Förderung von KWK-Anlagen

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1 Jürgen F. Baur/Katrin Henk-Merten Philip Matthey/Markus Weck Förderung von KWK-Anlagen Möglichkeiten und Grenzen neuer Fördermethoden Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis. Abkürzungsverzeichnis 16 Vorwort 21 Erstes Gutachten: Rechtliche Rahmenbedingungen und Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung bei der Entwicklung eines Quotenmodells zur Förderung des Ausbaus ökologisch effizienter Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) im liberalisierten Strommarkt mit Anlagen- und Zielmengenzertifizierung und Handelbarkeit (z.b. an Börse oder elektronischem Handelsplatz) Teil: Einleitung 22 A. Förderungswürdigkeit der KWK 22 B. Förderungsalternativen zu Gunsten von KWK 23 C. Arten von Quotenregelungen 23 D. Rechtliche Problematik und Gang der Untersuchung Teil: Förderung von KWK mittels einer Quotenregelung und der Beihilfentatbestand 25 A. Das Beihilfenverbot des Art. 87 Abs. 1 EG 25 I. Sinn und Zweck, Zuständigkeit der Kommission und Konzeption des Beihilfenrechts Sinn und Zweck Zuständigkeit der Kommission Konzeption / Materielle Rechtsgrundlagen 26 II. Quotenregelung zur Förderung von KWK als Beihilfe - der Beihilfenbegriff 27 III. Quotenregelung als staatliche Beihilfe Die Rechtsprechung des EuGH bis zum Urteil PreussenElektra vom Die gegenteilige Auffassung - insbesondere der Kommission Rechtslage nach dem Urteil des EuGH vom , Rs. 379/98, PreussenElektra Würdigung und Konsequenzen dieser Rechtsprechung für die Quotenregelung Besondere Quotenmodelle Zwischenergebnis 37

3 IV. KWK-Anlagenbetreiber als Beihilfenbegünstigte Unternehmen oder Produktionszweige Quotenregelung zur Förderung von KWK: Begünstigung bestimmter Unternehmen keine Maßnahme der allgemeinen Wirtschaftspolitik 38 V. Wettbewerbsverfälschung durch Förderung von KWK 39 VI. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten durch KWK 40 VII. Zwischenergebnis 41 B. Notifizierungspflicht 41 I. Bedeutung unterlassener Notifizierung 41 II. Notwendigkeit der Notifizierung und Rechtsfolgen unterlassener Notifizierung Mögliche Rechtsfolgen unterlassener Notifizierung Mögliche Vorgehensweisen bei Notifizierung der Quotenregelung 42 C. Genehmigungsfähigkeit der Quotenregelung 43 I. Die Ausnahmetatbestände 43 II. Inftage kommender Freistellungstatbestand: Art. 87 Abs. 3 lit. c Alt. 1 EG Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige 44 D. KWK im Abwägungsprozess der Kommission 45 I. Verhältnismäßige Abwägung und Bedeutung der Gemeinschaftsrahmen 45 II. Quotenregelung zur Förderung von KWK unter dem Gemeinschaftsrahmen Quotenregelung zur Förderung von KWK im Geltungs- und Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrahmens 46 a. Geltungsbereich 46 b. Anwendungsbereich Quotenmodell als verursachungsgerechte Regelung Quotenregelung und die Ausgestaltungserfordernisse des GemR a. Option 2 (Marktnahe Mechanismen) - Rz. 61 u. 62 GemR aa. Voraussetzungen 51 bb. Übereinstimmung der Quotenregelung mit Rz. 61 und 62 GemR 2001? 52 b. Die übrigen Optionen 52 III. Geeignetheit der Quotenregelung zur Förderung von KWK 53 IV. Erforderlichkeit (kein milderes Mittel) Förderung von KWK als erforderliches Mittel Quotenlösung als mildestes Mittel zur Förderung von KWK Erforderlichkeit und Ausgestaltung des Quotenmodells 55 V. Angemessenheit - Übermaßverbot Rangverhältnis zwischen Umweltschutz und Wettbewerb Der Abwägungsprozess 56 VI. Chancen auf Freistellung einer Quotenregelung zur Förderung von KWK 58

