Professor Dr. Christian Koenig, LL.M. Zentrum für Europäische Integrationsforschung. Probeklausur. Verwaltungsrecht AT

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1 Probeklausur Verwaltungsrecht AT

2 Fall 1 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung vergibt auf Antrag Subventionen für feministisch inspirierte Forschungsansätze. Diese kommen besonders förderungswürdigen Projekten der Forschung in Frauenfragen zugute. Eine gesetzliche Grundlage besteht nicht, doch sind im Bundeshaushalt für Zuwendungen mit dem Ziel der Frauenförderung die notwendigen Mittel ausgewiesen. Auf Antrag erhält Professorin F von der juristischen Fakultät der Universität U im Oktober 2015 für ihr Studienprojekt zu Gleichberechtigung und Gleichstellung der Geschlechter in der freien Wirtschaft, das auch die Herausgabe eines Kurzlehrbuches umfassen soll, unter Beachtung der einschlägigen Vergaberichtlinien eine finanzielle Zuwendung für feministische Forschung in Höhe von EUR. Die Mittel muss F innerhalb von zwei Jahren anfordern: Der Zuwendungsbescheid enthält einen als Nebenbestimmung ausgewiesenen Zusatz, dass die Mittel innerhalb von sechs Monaten nach dem Anforderungstermin für den bestimmten Zweck zu verwenden seien und F dem Ministerium hierrüber Rechenschaft abzulegen habe. F fordert die Mittel im Dezember 2015 an. Im März 2016 setzt F die Mittel ein, allerdings für die Herstellung eines Handbuch des Subventionsrechts, das, wie F meint, von größerer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung ist als das Gleichstellungsbuch. 2

3 Hiervon erfährt das Ministerium im Juni 2016 und teilt der F im Oktober 2016 schriftlich mit, dass es den Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit aufhebe. Zwei Monate später erhält F außerdem die schriftliche Mitteilung, dass sie den Betrag von EUR ( EUR zzgl. 5 % Zinsen der Basiszinssatz beträgt infolge der Finanzkrise 0 % - für ein Jahr aus diesem Betrag) innerhalb einer näher bestimmten Frist an das Ministerium zu erstatten habe. F erhebt gegen beide Anordnungen fristgerecht Klage. Aufgabe: Hat die Klage Aussicht auf Erfolg? 3

4 Die Klage hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 1. Keine aufdrängende Sonderzuweisung (+) 2. Rückgriff auf die Generalklausel des 40 I 1 VwGO Es muss sich also um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handeln. à Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt nach der modifizierten Subjektstheorie vor, wenn die streitentscheidende Norm ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt befugt oder verpflichtet. à Es geht hier um die Aufhebung einer finanziellen Zuwendung und die darauf basierende Rückforderung. Diese Maßnahmen richten sich nach 48, 49, 49a VwVfG. Zur Aufhebung und Rückforderung berechtigt sind ausschließlich Träger öffentlicher Gewalt, sodass es sich um öffentlich-rechtliche Vorschriften handelt. 4

5 Die Streitigkeit ist mangels doppelter Verfassungsunmittelbarkeit nicht verfassungsrechtlicher Art. Abdrängende Sonderzuweisungen liegen nicht vor. Ergebnis: Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. 40 I 1 VwGO eröffnet. II. Statthafte Klageart Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren, 88 VwGO. Das Geld ist F nicht durch einen zivilrechtlichen Schenkungsvertrag i.s.d. 516 BGB gewährt worden. Vielmehr handelt es sich um einen Subventionsbescheid, der einen verlorenen Zuschuss gewährt. Sowohl die Aufhebung als auch die Rückforderung sind auf die Regelung eines Einzelfalls gerichtet und erfüllen beide die Merkmale eines VA i.s.d. 35 S. 1 VwVfG. Statthaft ist somit in beiden Fällen die Anfechtungsklage nach 42 I Var. 1 VwGO. 5

