Klimapolitik über Mengen- oder Preissteuerung? Prof. Dr. Reto Schleiniger

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1 Klimapolitik über Mengen- oder Preissteuerung? Prof. Dr. Reto Schleiniger Marktversagen, das aufgrund von externen Kosten entsteht, kann sowohl über mengen- als auch über preispolitische Instrumente korrigiert werden. Typische Beispiele dieser beiden Ansätze aus dem Bereich der Umweltökonomie sind handelbare Verschmutzungsrechte bzw. Verschmutzungsabgaben. Der vorliegende Artikel diskutiert die in der Literatur vorgebrachten Vor- und Nachteile der Mengen- und Preissteuerung in der Klimapolitik. Dabei werden zwei Aspekte besonders berücksichtigt. Es sind dies einerseits die Unsicherheit bezüglich der Höhe der Vermeidungs- und Schadenskosten und andererseits die Nicht- Erneuerbarkeit der fossilen Ressourcen. 1. Klimawandel als Marktversagen Stern bezeichnet in seinem viel beachteten Bericht The Economics of Climate Change den Klimawandel als das größte Marktversagen, das die Welt je gesehen hat (Stern, 2007, S. xviii). Die große Mehrheit der Wissenschaftler ist denn auch überzeugt, dass zur Verhinderung oder wenigstens zur Eindämmung des Klimawandels politische Maßnahmen nötig sind. Ebenso besteht weitgehend Konsens darüber, dass solche politische Eingriffe auf globaler Ebene ansetzen müssen, weil sich der Treibhauseffekt nicht an nationale Grenzen hält, sondern global wirkt. Weniger Übereinstimmung herrscht bei den Fragen, wie weit die politische Korrektur des Marktversagens gehen und mit welchen Instrumenten sie erfolgen soll. Gerade bei der zweiten Frage haben Ökonomen schon seit Langem auf die Vorzüge von marktwirtschaftlichen Instrumenten hingewiesen. Und es scheint, dass sie im politischen Prozess auch mehr und mehr Gehör finden. Grundsätzlich können marktwirtschaftliche Instrumente in Form einer Mengenregelung als handelbare Verschmutzungsrechte oder in Form einer Preissteuerung als Umweltabgabe ausgestaltet werden. Die Vor- und Nachteile dieser beiden Ansätze werden nachfolgend diskutiert. 1

2 2. Die grundsätzliche Äquivalenz von Mengen- und Preissteuerung Die grundsätzliche Äquivalenz von Mengen- und Preissteuerung geht aus Abbildung 1 hervor. Auf der horizontalen Achse ist dabei die Emissionsmenge in Tonnen Kohlenstoff abgetragen. Die Kosten der Emissionsreduktion sind durch die nach links ansteigende Grenzvermeidungskostenkurve und der Schaden der Emissionen durch die nach rechts ansteigende Grenzschadenskurve dargestellt. Die optimale Emissionsmenge ergibt sich im Schnittpunkt der beiden Kurven bei E*. Wenn nun handelbare Emissionsrechte in Höhe von E* ausgegeben werden, so wird sich ein Preis dieser Rechte in Höhe von P* ergeben. Umgekehrt führt eine Abgabe in Höhe von P* ebenfalls zur Emissionsmenge E* und damit zur allokativen Äquivalenz der beiden Ansätze. Auch verteilungsmäßig lassen sich die beiden Instrumente gleich ausgestalten. Während bei der Mengenregelung über die Art der Vergabe der Verschmutzungsrechte die Inzidenz des Instruments bestimmt werden kann, geschieht dies bei der Preisregelung über die Verteilung der Abgabeeinnahmen. Werden etwa Verschmutzungsrechte versteigert und der Ertrag dann pro Kopf an die Bevölkerung zurückverteilt führt dies zur gleichen Inzidenz wie eine Abgabe mit einer pro Kopf Rückverteilung des Abgabeaufkommens. Das Beispiel zeigt im Übrigen auch, dass die Verteilungswirkungen dieser Instrumente nur dann abschließend analysiert werden können, wenn festgelegt wird, wie eventuelle Einnahmen verwendet werden. /tc Grenzschaden P* Grenzvermeidungskosten E* Emissionsmenge (tc) Abb. 1: Äquivalenz von Mengen- und Preissteuerung 2

