Verwaltungsrecht AT 2

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1 ALPMANN SCHMIDT Verwaltungsrecht AT 2 mit Staatshaftungsrecht 7. Auflage 2010

2 02 KK VerwRAT2 Impressum :06 Uhr Seite 1 Claudia Haack Hans-Gerd Pieper Rechtsanwälte Verwaltungsrecht AT 2 mit Staatshaftungsrecht 7., überarbeitete und erweiterte Auflage 2010 ISBN: Verlag: Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Münster Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren der Karteikarten, ist nicht gestattet ( 53, 54 UrhG) und strafbar ( 106 UrhG). Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt.

3 03 KK VerwRAT2 Inhalt :06 Uhr Seite 1 Inhaltsverzeichnis (1) 3. Teil: Der Verwaltungsakt (Fortsetzung von VerwR AT 1) E) Rechtmäßigkeit des VA, Fehlerfolgen Ermächtigungsgrundlage, Vorbehalt des Gesetzes, Ermächtigungsgrundlage in VO bzw. Satzung... 4 Zuständigkeit, insbesondere Abgrenzung örtlich/sachlich-instanzielle Zuständigkeit... 5 Verfahren, insbes. Anhörung gem. 28 I VwVfG... 6, 7 Form i.w.s., insbes. 37 III, 39 I VwVfG; Besonderheiten des elektronischen VA... 8, 9 Heilung gem. 45 VwVfG... 10, 11 Unbeachtlichkeit bzw. Aufhebungssperre gem. 46 VwVfG... 11, 12 Umdeutung gem. 47 VwVfG... 13, 14 F) Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten Erläuterung der Nebenbestimmungen gem. 36 II Nr. 1 5 VwVfG Abgrenzung, insbesondere zu Inhaltsbestimmung und modifizierender Auflage... 16, 17 Zulässigkeit und Ermächtigungsgrundlage von Nebenbestimmungen... 17, 18 Folgen bei Verstoß gegen Nebenbestimmungen... 18, 19 Definition! Beachte Beispiel

4 03 KK VerwRAT2 Inhalt :06 Uhr Seite 2 Inhaltsverzeichnis (2) G) Aufhebung von Verwaltungsakten Rücknahme gem. 48 VwVfG, insbesondere Rücknahme eines rechtswidrigen VA auf Geldleistung etc. gem. 48 II VwVfG mit Prüfschema europarechtliche Besonderheiten bei Verstoß gegen Art. 87, 88 EG... 28, 29 Rücknahme eines rechtswidrigen VA auf sonstige Begünstigung mit Prüfschema... 30, 31 Widerruf gem. 49 VwVfG, insbesondere Widerruf gem. 49 III VwVfG mit Prüfschema Widerruf gem. 49 II 1 VwVfG mit Prüfschema Aufhebungserweiterung gem. 50 VwVfG Wiederaufgreifen des Verfahrens gem. 51 VwVfG Widerspruchsverfahren und 48, 49 VwVfG... 45, Teil: Zusicherung und öffentlich-rechtlicher Vertrag Zusicherung gem. 38 VwVfG... 47, 48 Öffentlich-rechtlicher Vertrag gem. 54 ff. VwVfG Definition! Beachte Beispiel

5 03 KK VerwRAT2 Inhalt :06 Uhr Seite 3 Inhaltsverzeichnis (3) 5. Teil: Staatshaftungsrecht A. Ansprüche gegen den Staat Überblick B. Amtshaftung Aufbauschema zu 839 BGB, Art. 34 GG Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes... 62, 63 Amtspflichtverletzung Drittbezogenheit der Amtspflicht Legislatives/normatives Unrecht Unionsrechtliche Staatshaftung Verschulden bei 839 BGB, Art. 34 GG Subsidiaritätsklausel, 839 I 2 BGB... 69, 70 Schuldhafte Rechtsmittelversäumung, 839 III BGB Sonstige Haftungsausschlüsse oder -beschränkungen Rechtsfolgen des Amtshaftungsanspruchs Passivlegitimation, Rechtsweg, Konkurrenzen C. Öffentlich-rechtliche Schuldverhältnisse... 75, 76 D. Öffentlich-rechtliche GoA... 77, 78 Definition! Beachte Beispiel

