Das Recht der Änderung in der Fachplanung

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1 Christian Keilich Das Recht der Änderung in der Fachplanung Eine systematisierende Untersuchung der fachplanungsrechtlichen Vorschriften über Planänderungen und Anlagenänderungen unter vergleichender Betrachtung des Immissionsschutzrechts Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Abkürzungsverzeichnis Kapitel: Aufgabenstellung und normative Grundlagen 25 A. Die Änderung im Recht der Planfeststellung 25 I. Zeitliche Stufen von Änderungen 25 II. Rechtliche Situation Vorschriften über die Planänderung 26 a. Anwendungsbereich im fachrechtlichen Planfeststellungsverfahren 27 b. Regelungsgegenstand 28 aa. 73 Abs. 8 VwVfG 28 bb. 76 VwVfG Vorschriften über die Anlagenänderung 29 a. Zulassungsbedürftigkeit 29 b. Änderungszulassungsverfahren 32 B. Anlaß und Ziel der Untersuchung 32 I. Diskussion um die Harmonisierung des Anlagenzulassungsrechts 32 II. Vergleich mit dem Recht der Änderung" im BImSchG Planänderung Anlagenänderung 36 III. Systematische Analyse des Rechts der Änderung" 37 C. Gang der Darstellung 38 ERSTER ABSCHNITT: Planfeststellung und immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung 2. Kapitel: Gegenstand und Verfahren 40 A. Gegenstand der Zulassung 40 I. Die Anlage Anlagen der Verkehrsinfrastruktur 40 a. Weiter Anlagenbegriff 40 b. Problemfall: Betriebsfremde Einrichtungen Entsorgungsanlagen 45

3 3. Sonstige Vorhaben 46 a. Gewässerausbau 46 b. Flurbereinigung 47 c. Bergrechtliche Betriebsplanung Zwischenergebnis 48 II. Bauausführung 49 III. Betrieb der Anlage 50 IV.Erweiterungen des Zulassungsgegenstandes Folgemaßnahmen Zusammentreffen mehrerer Vorhaben 53 V. Gegenstand der Zulassung im Immissionsschutzrecht 54 B. Zulassungsverfahren im Überblick 55 I. Verfahrenstypen 55 II. Regel verfahren 55 III. Vereinfachte Verfahren 58 IV. Austauschbarkeit der Verfahren Kapitel: Zur Konvergenz von Planfeststellung und Anlagengenehmigung 60 A. Entscheidungsmodus 60 I. Idealtypik 60 II. Gemeinsamkeiten Wertungen und Bindungen Gesamtbetrachtung umweltrelevanter Aspekte 64 B. Die Wirkungen der Zulassungsentscheidungen 67 I. Genehmigungswirkung 67 II. Konzentrat ions Wirkung Umfang Folgen 68 III. Gestaltungs- und Duldungswirkung 70 IV. Enteignungsrechtliche Vorwirkung 72 C. Gerichtliche Kontrolle und Rechtsstellung der Vorhabenträger 74 I. Unterschiede im Umfang gerichtlicher Kontrolle 74 II. Planung versus Anspruch 75 10

4 D. Gründe für bestehende Unterschiede 77 I. Planungsvorbehält und räumliche Relevanz 77 II. Komplexität der Entscheidungsfindung 79 ZWEITER ABSCHNITT: Grundbegriffe im Recht der Änderung 4. Kapitel: Bestimmung von Plan-und Anlagenänderung 81 A. Der Begriff der Änderung 81 I. Abstrakte Definition der Bezugsgrößen Bezugsgröße bei Planänderung im laufenden Verfahren Bezugsgröße bei Änderungen nach Planfeststellung oder Plangenehmigung 82 a. Änderung vor Fertigstellung des Vorhabens 82 b. Änderung nach Fertigstellung des Vorhabens Bezugsgrößen bei immissionsschutzrechtlich relevanten Änderungen 84 a. Änderung im laufenden Verfahren 85 b. Änderung nach Abschluß des Verfahrens Bezugsgröße bei Änderungen nicht zulassungsbedürftiger Anlagen 86 II. Quantität der Abweichung Irrellevanz für den Begriff der Änderung Kein Identitätswechsel im Gegenstand selbst - Abgrenzung zum Neubau 87 III. Zeitpunkt der Abweichung Zeitliche Einordnung einer Änderung Rechtliche Irrelevanz von Änderungen vor Beginn des Zulassungsverfahrens 89 B. Besonderheiten von Plan-und Anlagenänderung 91 I. Planänderung vor der Zulassungsentscheidung Genaue Bestimmung der Bezugsgröße 92 a. Plan und Zwecke des Plans 92 b. Die auslegungsbedürftigen Unterlagen Inhaltliche Abweichung 95 a. Ergänzende Gutachten 95 b. Ergänzende Planänderung" Immissionsschutzrecht 97 11