3 3. Ungewissheit über Grenzvermeidungskosten Die oben dargestellte grundsätzliche Äquivalenz der Mengen- und Preissteuerung ergibt sich bei vollkommener Information bezüglich der Schadens- und Vermeidungskosten. Natürlich besteht diese Information in den meisten Fällen nicht, und gerade beim Klimawandel ist die Ungewissheit besonders groß. Wenn nun die genaue Lage der Grenzvermeidungskostenkurve nicht bekannt ist, dann führen Mengen- und Preisinstrumente nicht mehr zum gleichen Resultat, und sie unterscheiden sich auch in ihrer Effizienz. Natürlich ist auch die Lage der Grenzschadensfunktion nicht genau bekannt, da die Emittenten aber entlang der Grenzvermeidungskosten reagieren, ist für die Diskussion der Vor- und Nachteile von Mengen- und Preisregelungen nur die Ungewissheit bezüglich letzterer Kurve von Bedeutung Die Analyse von Weitzman Die heute noch gültige Analyse der Instrumentenwahl bei Unsicherheit geht auf den 1974 publizierten Artikel Prices vs. Quantities von Weitzman zurück. Seine Überlegungen sind in den Abbildungen 2 und 3 grafisch dargestellt, wobei sich die Ungewissheit darin zeigt, dass die erwarteten Grenzvermeidungskosten (GVK erwartet ) nicht mit den effektiven (GVK effektiv ) übereinstimmen. Die beiden Abbildungen unterscheiden sich zudem dadurch, dass in Abbildung 2 die Grenzvermeidungskosten relativ stark ansteigen während in Abbildung 3 die Grenzschadenskurve relativ steil verläuft. Bei relativ stark ansteigenden Grenzvermeidungskosten wie in Abbildung 2 führt eine Mengenregulierung in der Höhe von E 0 zu viel höheren effektiven Grenzvermeidungskosten als erwartet. Der effektive Verschmutzungspreis P 1 liegt demzufolge weit über dem erwarteten Preis P 0. Die optimale Emissionsmenge liegt im Schnittpunkt der effektiven Grenzvermeidungskostenkurve und der Grenzschadenskurve und damit relativ weit weg von der Regulierung bei E 0. Der Effizienzverlust der Mengenregelung zeigt sich in der Fläche des dunkel schraffierten Dreiecks. Im Unterschied dazu führt eine Umweltabgabe in der Höhe von P 0 zur Emissionsmenge E 1 und damit nur zu einer geringen Abweichung vom Optimum mit einem relativ kleinen Effizienzverlust in Höhe des hell schraffierten Dreiecks. 3

4 /tc P 1 Grenzschaden P 0 GVK effektiv GVK erwartet E 0 E 1 Emissionsmenge (tc) Abb. 2: Vorteil Preissteuerung bei steilem Verlauf der Grenzvermeidungskosten /tc Grenzschaden P 1 P 0 GVK effektiv GVK erwartet E 0 E 1 Emissionsmenge (tc) Abb. 3: Vorteil Mengensteuerung bei steilem Verlauf des Grenzschadens Im Falle eines relativ steilen Verlaufs des Grenzschadens wie in Abbildung 3 liegt die politisch festgelegte Mengenrestriktion E 0 relativ Nahe beim Optimum, dem Schnittpunkt von Grenzschadenskurve und effektiver Grenzvermeidungskosten- 4