6 (Anmerkung: Hier sind Widerruf und Rückzahlungsaufforderung in zwei äußerlich und zeitlich getrennte Verwaltungsakte gekleidet. Zwingend ist dieses Vorgehen für die Behörde aber nicht. Die Verwaltung kann auch beide Anordnungen in einem Bescheid verbinden, wobei es sich auch dann um zwei Verwaltungsakte handeln würde.) III. Klagebefugnis Es muss die Möglichkeit bestehen, dass F durch die Aufhebung und Rückforderung in ihren Rechten verletzt ist. Hier ist F zwar Adressatin belastender Verwaltungsakte. Ob allein mit dem Adressatengedanken die Klagebefugnis begründet werden kann, erscheint aber zweifelhaft. Der Adressatengedanke ( Adressatentheorie ) geht davon aus, dass der Adressat eines belastenden VA zumindest in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG verletzt sein kann. Wird ihm eine zuvor zugesagte staatliche Leistung wieder entzogen, könnte der Rückgriff auf den Adressatengedanken implizieren, dass der Adressat weil er in Art. 2 I GG betroffen ist auch ein Anspruch auf die Leistung gehabt habe. 6

7 Doch ist durch den Zuwendungsbescheid zwischen F und dem Zuwendenden ein Verwaltungsrechtsverhältnis entstanden, das auch subjektive öffentliche Rechte enthält, insbesondere das Recht, die zugewendeten Mittel behalten zu dürfen. Der Zuwendungsbescheid ist mittlerweile in Bestandskraft erwachsen. à Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass F durch die Aufhebung des Bescheids und die Rückforderung in ihrem Recht aus dem Zuwendungsbescheid, eine finanzielle Förderung in Höhe von EUR zu erhalten, verletzt ist. Sie damit klagebefugt. IV. Vorverfahren Nach 68 I 2 Nr. 1 VwGO bedarf es keines Vorverfahrens, wenn der VA von einer obersten Bundesbehörde erlassen worden ist. Das Bundesministerium für Forschung und Entwicklung ist eine oberste Bundesbehörde. Ein Vorverfahren ist somit entbehrlich. 7

8 V. Klagefrist Die Klagefrist gemäß 74 I 1 VwGO ist laut Sachverhalt eingehalten. VI. Klagegegner Die Klage ist zu richten gegen den Rechtsträger der handelnden Behörde ( 78 I Nr. 1 VwGO). Richtiger Klagegegner ist damit der Bund. VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit F ist nach 61 Nr. 1 Var. 1 VwGO beteiligtenfähig und gem. 62 I Nr. 1 VwGO prozessfähig. Der Bund ist nach 61 Nr. 1 Var. 1 VwGO beteiligtenfähig und gem. 62 III VwGO prozessfähig, vertreten durch den zuständigen Abteilungsleiter. 8

9 VIII. Zwischenergebnis Die Anfechtungsklage ist sowohl gegen die Aufhebung des Zuwendungsbescheids als auch gegen die Rückforderung zulässig. B. Objektive Klagehäufung, 44 VwGO Beide Anfechtungsklagen richten sich gegen denselben Beklagten, stehen miteinander im Zusammenhang und sind vor demselben Gericht zu verfolgen. Somit ist die Objektive Klagehäufung zulässig. C. Begründetheit Die Anfechtungsklagen sind nach 113 I 1 VwGO begründet, soweit die Aufhebung und die Rückforderung rechtswidrig sind und F dadurch in ihren Rechten verletzt ist. 9

10 I. Aufhebung des Zuwendungsbescheids 1. Ermächtigungsgrundlage des Aufhebungsbescheids Ob Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung die Rücknahme nach 48 VwVfG oder der Widerruf nach 49 VwVfG ist, hängt davon ab, ob der aufzuhebende VA rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Dabei ist der Zeitpunkt des Erlasses des VA entscheidend für die Beurteilung seiner Rechtmäßigkeit. a) Rechtmäßigkeit des Zuwendungsbescheids (1) Ermächtigungsgrundlage Eine Gesetzesgrundlage, auf die das Bundesministerium den Erlass des Zuwendungsbescheids stützen konnte, ist nicht ersichtlich. Dies muss jedoch nicht zwingend zur Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids führen, wenn eine Situation besteht, in der die Verwaltung für ihr Handeln keiner gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Vertreter der sog. Lehre vom Totalvorbehalt verlangten früher, dass jedes Handeln der Verwaltung auf einem formellen Gesetz oder einer Verordnung beruhen 10 musste.