6 03 KK VerwRAT2 Inhalt :06 Uhr Seite 4 Inhaltsverzeichnis (4) E. Entschädigungsansprüche im Polizei- und Ordnungsrecht... 79, 80 F. Entschädigung wegen klassischer Enteignung Abgrenzung Enteignung/Inhalts- und Schrankenbestimmung Salvatorische Entschädigungsklauseln G. Aufopferungsentschädigung Enteignungsgleicher Eingriff... 84, 85 Entschädigungsanspruch wegen enteignungsgleichen Eingriffs... 86, 87 Entschädigungsanspruch wegen enteignenden Eingriffs... 88, 89 Allgemeiner Aufopferungsanspruch H. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch Anspruchsgrundlagen Anspruchsvoraussetzungen... 91, 92 Rechtsfolge Prozessuale Rechtslage I. Öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch Voraussetzungen... 95, 96 Rechtsfolge... 96, 97 Prozessuale Besonderheiten Definition! Beachte Beispiel

7 03 KK VerwRAT2 Inhalt :06 Uhr Seite 5 Inhaltsverzeichnis (5) J. Folgenbeseitigungsanspruch (FBA) Anspruchsgrundlagen Voraussetzungen... 98, 99 Rechtsfolgen... 99, 100 Keine rechtsvernichtenden Ausschlussgründe Folgeansprüche bei Unmöglichkeit Mitverschulden , 103 Folgenbeseitigung bei Drittbeteiligung; Folgenbeseitigungslast , 104 Prozessuale Rechtslage; Annexantrag Definition! Beachte Beispiel

8 04 KK VerwRAT :04 Uhr Seite 1 Relevanz Rechtmäßigkeit des VA; Fehlerfolgen (1) 1 Materiell und 49 VwVfG sind nur anwendbar, wenn der aufgehobene VA rechtswidrig bzw. rechtmäßig gewesen ist. 2. Die Behörde hat nur dann innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt (z.b. i.s.v. 6 II VwVG des Bundes oder gem. 28 II ME PolG), wenn ein fiktiver Grund-VA rechtmäßig hätte erlassen werden können. 3. Eine Amtspflichtsverletzung i.s.v. Art. 34 S. 1 GG, 839 BGB ist u.a. zu bejahen, wenn der Schaden durch einen rechtswidrigen VA entstanden ist. 4. Der Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch ist wegen rechtlicher Unmöglichkeit u.a. dann ausgeschlossen, wenn der zur Folgenbeseitigung notwendige drittbelastende VA aus formellen oder materiellen Gründen rechtswidrig wäre. Prozessual 1. Anfechtungs- und Fortsetzungsfeststellungsklagen sind u.a. nur dann begründet, wenn der (erledigte) VA rechtswidrig war. 2. Der Antrag nach 80 V 1 VwGO ist u.a. nur dann begründet, wenn der betreffende VA (offensichtlich) rechtswidrig ist. 3. Eine Verpflichtungsklage ist dann unbegründet, wenn der begehrte VA formell oder materiell rechtswidrig wäre. Straf- oder Bußgeldverfahren wegen Verstoßes gegen einen VA 1. Grds. wird von Behörden und Gerichten nur geprüft, ob der betreffende VA wirksam und vollziehbar ist.

9 04 KK VerwRAT :04 Uhr Seite 2 Relevanz (Fortsetzung) Rechtmäßigkeit des VA; Fehlerfolgen (2) 2 2. In folgenden Fällen muss jedoch der sanktionsbewehrte VA rechtmäßig sein, um die Sanktion durch Kriminalstrafe oder Bußgeld zu rechtfertigen: a) Nachhaltige Betroffenheit von hochwertigen Grundrechten durch den sanktionsbewehrten VA Ordnungswidrigkeit nach 29 I Nr. 2 VersammlungsG wegen Nichtbefolgung der Anordnung gem. 15 III VersammlungsG b) Sanktionsbewehrter VA ist EU-rechtswidrig. Überblick A) Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des VA (Prüfschema) I. (wirksame) Ermächtigungsgrundlage = Befugnisnorm II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit nach gesetzlicher Aufgabenzuweisung = Zuständigkeitsnorm 2. Verfahren a) Allgemeine Anforderungen des VwVfG, insbes. gem. 20 und 28 VwVfG b) Ggf. Mitwirkung des Bürgers (mitwirkungsbedürftiger VA) oder anderer Behörden (mehrstufiger VA) c) Ggf. Beachtung besonderer Verfahrensvorschriften gem. 63 ff., 71 a ff. bzw. 72 ff. VwVfG, jeweils i.v.m. Spezialgesetz 3. Form im weiteren Sinne a) Schriftform oder elektronische Form

