Neue Politische Ökonomie: Die politischen Akteure IV - Die Gerichtsbarkeit

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1 Neue Politische Ökonomie: Die politischen Akteure IV - Die Gerichtsbarkeit Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg SS 2007 Prof. Dr. Lars P. Feld Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, ZEW Mannheim, Universität St. Gallen (SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifo München 1

2 Die politischen Akteure IV - Die Gerichtsbarkeit Aufbau der Vorlesung Kleinkostenentscheidungen Was maximieren Richter? Die Interessengruppentheorie der Gerichtsbarkeit Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? Zusammenfassung 2

3 Kleinkostenentscheidungen I Kirchgässner (1992, 1996) Typ I: Entscheidungen, bei denen die individuelle Entscheidung irrelevant für den Entscheidungsträger selbst und für andere ist, während die kollektive Entscheidung erhebliche Konsequenzen haben kann. Wahlbeteiligung und Wahlentscheidung als typische Beispiele 3

4 Kleinkostenentscheidungen II Typ II: Die individuelle Entscheidung hat keine (direkten) Konsequenzen für den Entscheidungsträger selbst, wohl aber für andere Individuen. Dies gilt für die richterliche Entscheidung. Unabhängigkeit vom Ausgang der Entscheidung ist bedeutsam für die Unabhängigkeit des Gerichts. 4

5 Kleinkostenentscheidungen III Richter sollten kein Interesse am Ausgang eines Verfahrens haben, um als unparteiische Schiedsrichter fungieren zu können. Buchanan (1977) Betonung einer ähnlichen Sicht. Die Rolle der Gerichtsbarkeit besteht darin, die Gesellschaft vor einem Verhalten der Regierungen zu schützen, das nicht verfassungsmässig ist. Richter tun dies aufgrund ihrer Orientierung am öffentlichen Interesse. 5

6 Kleinkostenentscheidungen IV Richter verhalten sich moralisch. Falsche Entscheidungen können von höheren Gerichten korrigiert werden. Richter haben dadurch keine finanziellen Einbußen. Andererseits wird Bestechung des Gerichts sowohl auf Angebots- als auch Nachfrageseite sehr streng bestraft. Richter werden (außer in den USA) zumeist auch nicht gewählt sondern für längere Perioden ernannt. 6

7 Kleinkostenentscheidungen V Richter unterscheiden sich daher stark von Politikern, insbesondere von der Regierung Sie unterscheiden sich von Bürokraten, weil letztere bei falschen Entscheidungen leichter entlassen werden können, aber auch einen geringeren Entscheidungsspielraum haben. Typische Kleinkostenentscheidungen insbesondere im Fall der obersten Gerichte. Keinerlei Career Concerns spielen in dieser Position eine Rolle. 7

8 Was maximieren Richter? I Adam Smith (1776) sah Richter als eigennützige rationale Individuen an. Vorschlag, sie mit Gebühren nach einem Urteil zu belohnen. Public services are never better performed than when their reward comes only in consequence of their being performed, and is proportional to the diligence employed in performing them. Richter können das Vermögen anderer anstelle ihres eigenen maximieren, da sie unabhängig von finanziellen Einflüssen sind. 8

9 Was maximieren Richter? II Das laufende Einkommen von Richtern ist unabhängig von irgendwelchen Entscheidungen. Wunsch nach Freizeit stellt einen Anreiz für Richter dar, Revisionen nicht zuzulassen. Kann aber lediglich formale Richtigkeit sicherstellen Macht als Motiv Ideologie Richter zwingen der Gesellschaft ihre ideologischen Vorstellungen auf (Posners Economic Analysis of Law). 9

10 Was maximieren Richter? III Prestige Sicherung zukünftigen Einkommens Sicherung der Karriere Prestige spielt insbesondere in der sozialen und beruflichen Bezugsgruppe The Economy of Esteem (Brennan und Pettit, 2004) Die Rolle der öffentlichen Diskussion richterlicher Entscheidungen. Beziehung zwischen Anerkennung und moralischem Verhalten. 10

11 Was maximieren Richter? IV Empirische Evidenz Cohen (1989): 600 Sherman Act Wettbewerbsfälle zwischen 1955 und Richter entscheiden mit Hinblick auf ihre Karriereaussichten in der Zukunft. Minimierung der Arbeitsbelastung: Je höher die Anzahl ausstehender Fälle, desto höher fallen die Strafen in laufenden Verfahren aus. Kimenyi et al. (1985): Je höher das Gehalt von Richtern, desto mehr Fälle entscheiden sie in einem vorgegebenen Zeitraum. 11

