Langfristige Risiken für die NRW-Landesfinanzen und finanzpolitische Konsequenzen

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1 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Langfristige Risiken für die NRW-Landesfinanzen und finanzpolitische Konsequenzen Dr. Michael Thöne Workshop Landeshaushalt: NRW auf Kurs oder auf dem Weg in die Überschuldung? LAG Finanzen von Bündnis 90/Die Grünen NRW, Die Grünen/Europäische Freie Allianz im Europäischen Parlament Düsseldorf, 29. November 2014

2 Risiken für die Landesfinanzen Haushaltsausgleich 2020? Langfristige Einflüsse Dr. Michael Thöne 2

3 Mio. Euro Ausgaben: Finanzplanung und realität (Land) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2001) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2002) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2003) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2004) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2005) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2006) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2007) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2008) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2009) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2010) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2011) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2012) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2013) Gesamtausgaben laut. FPlanung (2014) Gesamtausgaben (IST) Gegenüberstellung von Finanzplanungszeiträumen und IST-Werten zeigt: MiFri-Ausgabenplanungen sind recht präzis Jahr Quellen: Finanzpläne NRW (div. Jg.), eigene Darstellung. Dr. Michael Thöne 3

4 Mio. Euro Einnahmen: Finanzplanung und realität (Land) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2001) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2002) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2003) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2004) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2005) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2006) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2007) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2008) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2009) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2010) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2011) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2012) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2013) Gesamteinnahmen ohne Kredite laut. FPlanung (2014) Gesamteinnahmen ohne Kredite (IST) MiFri-Einnahmenplanungen viel variabler. Konjunktureinflüsse sind schlecht antizipierbar Jahr Quellen: Finanzpläne NRW (div. Jg.), eigene Darstellung. Dr. Michael Thöne 4

5 Mio. Euro Nettokreditaufnahme: Finanzplanung und realität (Land) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2001) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2002) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2003) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2004) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2005) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2006) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2007) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2008) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2009) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2010) Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2011 Nettokreditaufnahme laut. FPlanung (2012) Nettokreditaufnahme laut FPlanung (2013) Nettokreditaufnahme laut FPlanung (2014) Nettokreditaufnahme (IST) MiFri-Defizitplanungen gehen beinahe immer in Richtung deutlicher Defizitabbau. Sie sind klar optimistisch verzerrt Jahr Quellen: Finanzpläne NRW (div. Jg.), eigene Darstellung. Dr. Michael Thöne 5

6 Mio. Euro Einnahmen und Ausgaben (Land) Gesamtausgaben (IST) Gesamteinnahmen ohne Kredite (IST) Gesamtausgaben (HP-Trend) Gesamteinnahmen ohne Kredite (HP-Trend) HP-Trend: Strukturelles Defizit 2020: 2,3 Mrd. (Struktureller HH-Ausgleich bei dieser einfachen Fortschreibung: 2036.) Quellen: Finanzpläne NRW (div. Jg.), eigene Berechnungen. Dr. Michael Thöne 6

7 Aber: Das Landeskabinett war sich nach Angaben des Finanzministeriums in seiner Sitzung am Dienstag ( ) darin einig, den Kurs des sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln auch nach dem Ende der Haushaltssperre fortzusetzen. (WDR, ) Mit dieser Betonung der ohnehin bestehendnen Rechtspflicht aus der LHO schließen wir die Betrachtung bis 2020 mit einer optimistischen Note und wenden uns den langfristigen strukturellen Risiken zu. Dr. Michael Thöne 7

8 Quellen 2. und 3. Versorgungsbericht NRW; Benz/Hagist/Raffelhüschen (20110) NRW-Versorgungsausgaben bis Versorgungsbericht Versorgungsbericht 2007 Uni Freiburg , Mrd. 5 Mrd. 4,1 Mrd ,9 Mrd. 7,8 Mrd. 7,5 Mrd ,7 Mrd. 7,4 Mrd. 9,5 Mrd. Dr. Michael Thöne 8

