Kommunales Finanzmanagement in Niedersachsen

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1 Öffentliche Finanzwirtschaft ~ cy*> - ~ Kommunales Finanzmanagement in Niedersachsen - Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR) - Fachbuch mit praktischen Übungen und Lösungen 3. vollständig überarbeitete Auflage von Rudolf Anders Johann Horstmann Horst Bernhardt Klaus Mutschier Christoph Stockel-Veltmann A Verlag Bemhardt-Witten Witten

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 3 Zu den Verfassern 4 Abkürzungsverzeichnis 18 Literaturverzeichnis Einführung Öffentliche Finanzwirtschaft Begriff Innere Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft Finanzhoheit Begriff und Bedeutung Finanzhoheit der Gemeinden Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft zur Privatwirtschaft Aufgaben und Ziele der öffentlichen Finanzwirtschaft Allgemein Finanzpolitische Funktion Politische Funktion Wirtschaftspolitische Funktion Betriebswirtschaftliche Funktion Kommunales Haushaltsrecht Haushaltswirtschaft Verfassungsrechtliche Grundlagen und Haushaltsautonomie Geschichtlicher Überblick Bisherige Entwicklung Fortentwicklung des kommunalen Haushaltsrechts im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells durch Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (NKR) öffentliches Haushaltsrecht im System und im Vergleich Vergleich der einzelnen Ebenen Stellung im System der Volkswirtschaft Verhältnis zur Betriebswirtschaft Staatliche Aufsicht über die gemeindliche Haushaltswirtschaft Grundzüge der kaufmännischen (doppelten) Buchführung Inhalt und Abgrenzung zu anderen Rechnungssystemen Die kommunale Bilanz Inventur als Datenermittlung für die Bilanz Inhalt und Aufbau der kommunalen Bilanz Bilanzveränderungen (Bestandsbuchungen) Die Ergebnisrechnung (Unternehmen: Erfolgsrechnung, Gewinn- und. Verlustrechnung) Übungen 73

3 4. Ablauf, Organisation und Personal im kommunalen Finanzmanagement Stationen der Haushaltswirtschaft und Haushaltskreislauf Ausführung des Haushaltsplans Personal im kommunalen Finanzmanagement Mitarbeiter im Finanzmanagement Rechnungsprüfungspersonal Übung Der Haushaltsplan Begriff Abgrenzung zu anderen Plänen und Rechnungen Haushaltssatzung und Haushaltsplan > Mittelfristige Ergebnis-und Finanzplanung und Haushaltsplan Haushaltspläne der Ausgliederungen Jahresabschluss und Haushaltsplan Bedeutung des Haushaltsplanes Allgemeines Finanzwirtschaftliche Funktion Administrative Lenkungsfunktion Wirtschafts-und sozialpolitische Programmfunktion Wirkung des Haushaltsplans Allgemeine Wirkung Ul Wirkung auf Aufwendungen und Auszahlungen Wirkung auf Verpflichtungsermächtigungen Wirkung auf Erträge und Einzahlungen Bindung im Innenverhältnis Übungen Gliederung des Haushalts Notwendigkeit einer Haushaltsgliederung Anforderungen an die Gliederung eines Haushaltsplans Anknüpfungspunkte für eine Gliederung: Verwaltungsaufbau oder Aufgabenbereiche Gliederungsvorschriften für den kommunalen Haushalt im Kommunalen Finanzmanagement Der Sonderproduktbereich Allgemeine Finanzwirtschaft" Gestaltungsfreiheit bei der Gliederung des Haushalts Praktische Umsetzung der Gliederung mit kaufmännischer Standardsoftware Übungen Die Elemente des Haushaltsplans Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Übung 144 7