12 Die Interessengruppentheorie der Gerichte I Interessengruppentheorie Vermögenstransfers zwischen Interessengruppen und Repräsentanten werden durch unabhängige Gerichte gesichert. Die Gerichte entscheiden auf Basis des früheren Geistes einer Regulierung. Aktuelle Interessenkonflikte scheren die unabhängigen Gerichte nicht. Landes and Posner (1975): An independent judiciary would interpret and apply legislation in accordance with the original legislative understanding. 12

13 Die Interessengruppentheorie der Gerichte II Die Legislative sollte unabhängige Gerichte dafür entlohnen, dass sie als Garant für Zeitkonsistenz im politischen Prozess auftritt. Anderson et al. (1989) Je höher die Unabhängigkeit des Gerichts, desto höher sind die Gehälter von Richtern ceteris paribus. Höhere Gehälter bei höheren Opportunitätskosten für Richter, bei erwarteter höherer Arbeitsbelastung und bei geringerer Amtsdauer (und damit grösserer Unsicherheit). 13

14 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? I Da richterliche Unabhängigkeit frühere legislative Verträge schützt, konfligiert sie notwendigerweise mit aktuellen gesetzgeberischen Vorhaben. Urteile vollständig unabhängiger Gerichte reduzieren die Möglichkeit von Parlament und Regierung, neue legislative Verträge zu schliessen. Optimaler Grad richterlicher Unabhängigkeit 14

15 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? II Optimaler Grad richterlicher Unabhängigkeit Die Grenzkosten der Einmischung unabhängiger Gerichte in heutige legislative Kontrakte werden im Gleichgewicht durch den Grenznutzen erhöhter Dauerhaftigkeit dieser Verträge gerade ausgeglichen. Einfache parteipolitische Einflussnahmen können marginal das Verhalten von Richtern beeinflussen. Empirische Evidenz? 15

16 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? III Barrow et al. (1996) Karrieren amerikanischer Richter an federal circuit and appellate courts zwischen 1789 und Parteipolitische Einflussnahme bei der Ernennung und Beförderung von Bundesrichtern. U.S.-Präsidenten nominieren Mitglieder der eigenen Partei. Diese same party appointment rate sinkt, wenn ein Präsident als verwundbar gilt oder wenn seine Partei im Senat in der Minderheit ist. Der Senat muss die Ernennungen bestätigen. 16

17 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? IV Barrow et al. (1996) Divided government führt zu Konzessionen des Präsidenten an die Opposition. Wenn der Kongress durch die eine Partei dominiert wird und der Präsident aus einer anderen Partei stammt, werden neue Richter aber mit geringerer Wahrscheinlichkeit berufen. Nur 4 von 251 Ernennungen zum Bundesrichter zwischen 1933 und 1968 erfolgten nicht in Jahren, in denen die Präsidentenpartei den Kongress dominierte. 17

18 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? V Relativierung der Unabhängigkeit Richter müssen heute dominierende Interessengruppenkoalitionen mit Samthandschuhen anpacken, aber gleichzeitig ihre Unabhängigkeit im Sinne von Integrität und Qualität der rechtlichen Begründung beweisen. Der Kongress beeinflusst zudem die Größe der Judikative und damit ihre Arbeitsbelastung und kann richterliche Entscheidungen im Parlament überstimmen sowie die Verfassung ändern. Alle diese Einflussnahmen sind sehr teuer. 18

19 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? VI Relativierung der Unabhängigkeit Billigere Einflussnahme über das jährliche Budget der Bundesjustiz. Gehälter sind von der amerikanischen Verfassung vor Einflussnahme geschützt. Aber das jährliche Budget ist es nicht. Toma (1991) präsentiert Evidenz, dass das Budget der Bundesjustiz bei ideologischen Differenzen mit dem Kongress reduziert wurde. Sie stellt jedoch keinen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung heraus. 19

20 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? VII Relativierung der Unabhängigkeit Weitere Einflussnahmen über die Wachstumsrate der Bundesjustiz. Wiederum eine Funktion der Übereinstimmung von Präsident und Kongress. Sind beide von der gleichen Partei dominiert, dehnt sich die Justiz mit Erfolg aus. Internationaler Vergleich richterlicher Unabhängigkeit oberster Gerichte Datensatz von Feld und Voigt (2003). 20

