Verkehrspolitik und Kundenrechte: Fahrgastrechte und Servicegarantien im Verkehr. aus der Sicht des Verbraucherschutzes

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1 GQV Gesellschaft für Qualität e.v. Verkehrsforum 2005 am 10. und 11. Mai 2005 in Mainz Verkehrspolitik und Kundenrechte: Fahrgastrechte und Servicegarantien im Verkehr aus der Sicht des Verbraucherschutzes Prof. Dr. Edda Müller Vorstand des Verbraucherzentrale Bundesverbandes e.v. Verbraucherzentrale Bundesverband e.v. Markgrafenstr Berlin 1

2 Ich freue mich besonders über die Gelegenheit, hier vor vielen Vertreterinnen und Vertretern von Verkehrsunternehmen die Vorstellungen des Verbraucherzentrale Bundesverbandes e.v. zum Thema Fahrgastrechte darzulegen. Es ist das gemeinsame Ziel von Verbraucherverbänden und Verkehrsunternehmen, den Öffentlichen Verkehr attraktiv und damit zukunftsfähig zu gestalten. Ich meine, dass wir diesem gemeinsamen Ziel über einen konstruktiven Austausch zu Fragen von Kundenorientierung und Fahrgastrechten am besten näher kommen, und ich verstehe Ihre Einladung so, dass auch auf Seiten der Verkehrsunternehmen Interesse an einem solchen Austausch besteht. Der Status Quo: Wo stehen wir derzeit beim Thema Kundenrechte im Öffentlichen Verkehr? Die Situation lässt sich wie folgt umreißen: 1. Durch die Kundencharta der Deutschen Bahn AG und durch verschiedene Garantieversprechen von Nahverkehrsunternehmen hat sich die Position der Kunden praktisch deutlich verbessert. 2. Nach wie vor ist aber die gesetzliche Lage unbefriedigend. 3. In der politischen Diskussion unterrepräsentiert ist bisher noch die Frage nach einer institutionellen Interessenvertretung der Fahrgäste gegenüber den Verkehrsunternehmen. Ich möchte im Folgenden die drei Aussagen näher erläutern und hierbei gleichzeitig aufzeigen, in welcher Richtung ich eine Fortentwicklung aus Sicht der Fahrgäste für wünschenswert halte. Zu 1. Kundencharta Fernverkehr der Deutschen Bahn AG und Garantieversprechen von Unternehmen des Öffentlichen Nahverkehrs Ich begrüße es, dass sich die Deutsche Bahn AG mit ihrer Kundencharta Fernverkehr seit dem 1. Oktober 2004 verpflichtet hat, ihren Kunden bei erheblichen Verspätungen eine Entschädigung zu zahlen. Die Deutsche Bahn stellt sich damit den Forderungen der Verbraucher und das auch vor Gericht. Konkret sieht die Kundencharta der DB vor, dass bei Verspätungen von mehr als 60 Minuten auf einer Fernverkehrsverbindung 20 % des Fahrpreises erstattet werden. Ohne auf die Details der Regelung einzugehen: Ich finde das Konzept von Entschädigungspauschalen, von dem die Kundencharta ausgeht, für den Öffentlichen Verkehr sehr sinnvoll. Zugfahren ist etwas Alltägliches, und deshalb sollten auch die Modalitäten einer Entschädigung bei Verspätung und Ausfall von Zügen möglichst einfach sein. Weder Fahrgäste noch Verkehrsunternehmen sollten mit komplizierten Rechnungen zu Schadenshöhen belastet werden. 2