10 04 KK VerwRAT :04 Uhr Seite 3 Überblick (Fortsetzung) Rechtmäßigkeit des VA; Fehlerfolgen (3) 3 b) Beim schriftlichen oder elektronischen VA aa) Ordnungsgemäße Begründung gem. 39 I 1 3 VwVfG bb) Unterschrift und Erlassbehörde gem. 37 III VwVfG c) Nur beim elektronischen VA: qualifizierte elektronische Signatur nach SignaturG (Sa./EB Nr. 924); 3 a II, 37 III 2 VwVfG III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt? nur bei Anlass und prozessualer Fallfrage Ausführungen zu: a) Lehre vom Beurteilungsspielraum b) Nachschieben von Gründen im Prozess c) Maßgeblicher Entscheidungszeitpunkt (vgl. Verwaltungsprozessrecht) 2. Nur im Polizei- und Ordnungsrecht: Störereigenschaft des Adressaten 3. Allgemeine Rechtmäßigkeit (der behördlich gesetzten Rechtsfolge) a) Bei Ermessens-VA: kein Ermessensfehler i.s.v. 40 VwVfG b) Bei jedem VA (bei Anlass): aa) Verhältnismäßigkeit bb) Keine Grundrechtsverletzung cc) Keine Unbestimmtheit gem. 37 I VwVfG (strenge Anforderungen bei Leistungsbescheiden!) c) Nur bei Leistungsbescheiden: VA-Befugnis; vgl. dazu 6, 7 VerwR AT 1

11 04 KK VerwRAT :04 Uhr Seite 4 Überblick (Fortsetzung) Rechtmäßigkeit des VA; Fehlerfolgen (4) 4 B) Fehlerfolgen Grds. ist ein rechtswidriger VA fehlerhaft wirksam, aber aufhebbar. I. Die Wirksamkeit entfällt ex tunc bei Nichtigkeit gem. 44 VwVfG; siehe dazu VerwR AT 1 II. Die Fehlerhaftigkeit oder Rechtswidrigkeit eines VA entfällt bei 1. Heilung gem. 45 VwVfG; 2. Umdeutung gem. 47 VwVfG. III. Die Aufhebbarkeit entfällt bei Eingreifen der Aufhebungssperre wegen Unbeachtlichkeit der formellen Rechtswidrigkeit gem. 46 VwVfG. Ermächtigungsgrundlage bzw. Befugnisnorm Eine Ermächtigungsgrundlage ist immer erforderlich im Anwendungsbereich des Vorbehalts des Gesetzes, d.h. insbes. bei belastenden oder grundrechtsrelevanten Verwaltungsakten. Ausnahmen sind anerkannt beim gesetzlich nicht geregelten Hausrecht des Behördenleiters, gestützt auf die Organisationsgewalt. Grundsätzliche Fehlerfolge: VA ist materiell rechtswidrig wegen Verstoßes gegen Art. 20 III GG und das jeweils einschlägige Grundrecht. Sofern die Ermächtigungsgrundlage in einer Verordnung oder Satzung enthalten ist, kann bei Anlass die Rechtmäßigkeit der Verordnungs- oder Satzungsermächtigung und die RM der VO/Satzung selbst zu prüfen sein (vgl. a. NRW POR!). Sog. dreistufiger Prüfungsaufbau: 1. Stufe = RM der Satzungs-/VO-Ermächtigung 2. Stufe = RM der Satzung/VO 3. Stufe = RM des VA