4 E. Sonstige Rechtfertigungstatbestände zu Gunsten der Quotenregelung 59 I. Art. 87 Abs. 3 lit. b EG - Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse 59 II. Rechtfertigung der Quotenregelung nach Art. 86 Abs. 2 EG? 59 F. Ergebnis Teil: Förderung von KWK mittels einer Quotenregelung und Art. 28 ff. EG 61 A. Verhältnis Warenverkehrsfreiheit / Beihilferecht 61 B. KWK-Ausbaugesetz und Warenbegriff 63 I. Strom als Ware 63 II. Zertifikate als Waren 63 C. Maßnahme gleicher Wirkung 64 I. Mitgliedstaatliche Regelung 65 II. Handelsregelung 66 III. Handelsbehinderung Grundsätzliches Quotenregelung als Regelung bestimmter Verkaufsmodalitäten Negative Beeinflussung des Handels 70 a. Gekoppeltes System 71 b. Entkoppeltes System 72 c. Spürbarkeit der Handelsbeeinträchtigung Zwischenergebnis 74 D. Rechtfertigung 74 I. Rechtfertigung eines Quotenmodells durch zwingende Erfordernisse im Sinne der Cassis-Rechtsprechung des EuGH Umweltschutz als zwingendes Erfordernis Zwingende Erfordernisse und Rechtfertigung diskriminierender Maßnahmen Verhältnismäßigkeitsprüfung 78 a. Geeignetheit einer Quotenregelung 79 b. Erforderlichkeit insbesondere im Hinblick auf die Frage, ob und inwiefern ausländische Sachverhalte im Rahmen einer Quotenregelung ausgegrenzt werden können 79 aa. Berücksichtigung ausländischer KWK-Stromerzeuger bei der Ausgabe von KWK-Zertifikaten? 80 bb. Anerkennung ausländischer KWK-Zertifikate? 82 cc. Anerkennung sonstiger ausländischer Stromzertifikate 82 c. Angemessenheit 83 II. Die Besonderheiten des Strommarktes als Rechtfertigung 83 III. Rechtfertigung nach Art. 30 EG 84 E. Ergebnis 84

5 4. Teil Förderung von KWK mittels einer Quotenregelung und die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie 85 A. Quotenregelung im Anwendungsbereich der RIElt? 85 B. Steht die Quotenregelung im Widerspruch zur RIElt? 86 I. Verstoß der Quotenregelung gegen Art. 3 Abs. 1 S. 1 RIElt? 86 II. Rechtfertigung eines etwaigen Verstoßes Rechtfertigung auf Grund von Art. 8 Abs. 3 und 11 Abs. 3 RIElt? Rechtfertigung der Quotenregelung nach Art. 3 Abs. 3 u. 2 RIElt Rechtfertigung der Quotenregelung nach allgemeinen Erwägungen Teil:Förderung von KWK mittels einer Quotenregelung und sonstige internationale Handelsvereinbarungen 90 A. EWR und Freihandelsabkommen Schweiz/EG 90 B. Die Regeln der WTO (insbesondere GATT) 90 I. GATT Art. I GATT (Meistbegünstigungsklausel) Art. III GATT (Gebot der Inländergleichbehandlung) Art. XI GATT (Verbot mengenmäßiger Beschränkungen) Rechtfertigungsmöglichkeiten unter GATT 92 a. Art. XXIV GATT (Zollunionen und Freihandelszonen) 92 b. Art. XX GATT (allgemeine Ausnahmen) 93 c. Art. XXV GATT ( Waiver") Rechtsfolgen des Verstoßes gegen GATT 95 II. Art. XVI GATT und das SCM Übereinkommen (Agreement on Subsidies and Contervailing Measures, Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen) Der welthandelsrechtliche Begriff der Subvention 96 a. Finanzielle Zuwendung 97 b. Vorteilsgewährung 97 c. Spezifität 97 d. Zwischenergebnis Subventionskategorien 98 a. Verbotene Subventionen 98 b. Nichtanfechtbare Subventionen 98 c. Anfechtbare Subvention Rechtsfolgen einer anfechtbaren Beihilfe 99 a. Streitbeilegung nach Art. 7 SCM 99 b. Festsetzung von Ausgleichszöllen 100 III. Zwischenergebnis zu den Regeln der WTO 100 C. Energiecharta-Vertrag 100

