliche Unternehmen Mitglieder Gemeinden Seite 34

18 VI. Gemeindeverbände Art. 92 KV ZH Zweckverbände 1 Zur gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben können sich die Gemeinden zu Zweckverbänden zusammenschliessen. 2 Sie können dazu verpflichtet werden, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfordern. Das Gesetz regelt das Verfahren. 3 Zweckverbände sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie regeln ihre Aufgaben und ihre Organisation in Statuten. 4 Die Statuten der Zweckverbände bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. Dieser prüft sie auf ihre Rechtmässigkeit. Seite 35 VII. Rechtsschutz Prüfungsschema bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Formelle Prüfung Formelle oder materielle Prüfung? Materielle Prüfung 1. Ist die Gemeinde legitimiert? 2. Ist die Gemeinde im betreffenden Gebiet autonom? 3. Ist die Autonomie der Gemeinde verletzt? Seite 36