12 04 KK VerwRAT :05 Uhr Seite 60 I. Öffentlich-rechtlicher Tätigkeitsbereich Ansprüche gegen den Staat Überblick 60 Abwehr/Beseitigung rechtswidrigen Verhaltens des Staates Unterlassungsanspruch Folgenbeseitigungsanspruch Schadensersatz bei ör Schuldverhältnissen wegen rechtswidrigen Verhaltens des Staates 1.Schuldhaft ör Schuldverhältnis SpezialG 839 BGB, Art. 34 GG 2.Schuldlos SpezialG Polizei- und Ordnungsrecht, z.b. 39 I b OBG NW wegen Schaffung und Realisierung einer Gefahr Gefährdungshaftung kraft Gesetzes: z.b. 7 StVG 33 LuftVG 1, 2 HaftpflichtG wegen Auferlegung eines Sonderopfers Bzgl. Eigentum SpezialG (Enteignung, Art. 14 III GG) AufopferungsgewohnheitsR (enteignungsgleicher, enteignender Eingriff) Immaterielle Rechtsgüter SpezialG AufopferungsgewohnheitsR wegen Leistungen des Bürgers an den Staat SpezialG ör Schuldverhältnis ör GoA ör Erstattungsanspruch II. Privatrechtlicher Tätigkeitsbereich Haftung aus Vertrag Unmöglichkeit, Verzug, Gewährleistung 280 I BGB Haftung aus Gesetz 823 ff., 839, 906 II 2 BGB Gefährdungshaftung, s.o.

13 04 KK VerwRAT :05 Uhr Seite 61 A. Haftungsgrundlagen Aufbauschema zu 839 BGB, Art. 34 GG 61 Ursprünglich persönliche Haftung des Beamten für schuldhafte Pflichtverletzungen gem. 839 BGB Art. 34 S. 1 GG bezieht sich darauf und modifiziert die Rechtslage in zweifacher Hinsicht: (1) Kein Beamter im statusrechtlichen Sinn erforderlich, sondern Haftung besteht für jeden, der in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes, also hoheitlich handelt (= Beamter im haftungsrechtlichen Sinn) (2) Überleitung der Eigenhaftung des Beamten auf den Staat (mittelbare Staatshaftung); der Staat haftet anstelle des Amtswalters (befreiende Schuldübernahme) Einheitliche Anspruchsgrundlage auf Amtshaftung 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG (h.m.) B. Aufbauschema I. Amtshaftung nicht durch formelles Gesetz ausgeschlossen, z.b. 19 BNotO II. Voraussetzungen (haftungsbegründender Tatbestand) 1. Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes, vgl. 62, Verletzung der einem Dritten gegenüber obliegenden Amtspflicht, vgl Verschulden, vgl Kein Ausschluss (z.b. 839 I 2, III BGB) oder sonstige Haftungsbeschränkungen, vgl III. Rechtsfolge (haftungsausfüllender Tatbestand) Ersatz des durch die Amtspflichtverletzung zurechenbar verursachten Schadens, vgl. 73

14 04 KK VerwRAT :05 Uhr Seite 62 I. Handlungssubjekt Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes (1) I BGB setzt voraus, dass ein Beamter handelt, während Art. 34 S. 1 GG lediglich fordert, dass jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes tätig wird. Amtshaftung gem. 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG gilt daher für jeden, der hoheitlich tätig wird (haftungsrechtlicher Beamtenbegriff).! 3 Beamtenbegriffe sind zu unterscheiden: Beamter im statusrechtlichen Sinn Wer nach geltenden Beamtengesetzen wirksam zum Beamten ernannt wird Beamter im strafrechtlichen Sinn Personen nach 11 I Nr. 2 StGB Beamter im haftungsrechtlichen Sinn Jeder, der hoheitlich handelt Beamter im haftungsrechtlichen Sinn: Beamte im statusrechtlichen (= staatsrechtlichen) Sinn Personen in sonstigen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen (Soldaten, Richter, etc.) Personen in privatrechtlichen Dienstverhältnissen zum Hoheitsträger (Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes) Personen in öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnissen (Minister, Abgeordnete, etc.) Beliehene = Personen des Privatrechts, denen durch Gesetz/aufgrund Gesetzes hoheitliche Kompetenzen zur selbstständigen Wahrnehmung im eigenen Namen übertragen werden (unselbstständige) Verwaltungshelfer = Privatpersonen, die ohne förmlichen Beleihungsakt in weisungsabhängiger, unselbstständiger Position den Hoheitsträger unterstützen Problem: Einschaltung selbstständiger Privatunternehmer zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben BGH vertritt sog. Werkzeugtheorie: Selbstständige Privatunternehmer sind Beamte im haftungsrechtlichen Sinn, wenn Hoheitsträger in so weitgehendem Maß auf Auftragsdurchführung Einfluss nimmt, dass Privatunternehmer lediglich als Werkzeug (Erfüllungsgehilfe) der auftraggebenden Behörde erscheinen.