3 Außerdem darf eine Entschädigungsregelung nicht dazu führen, dass teure Sonderrisiken einzelner Fahrgäste auf alle umgelegt werden und so die Fahrkarten verteuert werden. Szenarien, dass ein Geschäftsmann die Bahn mit maßlosen Entschädigungsforderungen überzieht, wenn ihm ein lukrativer Geschäftsabschluss entgangen ist, sind auch aus Verbrauchersicht nicht wünschenswert. Auch bei der Kundencharta der Deutschen Bahn AG gibt es noch Raum für Verbesserungen. Und dies vor allem an zwei Stellen, nämlich bei der Verknüpfung von Nah- und Fernverkehr und bei der Ausgestaltung des Erstattungsverfahrens. Zunächst zur Einbeziehung des Nahverkehrs: Aus Sicht der Bahnunternehmen sind Nahund Fernverkehr unterschiedliche Geschäftsbereiche, die nach unterschiedlichen Regeln organisiert sind der Nahverkehr wird vom Aufgabenträger bestellt und nach dessen Vorgaben erbracht, der Fernverkehr wird von den Eisenbahnunternehmen als eigenwirtschaftliches Geschäft selbst gestaltet. Den Fahrgast interessieren aber solche Fragen der internen Betriebsorganisation in aller Regel nicht. Für ihn ist es nicht einsichtig, warum er auf einer reinen Fernverkehrsverbindung ab 60 Minuten Verspätung eine Entschädigung erhält, nicht dagegen, wenn der Fernverkehrszug 5 Minuten Verspätung hatte, der Anschlusszug im Nahverkehr nicht warten konnte und so insgesamt auch über 60 Minuten Verspätung entstehen. Vereinfachungsmöglichkeiten gibt es sicher auch noch beim Erstattungsverfahren. Heute muss man bis zu drei Mal zum Schalter, wenn man sich eine Verspätungsentschädigung gutschreiben lassen will: Das erste Mal, um die Gutscheinkarte abzuholen, auf welcher die Verspätung bescheinigt wird, das zweite Mal, um die Gutscheinkarte in einen dauerhaften, 12 Monate lang gültigen Gutschein umzuwandeln, und das dritte Mal, um sich den Gutscheinbetrag anrechnen zu lassen. Das steht auch im Widerspruch zu den Bestrebungen der DB AG, die Fahrgäste vom Schalterverkauf wegzubringen; gerade für BahnCard 100- und Internetkunden ist das Verfahren wenig komfortabel. Eine Überweisung anstelle des Gutscheinverfahrens käme auch den Interessen von unregelmäßigen Bahnfahrern besser entgegen; und schließlich ließe sie sich deutlich einfacher organisieren. Im schienengebundenen und im sonstigen Nahverkehr ist die Situation der Kundenrechte naturgemäß unübersichtlicher als im Fernverkehr der Eisenbahn, der ja nach wie vor fast ausschließlich von der Deutschen Bahn AG erbracht wird. In vielen Verbundräumen haben die Verkehrsunternehmen inzwischen sogenannte Pünktlichkeits- oder Mobilitätsgarantien abgegeben. Dahinter verbirgt sich aber recht Verschiedenartiges. Trotz der Bezeichnung handelt es sich nur teilweise um rechtsverbindliche Garantien 1, in der Mehrzahl der Fälle dagegen um unverbindliche Selbstverpflichtungen So etwa bei der Mobilitätsgarantie des Verkehrsverbundes Rhein-Ruhr, im Internet unter So etwa die Kundengarantie der Berliner Verkehrsbetriebe, im Internet unter (News & Info/Kundengarantie), die MVG-Garantie der Münchener Verkehrsgesellschaft mbh, im Internet unter die hinoderwaszurückgarantie des Verkehrsverbundes Rhein-Sieg, im Internet unter die Servicegarantie der Stuttgarter Straßenbahnen, im Internet unter services/servicegarantie/puenktlich.html die Pünktlichkeitsgarantie der Aachener Verkehrsbetriebe, 3