5 II. Änderung nach der Zulassungsentscheidung Inhalt der Zulassungsentscheidung Inhaltliche Abweichung 99 a. Bauliche Veränderungen 99 aa. Abgrenzung zu Unterhaltungsmaßnahmen 100 bb. Wiederbelebung" stillgelegter Anlagen 102 b. Veränderung in Betrieb und Nutzung 104 aa. Irrelevanz tatsächlicher Veränderungen 104 bb. Änderung durch Änderung des Betriebs? 105 c. Änderungen von nach 75 Abs. IS. 1 und 78 VwVfG erfaßten Vorhaben und Anlagen 106 d. Zwischenergebnis Immissionsschutzrecht Kapitel: Zweifelsfälle - Abgrenzung der Änderung von anderen Instituten 108 A. Ergänzung und Änderung von (nachträglichen) Schutzauflagen 108 I. Bedürfnis für Schutzauflagen 108 II. Veränderung des Status quo ante 109 III. Verfahrensrechtliche Behandlung Einführung und Änderung einer Schutzauflage im laufenden Verfahren Festsetzung einer nachträglichen Schutzauflage Änderung einer Schutzauflage nach Abschluß des Verfahrens 116 IV. Immissionsschutzrecht 116 B. Verwirklichung eines Entscheidungsvorbehalts 117 C. Reduzierung und Aufgabe des zugelassenen Vorhabens 118 I. Aufgabe vor Fertigstellung des Vorhabens 119 II. Aufgabe nach Fertigstellung des Vorhabens; insbesondere der Nutzungs Wechsel" 120 III. Immissionsschutzrecht 123 D. Amtswegige Planaufhebung nach 48 und 49 VwVfG

6 E. Fehlerbeseitigung 124 I. Formelle Fehler 124 II. Materielle Fehler Fehlerbehebungsverfahren Keine Änderungsverfahren 127 F. Zwischenergebnis Kapitel: Wesentlichkeit und Unwesentlichkeit einer Änderung 130 A. Bedeutung der Begriffe im Recht der Änderungen 130 B. Vorschriften über die Unwesentlichkeit 131 I. Gesetzliche Definition und Konkretisierung der Unwesentlichkeit Definition nach 74 Abs. 7 VwVfG Bestimmungen betreffend Änderungen von Verkehrsinfrastruktureinrichtungen 131 a. Unterschied zu 74 Abs. 7 VwVfG 131 b. Sonderfall: 14 Abs. lb WaStrG Flurbereinigung Zwischenergebnis 133 II. Die Merkmale der gesetzlich bestimmten Unwesentlichkeit im einzelnen Fehlen einer qualifizierten Tangierung von Belangen und Rechten 133 a. Beeinflussung eines Rechts 134 b. Berührung eines Belangs 135 c. 41 BImSchG und die 16. BImSchV 136 d. Besonderheit des 8 Abs. 3 S. 2 LuftVG Alternative Voraussetzungen 139 a. Vereinbarungen mit Betroffenen 139 b. Behördliche Entscheidungen 139 III. Kein Verstoß gegen die UVP-Richtlinie 140 IV. Zwischenergebnis 142 V. Fehlen einer gesetzlichen Definition der Unwesentlichkeit in 76 VwVfG Systematische Interpretation 142 a. Keine Übertragbarkeit der Definition des 74 Abs. 7 VwVfG 142 b. Keine Übertragbarkeit der Definition des 74 Abs. 6 VwVfG