9 Pflegebedürftigkeit: Veränderung Pflege als demografisches pars pro toto: Massive Zunahme der Personen im pflegepflichtigen Alter schafft absehbare finanzpolitische Zulasten auf allen Ebenen. Bild-Quelle: Cicholas/Ströker (2013). Dr. Michael Thöne 9

10 Reale Änderung gegenüber 2011 (2011 = 100) Demografieabhängige Landesausgaben NRW Aufgabenbereich 1 Öffentliche Sicherheit und Ordnung Justiz und Gerichte Schulwesen Kindergarten Universitäten Jahr Sonstiges Bildungswesen Forschung außerhalb der Hochschulen Kultur Wohnungswesen, kommunale Gemeinschaftsdienste Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Energie- und Wasserwirtschaft Verkehrs- und Nachrichtenwesen Beamtenversorgung Jugendhilfe Familienhilfe Bundesagentur für Arbeit BIP in Euro 2011 Quelle: Werding, Diekmann, Rauch, Thöne (2014; in Vorbereitung) Dr. Michael Thöne 10

11 Interpretation der demografieabhängige Ausgaben Spezifische Altersstrukturprofile der Aufgabenfelder plus demografische Projektion NRW für zu den gezeigten Projektionen für demografische Ausgabenbedarfe. Daumenregel BIP-Orientierung: Ausgabenbedarf unter BIP Potenzieller Demografiegewinn Ausgabenbedarf über BIP Demografischer Mehrausgabendarf Aber Asymmetrie der Realisierung: Mehrausgabenbedarf im Wesentlichen von allein. Demografiegewinne müssten einzelnen erstritten werden. Demografiegewinne können aus mehreren Gründen kleiner ausfallen: Kostendegression (economies of scale) Kostenremanenzen Kompensatorische Intensivierung ( z.b. Bildungsausgaben rauf ) Chancen und Risiken für die Tragfähigkeit. Dr. Michael Thöne 11

12 Remanenzen und Siedlungsdruck: Siedlungsstruktureller Wandel kann doppelte Belastungsspitzen verursachen: Bei den schrumpfenden Kommunen Anpassungslasten aus Kostenremanenzen, bei den wachsende aus ballungsbedingten diseconomies of scale. Bild-Quelle: Cicholas/Ströker (2012). Dr. Michael Thöne 12

13 Staatliche (Des-)Investitionen (Deutschland) Nettoinvestitionen seit 2003 negativ. Quelle: Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht Dr. Michael Thöne 13

14 Bildquelle: FM NRW (2014)- Zinsausgaben im Landeshaushalt Sollen wir auf dauerhaft niedrige Zinsen d.h. japanische Verhältnisse hoffen müssen? Dr. Michael Thöne 14

15 Wege für die Finanzpolitik in NRW Aufgaben und Ausgaben Einnahmen Obige Risikobereiche werden wachsen Querschnittkürzungen: Schwierig; aber erfolgreich Budget- Modernisierung Schärfung der Aufgabenprofile GG: Defizite verboten Finanzausgleich? Gemeinschaftsteuern sind verschlossen Eigene Steuern? Ich behandele in diesem Vortrag aus Zeitgründen nur die dunkel unterlegten Bereiche näher. Dr. Michael Thöne 15

16 Quelle: von Trapp (2014), OECD Performance Budgeting Index This index examines the degree to which OECD countries have put a performance budgeting system in place. Deutschland ist das OECD-Schlusslicht bei modernen Haushaltstechniken. Dr. Michael Thöne 16

17 Bruttowertschöpfung je erwerbstätiger Person (1991 = 100) NRW: Produktivität volkswirtschaftlicher Sektoren Produzierendes Gewerbe (ohne Bau) Handel, Verkehr, Gastgewerbe, Information und Kommunikation Öffentliche u. sonst. Dienstleister, Erziehung u. Gesundheit, Priv. HH 80 AUS, FI, SWE, DK, NZ nutzen automatische Produktivitätskürzungen. D.h. Produktivitätsfortschritte werden antizipiert/herbeigeführt, indem nominale Ansätze um 1-2% jährlich gekürzt werden. Quelle: Eigene Berechnungen. Dr. Michael Thöne 17