4 8 7.4 Teilhaushalte Teilergebnishaushalt Teilfinanzhaushalt Planung einzelner Investitions- und Investitionsförderungsmaßnahmen (Investitionen) Ziele Kennzahlen und Indikatoren Stellenplan Übung Die Anlagen zum Haushaltsplan Einführung Vorbericht Haushaltssicherungskonzept Übersicht über die aus Verpflichtungsermächtigungen voraussichtlich fällig werdenden Auszahlungen Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Schulden zu Beginn des Haushaltsjahres Letzte Vermögensrechnung und Bilanz sowie der letzte konsolidierte Gesamtabschluss Wirtschaftspläne und neueste Jahresabschlüsse für Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden Wirtschaftspläne und die neuesten Jahresabschlüsse der kommunalen Anstalten sowie der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 vom Hundert, beteiligt ist Übung Grundsätze im kommunalen Finanzmanagement Überblick und Einteilung Allgemeine Haushaltsgrundsätze Sicherung der Aufgabenerfüllung, Verbot der Überschuldung, Liquiditätssicherung und Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Stetige Aufgabenerfüllung Sicherung der Liquidität und der Finanzierung von Investitionen Verbot der Überschuldung Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Übung Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Effizienz Grundsatz Übung Haushaltsausgleich Grundsätze der Finanzierung der kommunalen Produkte Deckungsmittel der Haushaltswirtschaft Rangfolge der Deckungsmittel Übung Vorherigkeit Grundssatz Ausnahme: Vorläufige Haushaltsführung Übungen 199

5 9.2.6 Öffentlichkeit Grundsatz Möglichkeiten der Öffentlichkeitsbeteiligung Übung Planungsgrundsätze Allgemeines Vollständigkeit und Einheit Allgemeines Vollständigkeit Abweichungen zum Grundsatz der Vollständigkeit Einheit Ausnahmen vom Grundsatz der Haushaltseinheit Übungen Periodengerechte Zuordnung der Finanzvorfälle..." Einführung Periodengerechte Zuordnung der Erträge und Aufwendungen im Ergebnishaushalt Periodengerechte Zuordnung der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzhaushalt Übungen Grundsätze der Verständlichkeit (Haushaltsklarheit), der Steuerungsrelevanz sowie der Richtigkeit und Willkürfreiheit (Haushaltswahrheit) Informationen zur Verständlichkeit (Haushaltsklarheit) und Steuerungs- Relevanz der kommunalen Haushalte Richtigkeit und Willkürfreiheit (Haushaltswahrheit) Übung Bruttoprinzip (Saldierungsverbot) Grundsatz Ausnahmen zum Bruttoprinzip Besonderheiten Übungen Einzelveranschlagung Grundsatz Ausnahmen Übungen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB-K) Allgemeines Ziele ordnungsmäßiger Buchführung (allgemeine Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung) Dokumentation Rechenschaft Kapitalerhaltung und intergenerative Gerechtigkeit Spezielle Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung Vollständigkeit Verständlichkeit, Richtigkeit und Willkürfreiheit Öffentlichkeit Aktualität Relevanz Stetigkeit Recht-und Ordnungsmäßigkeit Übungen 249 9

6 Die kommunale Bilanz (Ansatz, Ausweis und Bewertung in den einzelnen Posten) Inventur, Inventar Begriff und Inhalt Festwertbildung Gruppenbewertung Inventurverfahren Übungen Allgemeine Grundlagen der Bewertung im kommunalen Haushaltsrecht Anschaffungs- und Herstellungswerte Anschaffungswerte Herstellungswerte Übungen v Verhältnis zu anderen Bewertungszwecken...r.: Steuerrecht Gebührenrecht Kosten-und Leistungsrechnung Abgrenzung von Herstellungswerte und Erhaltungsaufwand Erweiterung eines Vermögensgegenstandes Über den ursprünglichen Zustand hinausgehende Wertverbesserung Zusammentreffen von Herstellungs- und Erhaltungsaufwendungen Übungen Bilanzierungsgrundsätze Bilanzidentität Einzelbewertung Vorsichtsprinzip Periodisierungsprinzip Stetigkeit der Bewertungsmethode Vollständigkeit Saldierungsverbot Stichtagsprinzip Förtführungsprinzip(Going-Concern-Prinzip) Die Posten der kommunalen Bilanz Grundstrukturen einer Bilanz Aktiv-Seite der Bilanz Begriffe, allgemeine Grundlagen Vermögensgegenstand Wirtschaftliches Eigentum Selbstständige Verwertbarkeit Leasing Anlagevermögen und Umlaufvermögen Vermögenstrennung : Erhaltene Schenkungen von Anlagevermögen Immaterielle Vermögensgegenstände Sachvermögen Finanzvermögen Liquide Mittel Rechnungsabgrenzungsposten (aktiv) Nettoposition (nicht gedeckter Fehlbetrag) Übungen 328