4 In den Beförderungsbedingungen der meisten Nahverkehrsunternehmen wird eine rechtlich verbindliche Haftung für Verspätungen und für das Erreichen von Anschlüssen weiterhin vollständig ausgeschlossen. Inhaltlich sind die Selbstverpflichtungen durchaus sachgerecht mit Unterschieden im Einzelnen wird den Fahrgästen bei erheblichen Verspätungen, etwa ab 20 oder 30 Minuten, ein Gratisfahrschein oder für Zeitkarteninhaber die Ermäßigung des Abopreises versprochen. Wenn kein anderes Öffentliches Verkehrsmittel zum Zielort mehr erreichbar ist, werden Taxikosten erstattet. Ich würde mir aber wünschen, dass die Unternehmen des Öffentlichen Nahverkehrs diese Garantieversprechen auch als echte Kundenrechte formulieren und in ihre Beförderungsbedingungen übernehmen. Die Deutsche Bahn AG mit ihrer Kundencharta Fernverkehr oder der Verkehrsverbund Rhein-Ruhr mit seiner Mobilitätsgarantie haben gezeigt, dass das möglich ist und nur so werden die Pünktlichkeitsgarantien die Verbraucher überzeugen, dass die Verkehrsunternehmen sich wirklich zu Qualität und Kundenorientierung bekennen. Zu 2. Gesetzliche Regelung der Fahrgastrechte Wer auf die Bahn und den Öffentlichen Verkehr schimpft, kann sich in Deutschland leicht Sympathien verschaffen. Dementsprechend sind auch manche Klagen über die Rechtlosigkeit der Fahrgäste etwas überzeichnet, besonders seit die Unternehmen den Erwartungen der Kunden durch Pünktlichkeitsgarantien entgegengekommen sind. Trotzdem: Es ist evident, dass die Gesetzeslage nicht so bleiben kann, wie sie ist. Um das zu erkennen, muss man sich nur die einschlägigen Vorschriften durchlesen. Ich zitiere 17 S. 1 der Eisenbahnverkehrsordnung (EVO): Verspätung oder Ausfall eines Zuges begründen keinen Anspruch auf Entschädigung. 3 Ich zitiere 16 der Verordnung über die Allgemeinen Beförderungsbedingungen für den Straßenbahn- und Obusverkehr sowie den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen (VO ABB): Abweichungen von Fahrplänen durch Verkehrsbehinderungen, Betriebsstörungen oder unterbrechungen sowie Platzmangel begründen keine Ersatzansprüche; insoweit wird auch keine Gewähr für das Einhalten von Anschlüssen übernommen. Es fällt schwer, einen derart pauschalen Ausschluss aller Gewährleistungsansprüche zu rechtfertigen. Bundestag 4, Bundesrat 5 und verschiedene Fraktionen haben inzwischen in zahlreichen Beschlüssen ihren Willen dokumentiert, die pauschalen Haftungsausschlüsse zu streichen und stattdessen den Fahrgästen einen gesetzlichen Anspruch auf Verspätungsentschädigung zu verschaffen. Das ist auch erforderlich, und zwar insbesondere deswegen, weil die Weichen für einen stärker wettbewerblich orientierten Öffentlichen Verkehr gestellt sind. Als Basis dieses die Anschlussgarantie der Kasseler Verkehrsgesellschaft, 17 S. 2 EVO lautet: Die Eisenbahn hat jedoch bei Ausfall oder verhinderter Weiterfahrt eines Zuges, soweit möglich, für die Weiterbeförderung der Reisenden zu sorgen. BT-Drs. 14/9671 vom Qualitätsoffensive im öffentlichen Personenverkehr Verbraucherschutz und Kundenrechte stärken BR-Drs. 722/03 vom (Entschließung des Bundesrates zur Verbesserung der Rechtsstellung der Bahnkunden und zur Stärkung des Verbraucherschutzes) 4

5 Wettbewerbs sind klare Kundenrechte erforderlich, deren Einhaltung von den Gerichten an einem allgemeinen gesetzlichen Maßstab geprüft wird. Natürlich muss bei der konkreten Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung das Augenmaß gewahrt bleiben. Gerade deshalb ist es so wichtig, dass Deutschland nun aktiv wird und eine sachgerechte, angemessene Regelung für die Kundenrechte im Öffentlichen Verkehr trifft. Denn andernfalls überlassen wir das Feld der Europäischen Union, und das wäre weder