18 Arten von Spending Reviews und Evaluationen Bsp. UK: Efficiency and Reform Group - ein gut funktionierendes Effizienzteam. (Unter anderen Namen gab es dergleichen auch schon zu Labour-Zeiten.) Dr. Michael Thöne 18

19 NSW: Doing Things differently Collaboration Blueprints NSW: Differenzierte Handreichungen, die ganze Breite der Zusammenarbeit (nicht nur PPP; auch NGO und Hochschulen) zu prüfen und nutzbar zu machen. (Auch, um den Druck des potenziellen Wettbewerbsdruck auf den staatlichen Anbieter zu erhöhen. Quelle: Public Service Commission NSW (2014), Dr. Michael Thöne 19

20 Quellen Thöne, M. (2014) ; Finanzpolitische Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung (2014) Aufgabenerfüllung im Föderalismus Die kaskadierende Marginalisierung der Länderpolitik d.h. die EU übernimmt viele Aufgaben der Mitgliedstaaten, Bund drängt in attraktive Länderkompetenzen verläuft derzeit eher widerstandslos. Wenn ein Sanduhr-Föderalismus - zentral & lokal stark, in der Mitte schwach als Zukunftsmodell gesehen wird, müssen die langfristigen Länderfinanzen darauf umgestellt werden. Wenn ein Föderalismus-Modell mit einer politisch (wieder) stärker gestaltungsfähigen Länderebene angestrebt wird, müssen zuerst auf Seite der langfristigen finanzpolitischen Handlungsfähigkeit der Länder mehr Spielräume gewonnen werden. Dr. Michael Thöne 20

21 SoBEZ Soli-neu : Bevölkerungswandel Der kommende demografische Wandel ist kein Ost-Problem mehr, sondern ein regionales Phänomen in ganz Deutschland. Regionale Kostenremanenzen absehbar in allen Flächenländern, lediglich BW und SH sind schwach betroffen. Negative regionale Demografie ist potenzieller Ansatzpunkt für Bedarfsindikator Daseinsvorsorge Dr. Michael Thöne 21

22 SoBEZ Soli-neu : Strukturschwäche Bedarfsindikator Wirtschaftliche Strukturschwäche als Mischung aus Arbeitslosenquote Bruttojahreslohn (Abb.) Weiteren prognostischen und infrastrukturellen Indikatoren Wegen sachlicher Nähe zur GRW kann, aber muss nicht deren Integration mit SoBEZ diskutiert werden. Dr. Michael Thöne 22

23 Steuerregionalisierung: Der deutsche Sonderweg Regionalsteuer: Volle Autonomie für Tarife und BMG Andere Gemeinschaftsteuer (Aufteilung Zentrale Ebene) Regionalsteuer: Nur Tarifautonomie Gemeinschaftsteuer (Aufteilung im Konsens) Regionalsteuer, Tarif und BMG zentral determiniert US Staaten CH Kantone MEX Staaten AUS Staaten BE Regionen CAN Provinzen ES Regionen AT Länder IT Regionen DE Länder* % 25% 50% 75% 100% Anteil am Steueraufkommen der Gliedstaaten/Regionen in % (2008) Quelle: Eigene Berechnungen; OECD(2013)., Dr. Michael Thöne 23

24 Steuerregionalisierung: Der Sonderweg der Länder Bund Länder Gemeinden Quelle: Thöne (2014a), Dr. Michael Thöne 24

25 Steuerregionalisierung für Arm und Reich Tarifautonomie der Länder sollte umfassen: Landeseinkommensteuer Landesgrundsteuer Grunderwerbsteuer (de lege lata) Erbschaftsteuer nur, wenn deutlich breitere Bemessungsgrundlage und flacherer Tarif Steuerregionalisierung ermöglicht: Nichts ändern zu müssen Zusatzeinnahmen bei landesspezifischen Zusatzpolitiken Steuersenkungen bei nachhaltigen Überschüssen Aufkommensneutrale Steuerstrukturanpassungen Voraussetzungen für Steuerregionalisierung im Finanzausgleich: Hinreichende Grundausstattung sorgt für ausgeglichene Handicaps Anreizgerechte Steuernivellierung im Länderfinanzausgleich (ideal: historische Start-Werte). Steuerregionalisierung ist nicht zwingend zeitgleich mit Finanzausgleichsreform einzuführen. Quelle: Thöne (2014a), Dr. Michael Thöne 25