11 Ø Dies wurde zum Teil damit begründet, dass das Parlament das einzig unmittelbar demokratisch legitimierte Organ sei und deshalb jegliches staatliches Handeln auf seine Entscheidung zurückführbar sein müsse. Auch wurde darauf abgestellt, dass staatliches Handeln von vornherein generell und abstrakt festgelegt werden müsse, um einen Missbrauch auszuschließen. Diese pauschale Bindung jedweden Verwaltungshandelns an gesetzliche Ermächtigungen würde allerdings zu einer Übernormierung führen, die das Parlament überfordert. Auch wenn ein solcher Totalvorbehalt den Schutz der Bürger bezweckt, würde er letztendlich die Möglichkeit, Leistungen zu erhalten, erschweren und die Rechte der Bürger damit verkürzen. Insbesondere bei Notfällen oder in Krisensituationen könnte die Verwaltung nicht mehr schnell und flexibel Leistungen gewähren. Mittlerweile wird die Notwendigkeit einer Rechtsgrundlage differenziert betrachtet. Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung enthält zum einen den Vorbehalt des Gesetzes und zum anderen den Vorrang des Gesetzes. Im Bereich des Vorrangs des Gesetzes hat die Verwaltung lediglich zu beachten, dass ihr Handeln nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Im Bereich des Vorbehalt des Gesetzes hingegen kann die Verwaltung nur handeln, wenn eine gesetzliche Grundlage sie zu dem Handeln ermächtigt. 11

12 Im Grundsatz ist der Vorbehalt des Gesetzes bei Eingriffen in Freiheit und Eigentum, Erlass und Verordnungen (vgl. 80 I GG) und sonst wesentlichen Entscheidungen zu beachten. Prinzipiell ist es zwar möglich, dass auch eine finanzielle Förderung, die für den Empfänger allein begünstigenden Charakter hat, sich als Eingriff für Dritte etwa Wettbewerbern darstellen kann. Dies ist aber nicht ersichtlich. Dennoch muss auch die Vergabe von Leistungen durch die Verwaltung stets in einem Verfahren erfolgen, dass potenziell jedem Bürger die gleichen Chancen gewährt. Auch ist sicherzustellen, dass insbesondere das Berufen auf eine ständige Übung der leistungsgewährenden Behörden nicht zu staatlichen Zahlungspflichten in einem derartigen Umfang führen, dass sie die staatliche Leistungsfähigkeit überfordert. Die Vergabe von (finanziellen) Förderungen ist also nur dann ohne eine gesetzliche Grundlage zulässig, wenn einerseits die Mittel im Haushaltsplan für den bestimmten Zweck ausgewiesen sind und so von vornherein eine Begrenzung der Zahlungspflichten existiert und andererseits Vergaberichtlinien vorhanden sind, die eine voraussehbare und gleichberechtigende Vergabe ermöglichen. 12

13 Ø Auf die finanziellen Mittel zur Förderung der feministischen Forschung trifft dies zu. Sie sind im Bundeshaushaltsplan ausgewiesen, und Vergaberichtlinien existieren ebenfalls. à Die Förderung der F bedurfte damit keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. (2) Formelle Rechtmäßigkeit Es liegen keine Anzeichen dafür vor, dass der Zuwendungsbescheid formell rechtswidrig war. (3) Materielle Rechtmäßigkeit Es ist davon auszugehen, dass die Vergaberichtlinien eingehalten sind und der Zuwendungsbescheid auch nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Ermessensfehler sind ebenfalls nicht ersichtlich. b) Zwischenergebnis Der Zuwendungsbescheid, den F erhalten hat, war zum Zeitpunkt des Erlasses rechtmäßig. Dessen Aufhebung erfolgt damit im Wege des Widerrufs nach 49 VwVfG. 13