5 kurve. Entsprechend klein ist der Effizienzverlust der Mengenregelung in Höhe des dunkel schraffierten Dreiecks. Ebenso weicht der effektive Schattenpreis der Mengenbeschränkung (P 1 ) nur wenig vom erwarteten Preis (P 0 ) ab. Eine Preisregelung mit einem Abgabesatz in Höhe von P 0 führt dagegen in Abbildung 3 zur Emissionsmenge E 1 und damit zu einer starken Abweichung vom Optimum mit einem großen Effizienzverlust in Höhe der hell schraffierten Dreiecks. Es zeigt sich also, dass die Mengensteuerung der Preissteuerung aus Effizienzgründen dann überlegen ist, wenn der Grenzschadensverlauf relativ steil verläuft, während das Preisinstrument dann vorzuziehen ist, wenn der Verlauf der Grenzvermeidungskosten relativ steil ist. Eine intuitive Erklärung für dieses Ergebnis gibt Hepburn (2006, S. 231), der darauf hinweist, dass über den politischen Eingriff der externe Grenzschaden internalisiert wird. Verläuft dieser relativ steil, so wird er besser durch eine Mengenregelung abgebildet, verläuft er dagegen relativ flach, so wird er besser durch eine Preislinie dargestellt Anwendung auf Klimapolitik Eine umfassende Anwendung der Ergebnisse von Weitzman auf Treibhausgasemissionen findet sich bei Stern (2007, S. 355ff). Er argumentiert, dass in der kurzen Frist eher eine Situation wie in Abbildung 2 vorliegt. Die Emissionsmenge auf der Abszisse ist dann als jährliche Emission zu verstehen. Da es in diesem Zeitraum aber sehr schwierig ist, die Emissionen stark zu vermindern, steigen die Grenzvermeidungskosten kurzfristig stark an. Andererseits tragen die jährlichen Emissionen nur geringfügig zu einer Zunahme der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre bei, was sich in einem flachen Verlauf der Grenzschadenskurve zeigt. Kurzfristig schlägt Stern daher eine Abgabelösung vor. In der langen Frist ändert sich gemäß Stern das Bild allerdings und entspricht eher Abbildung 3. Die auf der horizontalen Achse abgetragenen Emissionen sind nun als über die Jahre kumulierte Emissionen zu verstehen - und müssten dementsprechend auch mit einer anderen Skala als in Abbildung 2 dargestellt werden. Langfristig ist es aufgrund der längeren Anpassungszeit möglich, weitere Emissionen billiger als in der kurzen Frist zu vermeiden. Daher verläuft die Kurve der Grenzvermeidungskosten nun flacher. Andererseits ist zu erwarten, dass eine Zunahme der kumulierten Emissionen die Treibhausgaskonzentration so stark ansteigen lässt, dass die Auswirkungen davon sehr hohe Kosten verursachen. Stern bezeichnet eine 5

6 Treibhausgaskonzentration von 550 ppm (parts per million) als dangerous place to be (Stern, 2007, S. 329). Um diese Grenze nicht zu überschreiten, müssten die globalen Treibhausgasemissionen in den nächsten zehn bis zwanzig Jahren ihren Höhepunkt erreichen und dann mit einer jährlichen Rate von eins bis drei Prozent fallen, so dass im Jahre 2050 rund ein Viertel weniger als gegenwärtig ausgestoßen wird (Stern, 2007, S. 227). Langfristig ist also aufgrund des stark ansteigenden Grenzschadens eine Mengenregelung vorzuziehen. Damit ergibt sich das Problem, wie eine Abgabenregelung in der kurzen Frist mit einer Mengenregelung in der langen Frist in Einklang gebracht werden kann. Stern bemerkt dazu nur, dass eine Regel nötig sei, um die Abgabe im Zeitablauf so anzupassen, dass sie langfristig das Mengenziel erreicht (Stern, 2007, S. 357). Im Unterschied zu Stern macht Nordhaus keine Unterscheidung zwischen langer und kurzer Frist und plädiert dezidiert für eine Preisregelung (Nordhaus, 2006). Neben dem relativ steilen Verlauf der Grenzvermeidungskosten argumentiert er auch mit starken Preisschwankungen, wie sie bei bestehenden Mengenregelungen wie dem europäischen Handelssystem für CO 2 -Emissionsrechte und der amerikanischen Regelung zur Eindämmung von Schwefelemissionen zu beobachten sind. Solche Preisvolatilität würden fixe Mengenregelungen sehr unpopulär machen (Nordhaus, 2006, S. 34). Unter Berücksichtigung der beim Klimawandel zweifellos vorhandenen Unsicherheit scheint also zumindest kurzfristig eine Preisregelung etwa in Form einer globalen CO 2 -Abgabe gegenüber einer Mengenregelung Effizienzvorteile aufzuweisen. Vor allem ließe sich dadurch das Risiko verhindern, dass unerwartet sehr hohe Vermeidungskosten anfielen. 4. Nicht erneuerbare Ressourcen CO2-E missionen werden zum größten Teil durch das Verbrennen von fossilen Energieträgern wie Erdöl und Erdgas verursacht. Bei diesen Energieträgern handelt es sich um nicht erneuerbare Ressourcen, deren Angebot im Rahmen einer statischen Analyse nur unzureichend beschrieben werden kann. Daher ist speziell zu beachten, wie die Ressourcenbesitzer auf die beiden Regulierungsansätze über Mengen oder über Preise reagieren. Die Grundlagen dazu liefert die Ressourcenökonomie. 6