21 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? VIII De jure richterliche Unabhängigkeit (1) Konstitutionelle Verankerung (2) Wie schwer ist die Verfassung zu ändern? (3) Ernennungsverfahren der Richter. (4/6) Richterliche Anstellungsdauer und Kündigungsmöglichkeit. (5) Können Richter wieder ernannt werden? (7) Gehaltsregeln. (8) Adäquate Bezahlung? (9) Zugang zum Gericht. 21

22 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? IX De jure richterliche Unabhängigkeit (10) Zuweisung von Fällen. (11) Möglichkeit einer Überprüfung auf Verfassungsmäßigkeit. (12) Veröffentlichungserfordernisse. De facto richterliche Unabhängigkeit (1-3) Effektive durchschnittliche Anstellungsdauer. (4) Anzahl der Richter. (5-6) Reale Konstanz der Gehälter und des Budgets. (7) Verfassungsänderungen das Gericht betreffend. (8) Kooperationserfordernis mit der Regierung. 22

23 Rank Country Index No. Of Var. 1 Colombia 0, Phillipines 0, Brazil 0, Georgia 0, Slovenia 0, Singapore 0, Russia 0, Botswana 0, Ecuador 0, Greece 0, Montenegro 0, Ghana 0, Switzerland 0, Azerbaijan 0, Lithuania 0, Mozambique 0, China 0, Bulgaria 0, Vanuatu 0, Malaysia 0, Morocco 0, Tanzania 0, Armenia 1, Kuwait 1, Switzerland 0, Turkey 0, Costa Rica 0, Austria 0, Japan 0, South Africa 0, Taiwan 0, China 0, Argentina 0, Vanuatu 0, Slovakia 0, Ghana 0, Malaysia 0, Egypt 0, Kenya 0, Czech Republic 0, Bulgaria 0, Russia 0, Montenegro 0,100 4 Abbildung 1: De jure (links) und de facto (rechts) richterliche Unabhängigkeit 23

24 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? XI Table 1: Correlation Matrix of the Indicators of Judicial Independence with Other Indicators de facto 1 de facto de iure ICRG EIU WVS Smithey de iure ICRG EIU WVS Smithey

25 Wie unabhängig sind unabhängige Gerichte? XII De jure richterliche Unabhängigkeit hat keinen eindeutigen signifikanten Einfluss auf das Wirtschaftswachstum. De facto richterliche Unabhängigkeit hat einen signifikant positiven und robusten Einfluss auf das Wirtschaftswachstum. Feld und Voigt (2003): 56 Länder durchschnittliche Wachstum des BIP pro Kopf von 1980 bis

26 Zusammenfassung I Richter befinden sich in Kleinkostenentscheidungen, da ihre Entscheidung keinen Einfluss für sie selbst, aber einen erheblichen Einfluss auf andere hat. Richter verhalten sich eher moralisch/ideologisch. Prestige und Anerkennung spielen eine Rolle Richter erhöhen die Dauerhaftigkeit politischer Arrangements zwischen Legislative und Interessengruppen. 26

27 Zusammenfassung II Parteipolitische Beeinflussung durch Ernennung von Richtern. Einflussnahmen zudem über die Größe des Budgets des Gerichts Richterliche Unabhängigkeit in den USA ist bemerkenswerterweise gering ausgeprägt. Je höher die de facto Unabhängigkeit des Gerichts, um so höher ist das Wirtschaftswachstum (cross country study). 27

28 Literatur Anderson et al. (1989) Barrow et al. (1996) Brennan, G. and Pettit, P. (2004), The Economy of Esteem: An Essay on Civil and Political Society, Oxford and New York: Oxford University Press Buchanan, J. M. (1977), Why Does Government Grow?, in Thomas E. Borcherding, ed., Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham, N.C.: Duke University Press, pp Cohen (1989) Feld, L. P. und Voigt, S. (2003). Economic Growth and Judicial Independence, European Journal of Political Economy 19 (3), pp Kimenyi, S. M. et al. (1985), Ligitation, the business cycle, and government growth, Zeitschrift fur die gesamte Staatswissenschaft (JITE) 141 (3), pp Kirchgässner, G. (1996), Bemerkungen zur Minimalmoral, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 116 (2), pp Smith, A. (1776), Wealth of Nations. Toma, E. F. (1991), Congressional Influence and the Supreme Court, Journal of Legal Studies 20 (1), pp Literatur 28