Martin Bachmann. in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben

Transkript

1 Theo Haldemann Michael Heike Martin Bachmann Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben

2 Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben von Prof. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen

3 Theo Haldemann Michael Heike Martin Bachmann Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben Erfahrungen und Empfehlungen für das Strategische Public Management Mit einem Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan Haupt Verlag Bern Stuttgart Wien

4 Theo Haldemann (1958), Dr. oec. publ., Departementscontroller und Projektleiter im Finanzdepartement der Stadt Zürich. Berater und Projektleiter für Politik und öffentliche Verwaltungen sowie Dozent an Fachhochschulen. Forschungs- und Publikationsschwerpunkte: Politische Planung und Steuerung, Public Management und Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Controlling, Monitoring und Evaluation, Stadt und Agglomeration sowie Finanzpolitik und Föderalismus. ( und Michael Heike (1967), Professor für Public Management und Betriebswirtschaftslehre an der Hochschule Luzern Wirtschaft sowie Leiter des Studiengangs MAS Public Management. Berater für öffentliche Organisationen mit den Schwerpunkten Controlling, Kostenrechnung und Organisationsentwicklung. ( und Martin Bachmann (1962), Betriebsökonom FH, Dipl. Wirtschaftsprüfer, Vorsitzender der Geschäftsleitung der BCP Business Consulting Partner AG in Basel, Lehrbeauftragter an der Fachhochschule Nordwestschweiz sowie Gastdozent an verschiedenen Hochschulen. Beratung von öffentlichen und privaten Organisationen bei der Einführung der Balanced Scorecard sowie Organisation von Fachveranstaltungen zum Thema Balanced Scorecard in Zusammenarbeit mit Prof. Robert S. Kaplan. ( und 1. Auflage: 2011 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Alle Rechte vorbehalten. Copyright 2011 by Haupt Berne Jede Art der Vervielfältigung ohne Genehmigung des Verlages ist unzulässig. Redaktion und Satzherstellung durch die Autoren Umschlaggestaltung: René Tschirren, Konzept: Atelier Mühlberg, Basel Printed in Germany

5 Vorwort V Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan I am pleased to welcome this new book on applying the Balanced Scorecard management system in the Swiss public sector. One of the great pleasures I have had during the past 15 years is seeing how our strategy management approach, originally designed for the private sector, has been successfully applied by public sector and nonprofit enterprises around the world. This means that not only are the customers of private sector companies receiving better products and services, but also that citizens around the world are getting better value and services from their governmental organizations. Today, public sector enterprises in USA, UK, Spain, Sweden, Brazil, Colombia, Mexico, United Arab Emirates, South Korea, India, Singapore, Australia, and, of course, Switzerland, are demonstrating how they can deliver more value and at lower cost to all their citizens. In this book, you will read how diverse Swiss governmental organizations are successfully implementing a new strategy management system. Citizens, with access to more and more information about public sector enterprises, are demanding better performance and accountability from their governments. No public sector organization in the world has sufficient resources to accomplish all the expectations and desires of its citizens for governmentally-supplied services. That is why every agency must have a strategy. The strategy identifies the agency s most important priorities and the processes and resources it will deploy to achieve high performance for its designated priorities. Strategy maps and Balanced Scorecards have become the premier management tools in the world for translating strategic priorities into tangible outcomes. The strategy map and scorecard provide a superb tool for communicating strategic objectives to all employees in the agency and also to outside stakeholders, including legislators, public sector executives, regulators, and, ultimately, citizens. The scorecard allows an agency to align its budgets and its resource commitments to its strategic priorities. And it provides an on-going reporting system for monitoring, guiding, and adapting the strategy to changing conditions.

6 VI Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben Not all the enterprises you read about in this book, however, exemplify best practices in strategy execution. As with any tool, some are better than others in using it. For example, many agency leaders or their consultants may view the Balanced Scorecard only for performance measurement and accountability. While this is still a big improvement over using financial measures alone to monitor and evaluate an agency s performance, it falls far short of what is possible when a strategy map is created prior to the development of the Balanced Scorecard, and then the map and scorecard are used continually in a comprehensive strategy communication and execution system. As you read through the case studies in the book, try to identify where the scorecard is used only for accountability and ex post performance measurement and where it has become embedded in a holistic and comprehensive strategy execution system that helps the organization deliver breakthroughs in performance. I visited Switzerland a couple of times within the last years. I look forward to seeing even more widespread and effective dissemination of the Kaplan-Norton strategy execution system among Swiss nonprofit and public sector enterprises. Good luck on the journeys ahead. Robert S. Kaplan