7 4.1. Das Ressourcenangebot Während die Anbieter von zu produzierenden Gütern bei vollkommener Konkurrenz so viel anbieten, dass die Grenzkosten der Produktion der letzten Einheit gleich dem Marktpreis sind, wird das Angebotsverhalten von Besitzern nicht erneuerbarer Ressourcen durch intertemporale Optimierung bestimmt. Entscheidend ist dabei nicht die Frage, wie viel von einem Gut zu einem Zeitpunkt produziert, sondern wann welcher Teil eines gegebenen Ressourcenbestands verkauft werden soll. Im einfachsten Fall ohne Extraktionskosten werden die Besitzer einen Abbaupfad wählen, der den Preis mit dem Zinssatz ansteigen lässt. Das ist die Hotelling Regel in der einfachsten Form. Wenn der Preis mit dem Zinssatz ansteigt, dann sind die Ressourcenbesitzer indifferent zwischen gegenwärtigem Abbau, Verkauf und Verzinsung der Einnahmen einerseits und zukünftigem Abbau andererseits. Die Rendite des Realkapitals in Form des Zinssatzes entspricht dann der Rendite des natürlichen Kapitals in Form der Preissteigerung. Preis Nachfragekurve P brutto P netto Grenzabbaukosten M* Menge Abb. 4: Der Markt für nicht erneuerbare Ressourcen Unter Berücksichtigung von Förderkosten steigt nicht der Bruttopreis, sondern der Nettopreis, also der Marktpreis abzüglich der Förderkosten pro Stück, mit dem Zinssatz. Der in Abbildung 4 dargestellte Nettopreis P netto entspricht der Faktorrente der letzten angebotenen Einheit. Wenn nun der Gegenwartswert aller marginalen Faktorrenten ausgeglichen ist, dann resultiert für die Faktorbesitzer ein maximaler 7