14 2. Formelle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheids a) Zuständigkeit Für die Bestimmung der Zuständigkeit zum Widerruf gibt es nur punktuelle Regelungen. So entscheidet nach 49 V VwVfG über den Widerruf nach Unanfechtbarkeit des VA die nach 3 VwVfG zuständige Behörde. Dabei regelt 3 VwVfG aber lediglich die Frage nach der örtlichen Zuständigkeit. Jenseits dieser ausdrücklichen Regelung ist darauf abzustellen, dass auch der Widerruf selbst ein VA ist, für dessen Erlass die allgemeinen Verfahrensregeln gelten. à Deshalb ist für den Widerruf nach dem actus-contrarius-gedanken die Behörde zuständig, die auch schon für den Erlass des Bescheids zuständig war, der widerrufen werden soll. Ø Die Förderung stammt aus Mitteln des Bundesforschungsministeriums, das selbst für die Vergabe und damit auch für den Widerruf zuständig ist. b) Verfahren Der Widerruf stellt einen belastenden VA dar, weshalb F nach 28 I VwVfG zuvor angehört werden musste. Dies geschah nicht. 14

15 Ø Die Anhörung war zwar nicht nach 28 II VwVfG entbehrlich, konnte aber gem. 45 I Nr. 3 VwVfG im weiteren Verfahren nachgeholt werden. c) Form Ø Die Form des Aufhebungsbescheides bestimmt sich ebenfalls mit dem actuscontrarius-gedanken nach der Form des VA, der widerrufen werden soll. Der ursprüngliche Zuwendungsbescheid wurde schriftlich erklärt und auch der Aufhebungsbescheid erfolgte hier in schriftlicher Form. 3. Materielle Rechtmäßigkeit 49 VwVfG trifft für den Widerruf von Verwaltungsakten differenzierende Regelungen. In Abs. 1 ist der Widerruf nicht begünstigender VAe geregelt. Die Abs. 2, 3 enthalten demgegenüber konkrete Gründe für den Widerruf begünstigender VAe. Im Vergleich zur Rücknahme hat der Gesetzgeber beim Widerruf die Abwägung nicht dem Rechtsanwender überlassen, sondern diese schon im Gesetz abstrakt über die einzelnen Widerrufsgründe in den Abs. 2, 3 vorgenommen. Die Widerrufsgründe des Abs. 2 gelten dabei allgemein für begünstigende VAe. Die Widerrufsgründe des Abs. 3 stellen darüber hinaus eine Spezialregelung für VAe da, die eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewähren oder hierfür Voraussetzung sind. 15

16 Ø Mit Wirkung für die Vergangenheit (ex tunc) ist ein Widerruf allerdings nur nach 49 III VwVfG zulässig. Der Zuwendungsbescheid, der widerrufen wurde, gewährt der F eine finanzielle Förderung in Höhe von EUR. à Der Widerruf muss damit den Anforderungen des 49 III VwVfG genügen. a) Tatbestandsvoraussetzungen (1) Rechtmäßiger VA i.s.d. 49 III VwVfG (+) (2) Widerrufsgrund (a) Zweckwidrige Mittelverwendung, 49 III 1 Nr. 1 VwVfG Die Bewilligung diente der Durchführung eines Studienprojekts zu Gleichberechtigung und Gleichstellung der Geschlechter in der freien Wirtschaft und umfasste auch die Herausgabe eines Kurzlehrbuchs. Tatsächlich hat F das Geld aber für die Herstellung eines Handbuchs des Subventionsrechts und damit nicht für den bestimmten Zweck verwendet. Die Behörde ist daher zum Widerruf berechtigt. 16