7 2. Selbständige Bestimmung der Unwesentlichkeit aus 76 Abs. 2 VwVfG 144 a. Grammatikalische Auslegung 144 b. Teleologische Auslegung 144 VI. Vergleich der Bestimmungen über die Unwesentlichkeit 146 C. Vorschriften über die Wesentlichkeit 147 I. Gesetzliche Definition nach 16 BImSchG 147 II. Fehlen einer gesetzlichen Definition im Fachplanungsrecht Auslegung in Literatur und Rechtsprechung 148 a. Wesentlichkeit nach 9b Abs. 1 S. 1 AtG 148 b. Wesenüichkeit nach 31 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG 149 c. Wesentlichkeit nach sonstigen Bestimmungen Kritik Kein Verstoß gegen UVPG und UVP-Richtlinie 152 D. Vergleich der Wesentlichkeits- und Unwesentlichkeitsbegriffe 152 I. Gemeinsamkeiten 152 II. Anlaß- und risikoabhängige Begriffsbestimmung 153 III. Erklärungsversuch 154 DRITTER ABSCHNITT: Formelle und materielle Anforderungen an Änderungen 7. Kapitel: Planänderungsverfahren vor der Zulassungsentscheidung 156 A. Allgemeine Aspekte 156 I. Grundsatz der Identität von Änderungs- und Primärverfahren 157 II. Einreichen der Änderungsunterlagen Zuständigkeit der Anhörungsbehörde Änderungsunterlagen 159 a. Inhalt 159 b. Das sogenannte Deckblatt-Verfahren" 160 B. Planänderung vor Beginn der Auslegung

8 C. Planänderung nach Beginn der Auslegung 162 I. Anwendungsbereich des 73 Abs. 8 VwVfG Anwendbarkeit ab Beginn der Auslegung Anwendbarkeit ab Aufforderung zur Abgabe behördlicher Stellungnahmen Anwendbarkeit auch in Fällen des 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG 165 II. Abgrenzung zur Nachholung der Anhörung 166 III. Voraussetzungen des 73 Abs. 8 S. 1 VwVfG Unmittelbare und negative Folgen der Planänderung 167 a. Berühren von Belangen 167 b. Insbes. die ergänzende Planänderung" (neue Planungsalternativen) Kenntnis über den Kreis der Betroffenen Irrelevanz des Umfangs der Änderung 170 a. Marginale Planänderung" 170 b. Änderung des Gesamtkonzepts" Einschränkende Voraussetzung nach 9 Abs. 1 UVPG 172 IV. Ablauf des vereinfachten Anhörungsverfahrens ( 73 Abs VwVfG) Anhörung Kein Vorgehen nach 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG Kein Zwang zur Erörterung 174 V. Ergänzendes Anhörungsverfahren ( 73 Abs. 8 S. 2 VwVfG) Voraussetzungen Verfahren Keine Anwendbarkeit des 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG 177 VI. Kein Zuständigkeitswechsel nach Abschluß des AnhörungsVerfahrens 177 D. Besonderheiten im Plangenehmigungsverfahren 178 E. Immissionsschutzrecht 180 I. Änderungen vor Auslegung 180 II. Änderungen nach Beginn der Auslegung Öffentlichkeitsbeteiligung 181 a. Entbehrlichkeit ( 8 Abs. 2 S. 1 bis 3 der 9. BImschV) 181 b. Beschränktes Verfahren ( 8 Abs. 2 S. 4 der 9. BImSchV) Behördenbeteiligung

9 8. Kapitel: Planänderungsverfahren vor Fertigstellung des Vorhabens 185 A. Anwendungsbereich des 76 VwVfG 185 I. Anwendbarkeit auf Plangenehmigungen 185 II. Zeitlicher Anwendungsbereich 186 III. Kollision mit anderen Vorhabenplanungen 187 IV. Sonderfall: Atomrechtliche Planfeststellung 188 B. Verfahrensvarianten 188 I. 76 Abs. 1 bis 3 VwVfG 188 II. Weitere Varianten aus 74 Abs. 6 und 7 VwVfG sowie den fachgesetzlichen Entsprechungen? Differenzierung der Fragestellung Allgemeine Bestimmungen über Plangenehmigung und Entfallen eines Zulassungsverfahrens 190 a. Verfahrenserleichterungen 190 b. Verfahrenserschwerungen Fachgesetzliche Bestimmungen über Änderungen Zwischenergebnis 193 C. Verfahren nach 76 VwVfG 194 I. Antrag oder amtswegige Einleitung 194 II. Änderungsplanfeststellungsverfahren ( 76 Abs. 1 VwVfG) Allgemeines Planänderung im Änderungsplanfeststellungsverfahren 195 III. Entfallen eines Planänderungsverfahren ( 76 Abs. 2 VwVfG) Voraussetzungen 196 a. Keine Berührung von Belangen anderer 196 b. Zustimmung der Betroffenen 197 aa. Betroffene 197 bb. Zustimmung Entscheidung nach 76 Abs. 2 VwVfG 198 a. Rechtliche Qualität der Entscheidung 198 b. Anwendbare Vorschriften 200 IV. Fakultatives vereinfachtes Änderungsplanfeststellungsverfahren ( 76 Abs. 3 VwVfG) Die Verfahrensentscheidungen nach 76 Abs. 3 VwVfG 201 a. Konstellation des 76 Abs Alt. VwVfG