6 6. Teil: Förderung von KWK mittels einer Quotenregelung und das Grundgesetz 101 A. Quotenregelung und Finanzverfassungs- und Sonderabgabenrecht 101 I. Die Quotenregelung als Steuer 102 II. Die Quotenregelung als Sonderabgabe 103 III. Entsprechende Anwendung des sonderabgabenrechtlichen Prüfungsmaßstabs? 103 B. Die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung der Quotenregelung 105 C. Die Vereinbarkeit einer Quotenregelung mit den Grundrechten 106 I. Verletzung von Grundrechten der EVU Grundrechtsfähigkeit der EVU Die Vereinbarkeit einer Quotenregelung mit Art. 12 GG 107 a. Schutzbereich 108 b. Eingriff in den Schutzbereich 109 c. Rechtfertigung 110 aa. Legitimer Zweck und vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls 111 bb. Verhältnismäßigkeit 112 (1) Geeignetheit 112 (2) Erforderlichkeit 113 (a) Andere Förderungsmöglichkeiten als geringere Beeinträchtigung? 113 (b) Einfluss der Identität des Quotenverpflichteten auf die Erforderlichkeit? 114 (c) Gekoppeltes oder entkoppeltes Modell? 115 (3) Angemessenheit 115 cc. Zur Indienstnahme Privater für öffentliche Aufgaben 117 d. Ergebnis zu Art. 12 Abs. 1 GG Die Vereinbarkeit einer Quotenregelung mit Art. 14 Abs. 1 GG 118 a. Konkurrenz zu Art. 12 GG 118 b. Schutzbereich 119 aa. Schutz des Vermögens als solches? 119 bb. Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb 120 cc. Die Position des Netzbetreibers 120 c. Eingriff 121 d. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 121 e. Ergebnis zu Art. 14 GG Die Vereinbarkeit einer Quotenregelung mit Art. 2 Abs. 1 GG Die Vereinbarkeit einer Quotenregelung mit Art. 3 Abs. 1 GG 122 a. Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG 122 b. Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Person des Begünstigten 123

7 aa. Ungleichbehandlung durch die Festlegung von Mindestanforderungen der KWK-Anlagen an Effizienz und den Beitrag zur CO2-Minderung 123 bb. Ungleichbehandlung durch eine undifferenzierte Förderung von KWK-Anlagen 123 cc. Ungleichbehandlung durch die Bevorzugung bestimmter Energieträger oder Technologien 124 c. Benachteiligung 124 d. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 125 aa. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung durch die Festlegung von Mindestanforderungen der KWK-Anlagen an Effizienz und Beitrag zur CO2-Minderung 126 bb. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung durch die Bevorzugung bestimmter Energieträger oder Technologien 126 e. Art. 3 Abs. 1 GG und die Person des Verpflichteten 128 aa. Verursacherprinzip und Lastengleichheit 128 bb. Praktikabilitätserwägungen 129 f. Ergebnis zu Art. 3 Abs. 1 GG 130 II. Die Verletzung von Grundrechten der Letztverbraucher Teil: Rechtliche Probleme bei der Ausgestaltung eines KWK-Ausbaugesetzes 131 A. Bestimmung der Förderkriterien 131 B. Zertifizierungsgegenstand 132 C. Die Person des Quotenverpflichteten 133 I. Einbeziehung der Erzeuger, Lieferanten oder Käufer erneuerbarer Energien in die Quotenverpflichtung? 133 II. Die Verpflichtung konventioneller Eigenerzeuger 134 D. Zuständige Institution 134 E. Erforderlichkeit einer Höchstpreisregelung für Zertifikate 134 F. Bußgeldvorschriften 135 I. Ausgestaltung als Ordnungswidrigkeit 135 II. Welches Verhalten soll geahndet werden? Erfüllung der Quotenverpflichtung Ausgabe der Zertifikate 136 III. Der Verschuldensmaßstab 136 IV. Die Höhe der Geldbuße 137 V. Zuständige Behörde 137 VI. Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Bußgeldvorschriften 138 VII. Vorteil der Ordnungswidrigkeit und Alternativen 138 G. Reziprozitätsklausel" und andere Marktabgrenzungsklauseln 139 H. Übergangsregelung