17 (b) Nichterfüllen einer Auflage, 49 III 1 Nr. 2 VwVfG Als Widerrufsgrund kommt außerdem 49 III 1 Nr. 2 VwVfG in Betracht. Der Zuwendungsbescheid enthält unter der Bezeichnung Nebenbestimmung einen Zusatz, dass die Mittel innerhalb von sechs Monaten nach dem Anforderungstermin für den bestimmten Zweck zu verwenden seien und F dem Ministerium hierüber Rechenschaft abzulegen habe. Zweifelhaft ist jedoch, ob das Gebot, die Mittel zweckgerecht zu verwenden, seinem Inhalt nach Gegenstand der Auflage ist oder nur Inhalt der Zuwendung. Sollte Letzteres der Fall sein, würde sich die Auflage auf die zeitliche Begrenzung der Verwendung (auf sechs Monate) beziehen. Hierfür spricht, dass die Formulierung der Auflage auf den Zuwendungsbescheid verweist ( für den bestimmten Zweck ) und auch das Gesetz von einer Unterscheidung zwischen dem Zweck der Zuwendung (Abs. 3 S. 1 Nr. 1) und einer davon gesonderten Auflage (Abs. 3 S. 1 Nr. 2) ausgeht. Ob die Zweckbestimmung selbst Auflagecharakter aufweist, kann hier im Grunde dahin stehen, da die Verwendung für einen anderen als den bestimmten Zweck notwendigerweise zur Folge hat, dass die Frist von sechs Monaten Auflagecharakter aufweist nicht beachtet 17 worden ist.

18 (Hinweis: Die beiden Widerrufsgründe stehen zueinander nicht in einem Exklusivverhältnis. Wenn in der Auflage ebenfalls eine Zweckbestimmung zum Ausdruck kommt, führt die zweckwidrige Mittelverwendung sowohl zum Widerrufsgrunds nach Nr. 1 als auch zu dem nach Nr. 2. Die Erwähnung des Zwecks in der Auflage und die erkennbare inhaltliche Bezugnahme legen es nahe, dass auch in der Auflage die Zweckbestimmung ihren Niederschlag findet. Damit besteht auch ein Widerrufsgrund nach Abs. 3 S. 1 Nr. 2 (a.a. vertretbar).) (3) Widerrufsfrist Gem. 49 III 2 VwVfG NRW gilt auch für den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte nach 49 III VwVfG NRW die Jahresfrist des 48 IV 1 VwVfG NRW. à Danach ist der Widerruf nur zulässig, wenn er innerhalb eines Jahres seit Kenntnis der Tatsachen, die zum Widerruf berechtigen, erfolgt. v Die Regelung ist Anknüpfungspunkt dreier unterschiedlicher Streitpunkte: Ob sich der Begriff der Tatsachen auch auf Rechtsanwendungsfehler bei der Bewertung des aufzuhebenden Verwaltungsakts erstreckt, ob es sich bei der Frist um eine Bearbeitungsoder eine Entscheidungsfrist handelt und ob es für Kenntnis im Sinne der Vorschrift erforderlich ist, dass der innerhalb der zuständigen Behörde zur Entscheidung berufene Amtswalter Kenntnis erlangt hat. 18

19 Ø Hier kommt es allerdings auf keine dieser Streitigkeiten an. à Im Juni 2016 hat das Ministerium von der zweckwidrigen Mittelverwendung Kenntnis erlangt und im Oktober 2016 hat es dann den Zuwendungsbescheid widerrufen. Dieser erfolgte damit jedenfalls innerhalb der Jahresfrist der 49 III 2 i. V. m. 48 IV 1 VwVfG NRW. b) Rechtsfolge Der Widerruf nach 49 III 1 Nr. 2 VwVfG steht im Ermessen der Behörde. à Hier wird von der h.m. aber ein sog. intendiertes Ermessen angenommen. Von einem intendierten Ermessen wird gesprochen, wenn einer Rechtsnorm eine (zumeist ungeschriebene) Intention für eine bestimmte Rechtsfolge entnommen werden kann und man daher bei Vorliegen des gesetzlichen Tatbestands in der Regel davon ausgehen kann, dass die intendierte Rechtsfolge die vom Gesetzgeber vorgesehene ist. à Eine Intention hierfür wurde z.b. angenommen für die Grundsätze sparsamer und wirtschaftlicher Verwendung von Haushaltsmitteln. 19