7 Passiv-Seite der Bilanz Nettoposition Basis-Reinvermögen Rücklagen Jahresergebnis Sonderposten Übungen Schulden Anleihen Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen Liquiditätskredite Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen (kreditähnliche Rechtsgeschäfte) Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leitungen Transferverbindlichkeiten Sonstige Verbindlichkeiten Rückstellungen Pensionsrückstellungen Rückstellungen für Altersteilzeit und ähnliche Maßnahmen Instandhaltungsrückstellungen Rückstellungen für die Rekultivierung und Nachsorge von Abfalldeponien und die Sanierung von Altlasten Sonstige Rückstellungen Übungen Rechnungsabgrenzungsposten (passiv) Übungen zum Bilanzausweis Grundzüge der Eröffnungsbilanz Rahmenvorschriften für die Eröffnungsbilanz Wahlrechte in der ersten Eröffnungsbilanz und deren Auswirkung auf den Ergebnis- bzw. Finanzhaushalt Verfahrensbeschreibung und Hinweise für die Überleitung der kameralen Haushaltsdaten auf das doppische Buchungsgeschäft Übungen Die Ergebnisrechnung - Grundlagen und Einzelpositionen Übersicht über die Erfolgs- und Finanzrechnungskonten (Kontenklassen 3, 4, 5, 6 und 7) Die Konten der Ergebnisrechnung (Kontenklassen 3, 4 und 5) Steuern und ähnliche Abgaben (Kontengruppe 30) Zuwendungen und allgemeine Umlagen (Kontengruppe 31) Sonstige Transfererträge (Kontengruppe 32) Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte (Kontengruppe 33) Privatrechtliche Leistungsentgelte, Kostenerstattungen und Kostenumlagen (Kontengruppe 34) Sonstige ordentliche Erträge aus laufender Verwaltungstätigkeit (Kontengruppe 35) Finanzerträge (Kontengruppe 36) Aktivierte Eigenleistungen und Bestandsveränderungen (Kontengruppe 37) Erträge aus internen Leistungsbeziehungen (Kontengruppe 38)

8 Außerordentliche Erträge (Kontengruppe 50 und 53) Personalaufwendungen (Kontengruppe 40) Versorgungsaufwendungen (Kontengruppe 41) Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen (Kontengruppe 42) Transferaufwendungen (Kontengruppe 43) Sonstige ordentliche Aufwendungen (Kontengruppe 44) Zinsen und sonstige Finanzaufwendungen (Kontengruppe 45) Abführung Gebührenüberschuss an Sonderposten Gebührenausgleich (Kontengruppe 46) Bilanzielle Abschreibungen (Kontengruppe 47) Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen (Kontengruppe 48) Zuführung eines Überschusses des ordentlichen Ergebnisses {Kontengruppe 49) Außerordentliche Aufwendungen Kontengruppen 51und 53) Zuführung eines Überschusses des außerordentlichen Ergebnisses (Kontengruppe 59) Übungen Die Finanzrechnung - Grundlagen und Einzelpositionen Die Ermittlung der Finanzrechnung Übung Originäre Buchung der Finanzrechnung in den Kontenklassen 6 und Zusammenfassung: Systematische Behandlung der Abweichungen von Finanzund Ergebnisrechnung bei originärer Buchung der Finanzrechnung Einzahlungen aus Investitionstätigkeit (Kontengruppe 68) 4S Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit (Kontengruppe 69) Versorgungsauszahlungen (Kontengruppe 71) Auszahlung aus Investitionstätigkeit (Kontengruppe 78) Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit (Kontengruppe 79) Die Erfüllung der finanzstatistischen Anforderungen mit Hilfe der Konten der Finanzrechnung Übungen Die Bewirtschaftungsgrundsätze Allgemeines Deckungsregeln Gesamtdeckung Zweckbindung Unechte Deckungsfähigkeit Bildung von Budgets Echte Deckungsfähigkeit Übertragbarkeit von Haushaltsermächtigungen Allgemeines i Die einzelnen Ermächtigungsübertragungen Auswirkungen auf den Jahresabschluss Übung Verpflichtungsermächtigungen Begriff und Verfahren Umfang und zeitliche Beschränkung der Verpflichtungsermächtigungen Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen Übungen 492