8 Kurzzusammenfassung 142 Zweites Gutachten: Rechtliche Aspekte der Zulässigkeit eines AGFW-Bonusmodells zur Förderung von Stromerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung Teil: Einleitung 145 A. Wesentlicher Inhalt des AGFW-Bonusmodells 145 I. Gewährung eines Bonus bzw. eines Zuschlages für den Verkauf von KWK- Strom 145 II. Kriterien für KWK-Strom 146 III. Bonusalternativen Das Steuer-Refund-Modell Das Umlagemodell 147 IV. Beschränkung auf in der BRD liegende KWK-Anlagen 147 V. Umsetzung des Gesetzgebungsvorhabens 147 B. Gang der Untersuchung Teil: Das AGFW-Bonusmodell und die europarechtlichen Vorgaben 148 A. Förderung von KWK mittels des AGFW-Umlagemodells und der Beihilfetatbestand des Art. 87 EG 148 I. Konzeption und Verfahren des Beihilferechts in der EU Konzeption Zuständigkeit der Kommission 149 II. Das KWK-Bonus-Gesetz als Beihilfe? Der Beihilfebegriff Staatliche Mittelherkunft Würdigung und Konsequenzen dieser Rechtsprechung Sonderkonstellationen 153 a. Verteilung durch Bundesamt bzw. Fonds 153 b. Verteilung durch privatrechtliche Organisation Zwischenergebnis 154 III. Die übrigen Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 1 EG KWK-Anlagenbetreiber als Beihilfebegünstigte im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG? Förderung von KWK als Wettbewerbsverfälschung? Förderung von KWK als Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten? Förderung der KWK als de-minimis"-beihilfe? Zwischenergebnis 157 IV. Freistellungsfähigkeit des Umlagemodells Infragekommender Ausnahmetatbestand

9 2. Bewertungsmaßstab und Abwägungsvorgang bei der Kommission KWK-Bonus-Gesetz - Tatbestandserfüllung des Art. 87 Abs. 3 lit. c EG? Übereinstimmung der Umlage mit Gemeinschaftsrahmen 160 a. Umlagemodell im Anwendungsbereich des GemR 2001? 160 b. Betriebsbeihilfen für KWK und die Förderkriterien des GemR c. Umlagemodell und Verursacherprinzip 162 d. Umlagemodell und die Ausgestaltungsoptionen des GemR Übereinstimmung der Umlage mit Verhältnismäßigkeitsprinzip 164 a. Geeignetheit des Umlagemodells zur Verbesserung des Umweltschutzes 164 b. Erforderlichkeit des Umlagemodells (kein milderes Mittel) 165 c. Angemessenheit des Umlagemodells 165 V. Ergebnis 166 B. Förderung von KWK mittels des AGFW-Steuer-Refund-Modells und der Beihilfetatbestand des Art. 87 EG 166 I. Das Steuer-Refund-Modell als Beihilfe? Der Beihilfebegriff Staatliche Mittelherkunft KWK-Anlagenbetreiber als Beihilfebegünstigte im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Wettbewerbsverfälschung durch Steuervergünstigung Handelsbeeinträchtigung durch Steuervergünstigung Steuervergünstigung als de-minimis-beihilfe? Zwischenergebnis 168 II. Freistellungsmöglichkeit für das Steuer-Refund-Modell? Steuerrückerstattung und Art. 87 Abs. 3 lit. c EG Übereinstimmung des Steuererstattungsmodells mit dem GemR a. Steuererstattungsmodell im Anwendungsbereich des GemR 2001? 168 b. Steuererstattungsmodell und Verursacherprinzip 168 c. Kriterien des GemR 2001 für Betriebsbeihilfen in Form von Steuerrückerstattungen 169 d. Ausgestaltung der Steuervergünstigung Verhältnismäßigkeit 170 III. Ergebnis 170 C. Das AGFW-Steuer-Refund-Modell und Art. 90 EG 170 I. Die Stromsteuer als Abgabe im Sinne des Art. 90 EG 170 II. Das Diskriminierungsverbot des Art. 90 Abs. 1 EG 171 III. Ausgestaltung des Steuer-Refund-Modells im Sinne des Art. 90 Abs. 1 EG 171 IV. Vereinbarkeit des Steuer-Refund-Modells mit Art. 90 Abs. 2 EG