15 04 KK VerwRAT :05 Uhr Seite 63 Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes (2) 63 II. Öffentliches Amt Funktionell zu verstehen i.s.v. hoheitlichem Handeln (= öffentlich-rechtliche Tätigkeit) Für die Abgrenzung öffentlich-rechtliche privatrechtliche Tätigkeit gelten allg. Regeln: Eingriffsverwaltung Immer öffentlich-rechtlich Leistungsverwaltung Abhängig von konkreter Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses Neutrale Handlungen Abhängig von Funktionszusammenhang und Zielsetzung! häufige Klausurproblematik: Straßenverkehrssicherungspflicht = Pflicht, die öffentlichen Verkehrsflächen möglichst gefahrlos zu gestalten/zu erhalten und alle zumutbaren Maßnahmen zu treffen, um Gefahren von Verkehrsteilnehmern abzuwenden grds. privatrechtlich, da aus 823 ff. BGB abgeleitet, aber Gesetzgeber kann durch bes. Vorschrift öffentlich-rechtliche Natur bestimmen, ansonsten kann sich ör Charakter aus dem Sachzusammenhang ergeben Straßenverkehrsregelungspflicht = Pflicht, Verkehrseinrichtungen/-zeichen so anzubringen, dass Verkehr auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen gefahrlos sicher und zügig fließt; unstr. hoheitlich Anm.: Haftung bei privatrechtlicher Tätigkeit des Hoheitsträgers Hoheitsträger Aus Vertrag (Zurechnung über 89, 31 BGB bei Organen, sonst 278 BGB) Aus Delikt: 823 ff. i.v.m. 89, 31 BGB bei Organen, sonst 831 BGB Handelnder Aus Vertrag i.d.r. ( ), da Staat Vertragspartner Aus Delikt: 839 BGB (Beamte im statusrechtlichen Sinn); 823 ff. BGB (Arbeiter, Angestellte) III. Handeln in Ausübung des öffentlichen Amtes (+), wenn enger äußerer und innerer Zusammenhang zwischen übertragenem Amt und schädigender Handlung; Handeln bloß bei Gelegenheit reicht nicht (vgl. 831 BGB) ( ), wenn Amtswalter zumindest überwiegend aus persönlichen Motiven handelt

16 04 KK VerwRAT :05 Uhr Seite 64 Amtspflichtverletzung 64 I. Amtspflicht jede persönliche Verhaltenspflicht des Amtswalters in Bezug auf seine Amtsführung 1. Rechtsgrundlage Amtspflichten ergeben sich aus dem geltenden Recht, und zwar aus allen denkbaren Rechtsquellen: Gesetz, Verordnung, Satzung, Gewohnheitsrecht, Rechtsgrundsätze, Innenrecht.! Amtspflichten sind auf Person des Amtswalters bezogen und bestehen nur im Innenverhältnis zwischen Dienstherrn (Staat) und Amtswalter Amtspflichten ergeben sich auch aus Verwaltungsvorschriften und innerdienstlichen Weisungen (ganz h.m.). 2. Einzelfälle Pflicht zu rechtmäßigem Verwaltungshandeln (Art. 20 III GG), u.a. Pflicht zur Wahrung formeller Zuständigkeiten und einschlägiger Verfahrensnormen Pflicht zur Vermeidung deliktischen Verhaltens! Wird spezielle Ausprägung verletzt, so muss in der Klausur darauf abgestellt werden; allg. Amtspflicht zu rechtmäßigem Verwaltungshandeln hat nur Auffangcharakter. Pflicht zur Erteilung richtiger Auskünfte Warn- und Hinweispflichten II. Verletzung der Amtspflicht (+), wenn die Handlung nach allg. verwaltungsrechtlichen Regeln nicht rechtmäßig ist Zuständiges Zivilgericht überprüft verwaltungsrechtliche Rechtmäßigkeit selbstständig; es ist insbes. nicht an die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes gebunden, da Gegenstand des Amtshaftungsprozesses nicht der Verwaltungsakt ist, sondern die Frage betrifft, ob der Amtswalter einen rechtswidrigen Verwaltungsakt erlassen hat (st.rspr., h.m.).! Rechtskraftbindung: Zivilgerichte sind an die Rechtskraft verwaltungs- und sozialgerichtlicher Entscheidungen gebunden, vgl. 121 VwGO.