26 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Vielen Dank Fortsetzung des Dialogs: Dr. Michael Thöne

27 Genutzte Quellen Die Präsentation bietet z.t. Berechnungen an, die speziell angefertigt wurden. Darüber hinaus wurde auf folgende Quellen und Vorarbeiten zurückgegriffen: Cicholas, U., K. Ströker (2012), Vorausberechnung der Bevölkerung in den kreisfreien Städten und Sädten Nordrhein-Westfalens 2030/2050, Statistische Analysen und Studien, Band 72, IT NRW Düsseldorf. Cicholas, U., K. Ströker (2013), Modellrechnungen zur Entwicklung der Pflegebedürftigkeit in Nordrhein-Westfalen, Statistische Analysen und Studien, Band 76, IT NRW Düsseldorf. Dobroschke, S., J.-M. Gutsche, M. Thöne (2013), Ermittlung von aufgabenbezogenen Kostenremanenzen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs in Sachsen-Anhalt, Gutachten im Auftrag des Ministeriums der Finanzen Sachsen-Anhalt, Köln/Hamburg. Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (2014), Finanzplanung 2014 BIS 2018, Düsseldorf. Finanzpolitische Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung (2014), Nachhaltig aus der Schuldenkrise für eine finanzpolitische Zeitenwende. Schriften zu Wirtschaft und Soziales, Band 14, Berlin. Fuest, C., M. Thöne (2013), Durchsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern; Bayerisches Staatsministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Köln/Oxford/München Goerl, C., A. Rauch, M. Thöne (2014), Schwerpunkte kommunaler Ausgabenlasten im Ländervergleich, Gutachten im Auftrage der IHK Nordrhein- Westfalen, Köln. Hawkesworth, I. und K. Klepsvik (2012), Budget Tools to Foster Strategic Agility: Performance Budgeting, Spending Reviews and Productivity Cuts, paper delivered at the annual OECD Meeting on Performance and Results, November, Paris. Marcel, M. (2014), Budgeting for fiscal space and government performance beyond the great recession, OECD Journal on Budgeting, Vol. 13/2. OECD (2013) OECD Fiscal Decentralisation Database, Paris. Public Service Commission - NSW (2014), Doing Things Differently. Raising Productivity, Improving Service and Enhancing Collaboration across the NSW Public Sector; Sydney. Thöne, M. (2005), Wachstums- und nachhaltigkeitswirksame öffentliche Ausgaben (WNA), FiFo-Berichte Nr. 2, Köln. Thöne, M. (2008), Föderalismusreform II: Zur Stärkung des Politischen in der Landespolitik, in: Verflechtung verpflichtet. Die Reform der föderalen Finanzbeziehungen, Loccumer Protokolle 67/07, Rehburg-Loccum S Thöne, M. (2013), Finanzierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen unter der Schuldenbremse; Anmerkungen aus finanzwissenschaftlicher Perspektive. Vortrag beim Workshop Öffentliche Infrastrukturinvestitionen am 17. Dezember 2013 im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Berlin. Thöne, M. (2014a), Regionalisierung von Steuern, vbw Bayern, München. Thöne, M. (2014b), Vertikaler, Transparenter, Aufgabengerechter: Agenda für einen Bund-Länder-Finanzausgleich für das 21. Jahrhundert, in: ifo Schnelldienst 01/2014, S von Trapp, L. (2014), Highlights of the OECD 2011/2012 PB Survey Results, Presentation at the 3rd International Forum on Performance Budgeting, Seoul, September 1-3, Werding, M., L. Diekmann, A. Rauch und M. Thöne (2014), Demografischer Wandel und Nachhaltigkeit der Länderausgaben: Eine Simulationsanalyse für Nordrhein-Westfalen, FiFo-Discussion Paper, Köln (in Vorbereitung). Dr. Michael Thöne 27