aus Sicht der Fahrgäste noch aus Sicht der Verkehrsunternehmen sinnvoll. Die Europäische Kommission hat unmissverständlich angekündigt, dass sie eine gesetzliche Regelung der Fahrgastrechte für den grenzüberschreitenden Verkehr für erforderlich hält. Der Verordnungsentwurf der Kommission ist ausgesprochen weitreichend und detailverliebt; er enthält beispielsweise eine betragsmäßig unbegrenzte Haftung der Bahnunternehmen für Folgeschäden und eine Verpflichtung der Bahnunternehmen, den Fahrgästen bei Verspätungen Mahlzeiten und Erfrischungen in angemessenem Verhältnis zur Wartezeit anzubieten. Will man die europäische Diskussion von deutscher Seite beeinflussen und verhindern, dass uns ein übertrieben aufwändiges und teures Fahrgastrecht aufgezwungen wird, so brauchen wir ein Modell, das auf europäischer Ebene vorzeigbar ist. Das Bundesverkehrsministerium lässt derzeit von der Progtrans AG, Basel, und von der Universität Rostock prüfen, wie eine gesetzliche Neuregelung der Fahrgastrechte in Deutschland aussehen könnte. Die Ergebnisse werden für Juli diesen Jahres erwartet immerhin drei Jahre, nachdem der Bundestag die Bundesregierung zum Handeln aufgefordert hat. Ich hoffe, dass zumindest die Umsetzung der Empfehlungen aus dem Gutachten dann schnell vonstatten gehen wird. Zu 3. Interessenvertretung der Fahrgäste gegenüber den Verkehrsunternehmen Fahrgastrechte sind aber mehr als die gesetzliche Verankerung eines Ersatzes für Verspätungsschäden. Genauso wichtig ist die institutionelle Verankerung einer Interessenvertretung der Fahrgäste, damit diese überhaupt in die Lage versetzt werden, ihre Rechte in Anspruch zu nehmen. Verbraucherrecht im Öffentlichen Verkehr ist häufig ein Recht der kleinen Münze. Die Beschwer ist für den einzelnen Fahrgast häufig zu geringfügig, als dass er sein Recht erforderlichenfalls vor Gericht in Anspruch nehmen würde. In der Summe sind solche geringfügigen Rechtsverstöße aber durchaus von Bedeutung sowohl für die Gesamtheit der Fahrgäste als auch für die Verkehrsunternehmen, deren Image unter Qualitätsmängeln leidet. Eine professionelle Unterstützung der Fahrgäste bei der Rechtsdurchsetzung ist daher als Instrument der Qualitätssicherung im Öffentlichen Verkehr von großer Bedeutung. Mit Modellprojekten wie der Schlichtungsstelle Mobilität beim VCD, der Schlichtungsstelle Nahverkehr bei der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen und der Ombudsstelle Nahverkehr des VCD Bayern gibt es inzwischen erste Ansätze, um den Verbrauchern hier praktische Hilfestellung zu bieten. Besonders erfreulich finde ich es, dass die Deutsche Bahn AG sich von vornherein bereit erklärt hat, an der Schlichtungsstelle Mobilität mitzuwirken. Langfristig können wir aber bei dem gegenwärtigen Stand von einzelnen Modellprojekten nicht stehen bleiben. Wir brauchen eine dauerhafte Institution zur Vertretung von Kundeninteressen im Öffentlichen Verkehr. Die Frage nach einer angemessenen Vertretung von Kundeninteressen stellt sich im übrigen nicht nur im Verkehr, sondern in allen Märkten 5