20 Jedoch ist auch bei Vorliegen eines Anwendungsfalls des intendierten Ermessens die Behörde nicht von jeder Prüfung des Einzelfalls frei. Hier bestehen aber keine Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Ermessensausübung. Auch die haushaltsrechtlichen Prinzipien wie die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sprechen regelmäßig für einen Widerruf. Der VA konnte nach 49 III VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden. 4. Ergebnis Der Widerruf ist rechtmäßig. II. Rückforderungsbescheid 1. Ermächtigungsgrundlage des Rückforderungsbescheids Grundlage für die Rückforderung ist 49a I VwVfG. 20

21 2. Formelle Rechtmäßigkeit a) Zuständigkeit Für den Rückforderungsbescheid zuständig ist nach dem actus-contrarius- Gedanken die Behörde, die auch für die Aufhebung zuständig war. Damit was das Bundesforschungsministerium auch für den Rückforderungsbescheid zuständig. b) Verfahren Eine Anhörung erfolgte zwar nicht, kann aber nach 45 I Nr. 3 VwVfG nachgeholt werden. c) Form Die Rückforderung hat nach 49a I 2 VwVfG durch einen schriftlichen VA zu erfolgen. Die Rückforderung aus dem Monat Dezember 2016 erfüllt diese Voraussetzungen. 21

22 3. Materielle Rechtmäßigkeit a) Tatbestandsvoraussetzungen Die Möglichkeit der Rückforderung nach 49a VwVfG steht unter der Voraussetzung, dass ein VA mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen oder aufgehoben worden ist. Dies ist, wie erörtert, geschehen. Allerdings stellt sich die Frage, ob die Behörde über den eigentlichen Zuwendungsbescheid in Höhe von EUR hinaus auch Zinsen von F fordern durfte. Dies bestimmt sich nach 49a II VwVfG, der für den Umfang der Rückforderung auf die Regeln des BGB zur Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung verweist. à Danach erfasst der Rückforderungsanspruch in erster Linie den gewährten Subventionsbetrag als die erbrachte Leistung, 49a I, II VwVfG i.v.m. 818 I, II BGB. Nach 49a III 1 VwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des VA an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Der maßgebliche Zeitpunkt ist derjenige, in dem die materiellen Rechtsfolgen des Widerrufs eintreten. 22

23 Da dieser hier ex tunc, also mit Wirkung für die Vergangenheit erklärt worden ist, entsteht der Zinsanspruch ab dem Zeitpunkt des Erlasses des widerrufenen VA. Bei einem anzusetzenden Zinssatz von fünf Prozent aus EUR für ein Jahr beläuft er sich auf 500 EUR. à Die Zinsforderung besteht also in der geltend gemachten Höhe. b) Rechtsfolge Die Rückforderung nach 49a I VwVfG stellt eine gebundenen Entscheidung dar. Nur hinsichtlich der Zinsen allerdings räumt 49a IIII VwVfG der Behörde einen Ermessensspielraum ein. Ermessensfehler sind aber nicht vorhanden. 4. Ergebnis Der Rückforderungsbescheid ist rechtmäßig. 23

24 III. Gesamtergebnis Die Klagen sind zulässig, aber unbegründet. Die Klage hat keinen Erfolg. 24

25 Professor Dr. iur. Christian Koenig, LL.M. (LSE) Geschäftsführender Direktor Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn Genscherallee Bonn Telefon: Fax: sekretariat.zeia@uni-bonn.de