9 16. Fremdfinanzierung des kommunalen Haushalts und Haftungsverhältnisse: Kredite, kreditähnliche Verbindlichkeiten und Bürgschaften Begriffsbestimmungen Fremdkapital Schulden Verbindlichkeiten Kredite Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Anleihen Liquiditätskredite Kreditähnliche Rechtsgeschäfte Innere Darlehen Haftungsverhältnisse Fremdfinanzierung durch Kredite...' Kriterien für die Einteilung von Krediten Rechtliche Ausgestaltung der Kredite Laufzeit der Kredite Tilgung der Kredite Kreditgeber Voraussetzungen der Kreditaufnahme Allgemeines Beachtung des Subsidiaritätsprinzips Vorliegen einer Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung Einhaltung des Verbots der bilanziellen Überschuldung Gewährleistung der dauernden Leistungsfähigkeit 509 > Beachtung gemeindwirtschaftlicher Belange Beachtung gesamtwirtschaftlicher Belange Zuständigkeit für die tatsächliche Kreditaufnahme Auswahl der Kreditangebote unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit Evtl. Einzelgenehmigung Einhaltung der Formvorschriften bei der Kreditaufnahme Ausgestaltung von Krediten (Kreditbedingungen) Allgemeines Zinssatz Auszahlung Laufzeit und Tilgung Kündigungsrechte Abtretung der Forderung Sicherheiten Kredite in fremder Währung Finanzderivate Abwicklung der Kreditaufnahme im Haushalt Veranschlagung der Kredite und der daraus resultierenden Aufwendungen und Auszahlungen Umschuldung Gültigkeitsdauer der Kreditermächtigung Übungen Kreditähnliche Rechtsgeschäfte Bedeutung kreditähnlicher Rechtsgeschäfte Voraussetzungen zum Eingehen von kreditähnlichen Rechtsgeschäften und Genehmigungspflicht

10 Ausgestaltung kreditähnlicher Rechtsgeschäfte Verbindung zum Haushaltsplan Übung Haftungsverhältnisse: Sicherheitsleistungen, Bürgschaften und Gewährverträge Sicherheitsleistungen Bürgschaften und Gewährverträge Allgemeines Voraussetzungen Ausgestaltung von Bürgschaften, Gewährverträgen und anderen Haftungsverhältnissen Verbindung zum Haushalt Übung 530 Anlage Krediterlass des Ml (Entwurf) Der Haushaltsausgleich Bedeutung und Zielsetzung Ausgleich des Ergebnishaushalts und der Ergebnisrechnung Sicherstellung der Liquidität Sicherstellung der Investitionsfinanzierung Haushaltsübergreifender Ausgleich (Ausgleich mit Rücklagen aus vorjährigen oder zukünftigen Überschüssen) Ausgleich der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung Verbot der bilanzieren Überschuldung Rechtsfolgen unausgeglichener Haushalte Haushaltsrechtliche Fehlbetragsabdeckung (Fehlbeträge, die ab Anwendung des NKR auftreten) Übung Die Haushaltssatzung Rechtsnatur und Bedeutung der Haushaltssatzung Gemeindliches Satzungsrecht Haushaltssatzung als besondere Satzung Inhalt der Haushaltssatzung Muster für den Erlass einer Haushaltssatzung Rechtliche Grundlagen Pflichtinhalte der Haushaltssatzung ( 84 Abs. 2 NGO) Festsetzung des Haushaltsplans Festsetzung der Kreditermächtigung für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Festsetzung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen Festsetzung des Höchstbetrages der Liquiditätskredite Festsetzung der Realsteuerhebesätze Freiwillige Inhalte der Haushaltssatzung Zustandekommen der Haushaltssatzung Überblick Vorverfahren Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung 565