7 Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben VII Inhaltsverzeichnis Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan... V Inhaltsverzeichnis...VII Abbildungsverzeichnis... X 1 Einleitung Entstehungsgeschichte des Buches Strategisches Public Management Zielsetzung und Aufbau des Buches Methodisches Vorgehen Dank... 4 Teil 1. Theoretische Grundlagen 7 2 Konzept der Balanced Scorecard (BSC) Balanced Scorecard Strategiefokussierte Organisation Strategy Maps Alignment Der effektive Strategieprozess Fazit: Strategie-Umsetzung und Management-Modell Strategische Planung und Steuerung im Public Management Konzepte und Modelle des strategischen Managements Strategische Inhalte und Akteure Strategische Prozesse und strategische Instrumente Fazit: Strategische Ausrichtung oder operative Überlastung von Regierung und Parlament? Balanced Scorecards für öffentliche Verwaltungen und Betriebe Zusätzliche BSC-Perspektive für öffentliche Verwaltungen und Betriebe... 76

8 VIII Inhaltsverzeichnis 4.2 Veränderte BSC-Zielinhalte bei öffentlichen Verwaltungen und Betrieben Fazit: Integrationsfunktion der Balanced Scorecard Teil 2. Empirische Ergebnisse 83 5 Konzeption der Balanced Scorecard Rahmenbedingungen Anstösse und Auslöser Konzeption der Balanced Scorecard Anwendungs-Varianten der Balanced Scorecard (BSC) Fazit: Erfolgsfaktoren der BSC-Konzeption Einführung der Balanced Scorecard Voraussetzungen Projekt-Management Entwicklung der BSC Integration der BSC ins Management-System Fazit: Erfolgsfaktoren der BSC-Einführung Nutzung der Balanced Scorecard Betrieb der Balanced Scorecard Instrumentelle Weiterentwicklung der Balanced Scorecard Fazit: Erfolgsfaktoren für die BSC-Nutzung Fallstudien Dienststelle Steuern des Kantons Luzern Spital Oberengadin in Samedan Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse Kausales Analyse- und Argumentations-Modell Empfehlungen und Erfolgsfaktoren Teil 3. Strategisches Public Management Politische Planung und Steuerung Konzeptbeschreibung Anwendungsbeispiel Detailbetrachtung der Schnittstelle zwischen Politik und Betrieb

9 Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben IX 10.4 Beitrag zum Strategischen Public Management Betriebliche Planung und Steuerung Phase 1: BSC- Konzeption Konzeptbeschreibung Anwendungsbeispiel zur Variante Anwendungsbeispiel zur Variante Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb Beitrag zum Strategischen Public Management Betriebliche Planung und Steuerung Phase 2: BSC- Einführung Konzeptbeschreibung Anwendungsbeispiel Exkurs: Strategien für Querschnittsämter Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb Beitrag zum Strategischen Public Management Betriebliche Planung und Steuerung Phase 3: BSC- Nutzung Konzeptbeschreibung Anwendungsbeispiel Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb Beitrag zum Strategischen Public Management Schlusswort Anhang A1 Literaturverzeichnis A1.1 Literatur zum Konzept der Balanced Scorecard A1.2 Literatur zur strategischen Steuerung im Public Management A1.3 Literatur zur Balanced Scorecard öffentlicher Verwaltungen A1.4 Weitere Literatur A2 Quellenverzeichnis A2.1 Quellen zur Fallstudie Dienststelle Steuern des Kantons Luzern A2.2 Quellen zur Fallstudie Spital Oberengadin in Samedan A2.3 Weitere Quellen

10 X Inhaltsverzeichnis A3 Methodisches Vorgehen A3.1 Forschungsplan A3.2 Experten-Interviews A3.3 Analyse und Interpretation A3.4 Validierung und Testanwendung A3.5 Erstellen der Buchpublikation A4 Fragebogen zu Experten-Interviews A4.1 Einstieg A4.2 Leitfragen zur Strategie-Entwicklung und -Umsetzung A4.3 Leitfragen zur Konzeption und Einführung der BSC A4.4 Leitfragen zur Nutzung der BSC A4.5 Leitfragen zum Stellenwert der Strategie in der Politik A4.6 Abschluss A5 Empfehlungen A5.1 Empfehlungen zur BSC-Konzeption A5.2 Empfehlungen zur BSC-Einführung A5.3 Empfehlungen zur BSC-Nutzung A6 Forschungsfragen A6.1 Forschungsfragen zur BSC-Konzeption A6.2 Forschungsfragen zur BSC-Einführung A6.3 Forschungsfragen zur BSC-Nutzung A6.4 Forschungsfragen zum strategischen Public Management A7 Glossar A8 Stichwortverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abb. 1 1: Aufbau des Buches... 2 Abb. 2 1: Balanced Scorecard als Rahmen für die Strategie-Umsetzung Abb. 2 2: Ursache-Wirkungs-Kette in der Balanced Scorecard Abb. 2 3: Prinzipien der strategiefokussierten Organisation Abb. 2 4: Übersetzung von Mission, Grundwerten und Vision in gewünschte strategische Ergebnisse... 20