8 Gewinn. Abbildung 4 zeigt auch, dass im Falle von nicht erneuerbaren Ressourcen das Angebot nicht bis zum Schnittpunkt der Nachfragekurve mit den Grenzabbaukosten ausgedehnt wird. Ein solches Verhalten würde die Opportunitätskosten ignorieren, die sich aufgrund der Möglichkeit ergeben, die Ressource erst in Zukunft zu verkaufen. 4.2 Die Besteuerung nicht erneuerbarer Ressourcen und das grüne Paradoxon Dasgupta et al. (1980) haben als Erste im Rahmen eines allgemeinen Modells die Auswirkungen verschiedener Steuern auf das Ressourcenangebot untersucht. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Fragestellung nach den Vor- und Nachteilen von Mengen- und Preisregelungen in der Klimapolitik ist dabei vor allem deren Feststellung von Bedeutung, dass Steuern auf nicht erneuerbare Ressourcen ganz andere Auswirkungen haben können als Steuern auf produzierte Güter. Im Rahmen einer intertemporalen Optimierung ist eben nicht die Steuer zu einem Zeitpunkt entscheidend, sondern der Steuerpfad über die ganze Zeitspanne hinweg. Damit hängt aber das gegenwärtige Ressourcenangebot nicht nur von den heutigen Preisen und Steuern, sondern auch von den zukünftigen ab. Das einfachste Beispiel dazu ist eine Gewinnsteuer, deren Satz über die Zeit konstant bleibt. In diesem Fall wird durch die Besteuerung zwar ein Teil der Faktorrente abgeschöpft. Da aber die Gewinnreduktion zu jedem Zeitpunkt gleich groß ist, kommt es nicht zu einer Anpassung des Abbaupfades. Anders verhält es sich, wenn die Gewinnsteuer im Zeitablauf angehoben oder reduziert wird. Im ersten Fall werden die Ressourcenbesitzer den Abbau beschleunigen, da die gegenwärtige Besteuerung im Vergleich zur zukünftigen relativ klein ist. Im zweiten Fall werden sie den Abbau verlangsamen, um der relativ hohen Besteuerung in der Gegenwart auszuweichen. Die theoretische Analyse der Auswirkungen von Steuern auf das Ressourcender angebot wird etwas komplizierter, wenn anstelle von Gewinnsteuern Umsatzsteuern betrachtet werden (Sinn, 2008a, S. 378ff). Die Grundidee, dass für Ressourcenanbieter nicht die absolute Steuer zu einem Zeitpunkt, sondern die relative Steuerbelastung im Vergleich zur zukünftigen von Bedeutung ist, ändert sich aber nicht. Diese Überlegungen und damit die Bedeutung der Angebotsseite bei Instrumentenwahl in der Klimapolitik werden aktuell vor allem von Sinn 8

9 hervorgehoben. Er sieht eine realistische Gefahr darin, dass bei einer Preisregelung mit zuerst geringen und dann langsam ansteigenden Abgabesätzen die Ressourcenanbieter ihren Abbaupfad steiler gestalten, d. h. in der Gegenwart mehr abbauen als in der Zukunft. Das Ziel, durch eine solche Steuerregelung den Abbaupfad zu verflachen, würde damit ins Gegenteil verkehrt, ein Vorgang, den Sinn als grünes Paradoxon bezeichnet (Sinn, 2008b, S. 405ff). Bei einer statischen Analyse kann sich ein solches Paradoxon nicht ergeben, da eine Steuer nie zu einer Ausdehnung der wirtschaftlichen Aktivität führt. Bei einer dynamischen Betrachtung ergeben sich allerdings wie erwähnt andere Auswirkungen. Voraussetzung für eine solche intertemporale Substitution ist einerseits, dass die Anbieter tatsächlich höhere zukünftige Steuern antizipieren und dass sie technisch in der Lage sind, ihre Fördermengen kurzfristig zu erhöhen. Zudem darf der Steuersatz nicht höher sein als die Faktorrente pro Einheit. Denn wenn dies der Fall wäre, würde die Nachfragekurve in Abbildung 4 so weit nach unten verschoben, dass die angebotene Menge unabhängig von der zukünftigen Entwicklung der Steuer links von M* zu liegen käme. Um der Gefahr des Auftretens des grünen Paradoxons zu begegnen, stellt Sinn eine Reihe von Alternativen vor. Eine davon ist eine globale Regelung von handelbaren Verschmutzungsrechten. Damit ließe sich der Abbaupfad durch ein Kartell der Nachfrager genau festlegen. Gleichzeitig käme es zu einer Abschöpfung der Faktorrente durch die Nachfrager (Sinn, 2008a, S.385f), indem der Produzentenpreis auf das Niveau der Extraktionskosten fiele. Natürlich ist eine solche global umfassende Regelung politisch sehr schwierig zu realisieren. Das Gleiche gilt allerdings auch für eine weltumspannende Abgabelösung. Das Argument der politischen Durchsetzbarkeit spricht also in diesem Zusammenhang weder für die Mengen- noch für die Preisregelung. Auf jeden Fall würde die Mengenregelung dazu führen, dass der Abbaupfad über das politische Kartell der Nachfrager und nicht über die intertemporale Gewinn- maximierung der Ressourcenbesitzer festgelegt wird. 5. Schlussfolgerungen Die aktuelle akademische Diskussion über die Instrumentenwahl in der Klimapolitik wird von zwei Seiten geprägt. Auf der einen Seite ist dies die nachfrageorientierte statische Sicht, die aufgrund der Unsicherheit bezüglich der Vermeidungskosten 9