11 Beratung in den Stadtbezirksräten, Ortsräten und in den Fachausschüssen Beschlussfassung durch den Rat Vorlage bei der Aufsichtsbehörde Bekanntmachung der Haushaltssatzung und öffentliche Auslegung des Haushaltsplans Behandlung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde Übung Die Ausführung des Haushaltes Erhebung von Einzahlungen Rechtzeitige Einziehung der Einzahlungen Kleinbeträge Rundungen > Übung Zuweisung von Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen sowie deren Bewirtschaftung und Überwachung Zuweisung von Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen Bewirtschaftung der Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen Grundsätze für den Gesamthaushalt Besondere Grundsätze für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Überwachung der Haushaltsermächtigungen Übungen Haushaltswirtschaftliche Sperre u. Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat Haushaltswirtschaftliche Sperre Berichtspflichten gegenüber dem Rat Stundung, Niederschlagung und Erlass Generelle Begriffsabgrenzungen Rechtsgrundlagen Stundung Voraussetzungen Verzinsung der gestundeten Forderungen Bewilligungsverfahren Exkurs: Aussetzung der Vollziehung Niederschlagung Voraussetzung für eine Niederschlagung (Einzelwertberichtigung) Arten der Niederschlagungen (Einzelwertberichtigung) Praktisches Verfahren bei einer Niederschlagung (Einzelwertberichtigung) Pauschalwertberichtigung Erlass Voraussetzungen Praktisches Verfahren Beispiel einer Dienstanweisung Übungen Auftragsvergaben Verfahren und Voraussetzungen Übungen

12 Bewegliche Haushaltsführung Einführung Begriff der über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen Verhältnis zur Nachtragssatzung und zu anderen Bereitstellungsmöglichkeiten für Mehraufwendungen und Mehrauszahlungen Bewilligung von über- u. außerplanmäßigen Aufwendungen u. Auszahlungen Ermittlung der Höhe der benötigten zusätzlichen Ermächtigung Voraussetzungen für die Bewilligung Entscheidungsgremien Praktisches Beantragungs- und Bewilligungsverfahren Deckung von überplanmäßigen Auszahlungen im folgenden Haushaltsjahr (unechter Haushaltsvorgriff) nach 89 Abs. 2 NGO 630 Exkurs: Praxisgerechtes Gesamtprüfungsverfahren für die Bereitstellung von Mehraufwendungen und Mehrauszahlungen Über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen Übungen Vermögenswirtschaft und Anlagebuchhaltung Struktur des kommunalen Vermögens Sondervermögen, Treuhandvermögen und rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen Inhaltliche Abgrenzung Gemeindegliedervermögen Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche Einrichtungen Rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen Treuhandvermögen und rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen Zusammenfassung Erwerb und Veräußerung von Vermögen Abbildung im Rechnungswesen Erwerb von Vermögen Veräußerung von Vermögen Übungen Bewirtschaftung von Vermögen Grundsätze der Vermögensbewirtschaftung Anlagenbuchhaltung Finanzvorfälle in einer Anlagenbuchhaltung Übungen Kapitalanlagen und Liquiditätsmanagement Wirtschaftliche und nicht wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden Allgemeines Formen der wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen Betätigung Voraussetzungen einer wirtschaftlichen Betätigung Sonstige Regelungen über wirtschaftliche Betätigungen Übungen 680

13 21. Nachtragssatzung und Nachtragsplan Notwendigkeit der Nachtragssatzung Pflicht zum Erlass einer Nachtragssatzung Überblick Änderung eines Paragrafen der Haushaltssatzung Pflichtnachtragstatbestände nach 87 Abs. 2 NGO Änderung von Haushaltsvermerken einschließlich der Budgetbildung Änderung von Zielen und Kennzahlen Erhöhung der Ansätze für Verfügungsmittel und Deckungsreserven Inhalt des Nachtragshaushaltsplans Zustandekommen der Nachtragshaushaltssatzung Das Muster einer Nachtragshaushaltssatzung v Übungen ' DerJahresabschluss Gestaltung des Jahresabschlusses Die einzelnen Elemente des Jahresabschlusses Ergebnisrechnung Teilergebnisrechnungen Finanzrechnung Teilfinanzrechnungen Bilanz Anhang Anlagenübersicht Forderungsübersicht Schuldenübersicht Rechenschaftsbericht Aufstellung, Prüfung und Entlastung beim Jahresabschluss Übertragung von Ermächtigungen 721 Stichwortverzeichnis