11 Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben XI Abb. 2 5: Modifikation der Balanced Scorecard für Nonprofit- Organisationen Abb. 2 6: Grundstruktur einer Strategielandkarte für privatwirtschaftliche Unternehmen Abb. 2 7: Strategy Map mit strategischen Themen zum Wertschöpfungsprozess Abb. 2 8: Schematisierter Aktionsplan für ein strategisches Thema Abb. 2 9: 6-Phasen-Management-Modell zur systematischen Verbindung von strategischer und operativer Planung Abb. 2 10: Funktionen des Strategiebüros Abb. 3 1: Planungsmodell mit Mittelfrist-Planung und jährlicher Produktegruppen-Globalbudgetierung Abb. 3 2: Zusammenspiel von politischer Rationalität und Management- Rationalität im politisch-administrativen System Abb. 3 3: Konzept des strategischen Managements Abb. 4 1: Erweiterte Balanced Scorecard für öffentliche Verwaltungen und Betriebe (alte Darstellungsform) Abb. 4 2: Erweiterte Balanced Scorecard für öffentliche Verwaltungen und Betriebe (neue Darstellungsform) Abb. 4 3: Vergleich der Strategien im privaten und öffentlichen Sektor Abb. 5 1: Kausalmodell für die Konzeptionsphase der Balanced Scorecard Abb. 6-1: Kausalmodell für die Einführungsphase der Balanced Scorecard Abb. 6 2: Projektorganisation für die Einführung der Balanced Scorecard Abb. 6 3: Projektplan für die Einführung der Balanced Scorecard Abb. 6 4: Strategielandkarte mit strategischen Themen und Zielen Abb. 6 5: Schematische Darstellung eines Führungskalenders Abb. 6 6: Business Excellence-Modell (EFQM-Modell) Abb. 6 7: Gegenüberstellung von MS Excel und BSC-Software Abb. 6 8: Beispiel einer IT-gestützten Strategielandkarte Abb. 6 9: Beispiel einer IT-gestützten Balanced Scorecard (fiktive Zahlen) Abb. 7 1: Kausalmodell für die Nutzungsphase der Balanced Scorecard. 137 Abb. 7 2: Weiterentwickeltes Management-Modell des Strategieprozesses Abb. 8 1: Strategielandkarte der Dienststelle Steuern Abb. 8 2: Strategielandkarte des Spitals Oberengadin (We Take Care of You!) Abb. 9 1: Kausalmodell für alle drei BSC-Phasen Abb. 9 2: Kausalmodell für alle BSC-Phasen mit Erfolgsfaktoren E1 bis E

12 XII Abbildungsverzeichnis Abb. 10 1: Konzept der politischen Planung und Steuerung für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung Abb. 10 2: Instrumente im Steuerungs- und Führungsprozess des Kantons Luzern Abb. 11 1: BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe Variante 1 mit Wirkungs- und Leistungszielen Abb. 11 2: BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe Variante 2 mit Mission und Vision Abb. 11 3: Strategielandkarte der Fachstelle Beschaffungskoordination der Stadt Zürich Abb. 11-4: Strategielandkarte der Dienstabteilung Statistik Stadt Zürich Abb. 11 5: Zusammenspiel von Politik und Betrieb in der BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe Abb. 11 6: Aufspaltung von politischem und betrieblichem Auftrag in der BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe Abb. 12 1: BSC-Einführung in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben 194 Abb. 12 2: Zusammenspiel von Politik und Betrieb bei der BSC-Einführung in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben Abb. 13 1: Konzept zur BSC-Nutzung in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben Abb. 13 2: Modifizierter Führungskalender der Dienstabteilung Statistik Stadt Zürich Abb. 13 3: Direkter politischer Durchgriff bei der BSC-Nutzung