10 zumindest kurzfristig für eine Preisregelung plädiert. Auf der anderen Seite ist es die angebotsorientierte Sicht, die wegen der möglichen intertemporalen Substitution der Ressourcenbesitzer mehr auf Mengenregelungen setzt. Eine theoretische Verbindung der beiden Ansätze, die also gleichzeitig Unsicherheit der Vermeidungs- und Schadenskosten sowie intertemporale Angebotsentscheidungen modelliert, besteht bis anhin nicht. Es ist zudem höchst fraglich, ob ein solch umfassendes theoretisches Modell überhaupt zu allgemein gültigen Aussagen bezüglich der Vor- und Nachteile von Mengen- und Preisregelungen gelangen kann. Interessanter scheint dagegen der Versuch, mit hybriden Versionen von Mengenund Preisinstrumenten die Vorteile der jeweiligen Regelung ohne deren Nachteile zu übernehmen. Prominent vertreten ist dabei eine Mengenregelung, die auf Roberts und Spence (1976) zurückgeht und als Sicherheitsventil einen Höchstpreis eingebaut hat. Sollte sich also auf dem Markt für Emissionsrechte zeigen, dass der Preis der Rechte und damit die Vermeidungskosten viel höher als erwartet sind, dann könnte die zuständige politische Institution weitere Rechte in Umlauf bringen, um so den Preis unterhalb einer oberen Grenze zu halten. Natürlich ist es auch möglich, bei einem unerwartet tiefen Preis Emissionsrechte zu kaufen und so - analog einem fixen Wechselkurssystem mit vorgegebenen Bandbreiten - den Zertifikatspreis zu stützen. Damit ließen sich auch die von Nordhaus befürchteten Preisschwankungen eindämmen. Ein weiteres Argument für ein hybrides Instrument gibt Hepburn, der zwar aus Effizienzüberlegungen eine Abgabelösung vorzieht (2006, S 238), gleichzeitig aber anerkennt, dass sowohl im Kyoto Prozess wie auch beim CO 2 -Handelssystem der Europäischen Union bereits Mengenregelungen in Kraft sind. Von diesem eingeschlagenen Weg abzukommen und auf eine Abgaberegelung zu wechseln würde aber ein Glaubwürdigkeitsproblem schaffen, dass ebenfalls mit hohen Kosten verbunden wäre. Anstelle eines Systemwechsels hin zu einer Preisregelung bietet sich daher eine Anreicherung der bestehenden Mengensteuerung mit Preiselementen im Sinne von Preisober- und Preisuntergrenzen an. 10

11 Literatur Dasgupta, B, G. m. Heal, J. E. Stiglitz, The Taxation of Exhaustible Resources, in: Hughes, G. A., G. M. Heal (Hrsg.), Public Policy and the Tax System, London 1980, S Hepburn, C., Regulation by Prices, Quantities or both: A Review of Instrument Choice, in: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22/2 (2006), S Nordhaus, W. D., After Kyoto: Alternative Mechanisms to Control Global Warming, in: American Economic Review, Vol. 96/2 (2006), S Roberts, M. J., M. Spence, Effluent Charges and Licenses under Uncertainty, in: Journal of Public Economics, Vol. 5 (1976), S Sinn, H. W., Public Policies against Global Warming: A Supply Side Approach, in: International Tax Public Finance, 15 (2008a), S Sinn, H. W., Das grüne Paradoxon, Berlin 2008b. Stern, N., The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge Weitzman, M. L., Prices vs. Quantities, in: Review of Economic Studies, 41/4 (1974), S