10 b. Konstellation des 76 Abs Alt. VwVfG 202 c. Entscheidung über den Verfahrensablauf Verfahrensablaufnach 76Abs. 3 VwVfG 203 D. Planänderungsentscheidung 205 I. Allgemeine Wirkungen 205 II. (Teil-)Aufhebung der ursprünglichen Zulassungsentscheidung Keine Aufhebung zu Beginn des Verfahrens Implizite (Teil-)Aufhebung 206 III. Beseitigungsmaßnahmen analog 77 S. 2 VwVfG 207 E. Keine Besonderheiten im Plangenehmigungsverfahren 208 F. Immissionsschutzrecht Kapitel: Anlagenänderungsverfahren 211 A. Zulassungsfreistellung 211 I. Entbehrlichkeit eines Zulassungsverfahrens 211 II. Formelle Anforderungen bei Entbehrlichkeit eines Zulassungsverfahrens Entfallensentscheidung bei Unwesentlichkeit Fehlen einer besonderen Entscheidung bei Wesentlichkeit Inhalt und rechtliche Qualität der Entfallensentscheidung Verwaltungsverfahren Keine Konzentrationswirkung 216 B. Varianten der Änderungszulassungsverfahren 217 I. Änderungsplanfeststellung und Änderungsplangenehmigung 217 II. Keine (analoge) Anwendbarkeit des 76 VwVfG 218 III. Änderung durch Bebauungspläne nach 17 Abs. 3 FStrG und 28 Abs. 3 PBefG Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan Möglichkeit eines unmittelbar ändernden Bebauungsplans 220 a. Kein Widerspruch zu 17 Abs. 3 S. 2 FStrG und 28 Abs. 3 S. 2 PBefG 220 b. Kein Erfordernis der Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses

11 3. Bebauungsplan als Angebotsplanung mit zulassungsähnlichem Charakter 223 IV. Zusammentreffen von Anlagenänderung und sonstigen Planungen Abs. 1 S. 1 und 78 VwVfG Flurbereinigung 225 C. Ablauf des Änderungsplanfeststellungsverfahrens 226 I. Allgemeines 226 II. Modifikationen im Bereich der Verkehrsinfrastruktur Kein Verstoß gegen UVPG und UVP-Richtlinie Vereinfachtes Anhörungsverfahren und praktische Relevanz Fortgang des Verfahrens 229 D. Änderungsentscheidung 230 I. Wirkungen 230 II. Keine gesonderte (Teil-)Aufhebung der ursprünglichen Zulassungsentscheidung 231 E. Immissionsschutzrecht 231 I. Zulassungsfreistellung Anzeigeverfahren und Entscheidungen Rechtliche Qualität der Positiv-Mitteilung 233 II. Änderungszulassung Verfahrensvarianten Wahlmöglichkeiten des Vorhabenträgers Ablauf des Änderungsgenehmigungsverfahrens Änderungszulassimg Kapitel: Materielle Anforderungen an Änderungen 238 A. Materielle Anforderungen an die Planfeststellung im Überblick 238 I. Planrechtfertigung 238 II. Zwingendes materielles Recht 239 III. Rechtliche Vorentscheidungen und Weisungen 241 IV. Abwägung 241 B. Planänderung im laufenden Verfahren

12 C. Änderungen nach der Zulassungsentscheidung 244 I. Ausgangssituation 244 II. Prüfungsumfang 244 III. Die materiellen Anforderungen im einzelnen Plan(änderungs)rechtfertigung Zwingendes materielles Recht, Weisungen und planerische Vorentscheidungen (Änderungs-)Abwägung 247 a. Vertrauensschutz 248 b. Die Bedeutung der 48 und 49 VwVfG 249 c. Grundsatz der Systemgerechtigkeit 250 D. Immissionsschutzrecht Kapitel: Ergebnisse und Ausblick 253 A. Das Recht der Änderung in der Fachplanung 253 I. Gemeinsame Strukturelemente 253 II. Unterschiede 255 B. Vergleich mit dem Bundes-Immissionsschutzrecht 255 C. Ausblick 256 I. Die Änderung im UGB-Entwurf 257 II. Vereinheitlichungsmöglichkeiten de lege ferenda Innerhalb des Fachplanungsrechts Mit dem Bundes-Immissionsschutzrecht 258 Literaturverzeichnis 260 Stichwortverzeichnis