6 der Daseinsvorsorge. In Großbritannien, wo die Liberalisierung von Leistungen der Daseinsvorsorge am entschiedensten vorangetrieben wurde, hat man daher sogenannte Consumer Watchdogs etabliert, d.h. spezialisierte Verbraucherorganisationen für die Sektoren Energie, Telekommunikation, Post, Eisenbahn und Wasser. Diese Watchdogs nehmen gegenüber den Unternehmen die Rechte der Verbraucher wahr und setzen sich aufgrund ihrer Marktkenntnis politisch für eine verbrauchergerechte Regulierung ein. Neben den Erfahrungen mit den deutschen Modellprojekten sollten auch die Erfahrungen aus Großbritannien ausgewertet werden, um für die Fahrgäste des Öffentlichen Verkehrs eine wirksame Interessenvertretung zu schaffen. Eine solche Institution sollte den Kunden im Übrigen nicht nur bei der Durchsetzung ihrer speziellen Fahrgastrechte zur Seite stehen. Sie sollten die Interessen der Fahrgäste auch bei sonstigen Fragen der Servicequalität vertreten. Für den Fahrgast ist der Öffentliche Verkehr dann attraktiv, wenn jede Einzelleistung seinen Erwartungen entspricht und wenn zugleich das Zusammenspiel der unterschiedlichen Serviceebenen funktioniert Tarifgestaltung, Fahrplanauskunft, Wartung des Schienennetzes, Taktung der Anschlusszüge, um nur ein paar Stichworte zu nennen. Ein allzu enges Denken in den Kriterien von Rentabilität und Rendite kann dazu führen, dass die Gesamtheit des Angebots aus dem Blickfeld gerät. Einzelleistungen sind heute zunehmend gefährdet, wenn sie sich isoliert betrachtet nicht rechnen. Ich will nicht pauschalisieren - der Service in den Zügen etwa hat seit der Bahnreform ganz unbestreitbar an Qualität gewonnen. Es gibt aber auch bedenkliche Entwicklungen plante die Deutsche Bahn AG noch, die Speisewägen in den Fernverkehrszügen zu streichen erst der heftige öffentliche Widerstand, etwa von PRO BAHN und vzbv, hat dazu geführt, dass die Deutsche Bahn den Wert dieses Angebots für die Kunden wieder erkannt hat. Für bedenklich halte ich es auch, wie seit einiger Zeit das Servicepersonal an den Bahnhöfen reduziert wird. Solange die Bahntarife so kompliziert bleiben wie sie es heute sind, bieten auch Automaten und Internet keinen Ersatz für eine qualitativ hochwertige persönliche Beratung. Erst im April 2005 hat die Stiftung Warentest gezeigt, dass das Schalterpersonal der Deutschen Bahn AG heute mit den Details des Preissystems schnell an seine Grenzen kommt 6. Ich komme damit zum Schluss. Verbraucherorientierung im Öffentlichen Verkehr ist erheblich mehr als Fahrgastrechte, das ist vielleicht aus meinen letzten Anmerkungen deutlich geworden. Für die Verbraucherpolitik ist es unumgänglich, sich intensiv mit den wettbewerblichen Rahmenbedingungen des öffentlichen Verkehrs zu beschäftigen, denn nur wenn diese Rahmenbedingungen richtig gesetzt sind, kann das komplexe System Öffentlicher Verkehr reibungslos funktionieren und qualitativ überzeugende Leistungen produzieren. Wir beobachten daher derzeit sehr aufmerksam die Überlegungen zu einem Börsengang der Deutschen Bahn AG. Derzeit fehlen aus unserer Sicht noch schlüssige Antworten auf einige Kernfragen: Was geschieht mit dem Schienennetz und anderen Infrastruktureinrichtungen? Wie sollen die Staatsgelder gesteuert werden, so dass sie an die richtige Stelle gelangen? Verbraucherpolitik heißt für uns an dieser Stelle: zu verhindern, dass dem komplexen Bauwerk Öffentlicher Verkehr aus Haushaltsnöten und kurzfristigem Rentabilitätsdenken lebenswichtigen Stützstreben entzogen werden. Da haben wir in nächster Zukunft noch einiges vor uns. 6 Stiftung Warentest, test 4/2005, S. 80 ff. 6