10 V. Ergebnis 173 D. Das AGFW-Umlagemodell und Art. 28 ff. EG 173 I. Der Anwendungsbereich des Art. 28 EG Abgrenzung zum europäischen Beihilferecht Abgrenzung zu Art. 90 EG Abgrenzung zu den anderen Grundfreiheiten 175 II. Das AGFW-Umlagemodell als Maßnahme gleicher Wirkung Mitgliedstaatliche Handelsregelung Handelsbehinderung 177 III. Rechtfertigung Rechtfertigung durch zwingende Erfordernisse 178 a. Zwingende Erfordernisse und Rechtfertigung diskriminierender Maßnahmen 178 b. Besonderheiten bei der Rechtfertigung durch das zwingende Erfordernis des Umweltschutzes 180 aa. Das Urteil in der Rechtssache Kommission/Belgien 180 bb. Das Urteil in der Rechtssache PreussenElektra 181 c. Die Rechtfertigung der Handelsbeeinträchtigungen, die sich aus dem AGFW-Modell ergeben 183 aa. Rechtfertigung der Handelsbehinderung bezüglich konventionellem Strom 183 bb. Die Rechtfertigung der Handelsbehinderung bezüglich ausländischem KWK-Strom Rechtfertigung nach Art. 30 EG 185 IV. Ergebnis Teil: Das AGFW-Bonusmodell und Verfassungsrecht 186 A. Das Umlagemodell 186 I. Einzug und Verteilung der erhobenen Beträge durch ein Bundesamt Steuer Sonderabgabe 187 a. Begriff der Sonderabgabe/ Das Umlagemodell als Sonderabgabe 187 b. Die Zulässigkeit von Sonderabgaben unter Berücksichtigung des Kohlepfennig-Beschlusses 188 aa. Gegenstand des Kohlepfennig-Beschlusses 188 bb. Kriterien für die Zulässigkeit von Sonderabgaben 189 c. Übertragung der Zulässigkeitskriterien auf das Umlagemodell 190 d. Einfluss des Wasserpfennig-Beschlusses auf das bisherige Ergebnis 192 II. Einzug der erhobenen Beträge durch das jeweils zuständige" EVU Steuer Sonderabgabe

11 14 3. Das KWK-Bonus-Gesetz als Preisregelung Entsprechende Anwendung des sonderabgabenrechtlichen Prüfungsmaßstabes auf eine Preisregelung? Zwischenergebnis Vereinbarkeit mit Freiheitsgrundrechten 200 a. Die Verletzung von Grundrechten der verpflichteten EVU 200 aa. Grundrechtsfähigkeit der EVU 201 bb. Die Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG 202 (1) Schutzbereich 202 (2) Eingriff in den Schutzbereich 202 (3) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 203 (a) Legitimer Zweck und vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls 203 (b) Verhältnismäßigkeit 204 (i) Geeignetheit 204 (ii) Erforderlichkeit 205 (iii) Angemessenheit 206 (c) Zur Indienstnahme Privater für öffentliche Aufgaben 206 (4) Ergebnis zu Art. 12 Abs. 1 GG 207 cc. Die Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG 207 (1) Konkurrenz zu Art. 12 GG 207 (2) Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG 208 (3) Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb 209 (4) Ergebnis zu Art. 14 GG 209 dd. Die Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG 210 (1) Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG 210 (2) Ungleichbehandlungen durch das KWK-Bonus-Gesetz und Erwägungen zur sachlichen Rechtfertigung 210 (a) Prinzip der Lastengleichheit 210 (b) Differenzierung bei industrieller KWK 211 (c) Undifferenzierte Förderungshöhe für Strom aus KWK- Anlagen 212 (d) Ungleichbehandlung im Hinblick auf andere klimaschonende Energieerzeugungstechnologien 212 (3) Ergebnis zu Art. 3 Abs. 1 GG 213 b. Die Verletzung von Grundrechten der Letztverbraucher 213 aa. Art. 12 Abs. 1 GG 213 bb. Art. 14 Abs. 1 GG 214 cc. Art. 2 Abs. 1 GG 214 (1) Schutzbereich und Eingriff 214 (2) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 215

12 (3) Ergebnis zu Art. 2 Abs. 1 GG 215 dd. Art. 3 Abs. 1 GG 215 (1) Grundsatz der Lastengleichheit und Verursacherprinzip 215 (2) Unterschiedslose Belastung der Letztverbraucher 216 III. Umlagemodell unter der Verwaltung einer Institution der Energiewirtschaft 217 B. Das Steuer-Refund-Modell 218 Zusammenfassung der Ergebnisse 219 Anhang 221 Entwurf des AGFW-Fachausschusses Recht der Fernwärmeversorgung": Umlagefinanziertes Zuschlags-Modell" 221 AGFW-Stromsteuer-Modell 225 Gesetzentwurf der Bundesregierung 227 Literaturverzeichnis