Instrumente und Strategien zur Baulandmobilisierung Handlungsmöglichkeiten im St. Galler und Vorarlberger Rheintal Michael Mangeng Leitung: Prof. Dr. Bernd Scholl Betreuung: Dr. Reto Nebel, Rolf Sonderegger Masterarbeit Studiengang Raumentwicklung und Infrastruktursysteme Juli 2017
Die Zeit des Einzelkunstwerks ist vorbei, es geht um eine bewusste Beziehung zwischen den Elementen. Wassily Kandinsky, 1930 I
Dank An dieser Stelle möchte ich mich bei all denjenigen bedanken, die mich während der Anfertigung dieser Masterarbeit unterstützt und motiviert haben: Bei Herrn Prof. Dr. Bernd Scholl für die Möglichkeit, diese Masterarbeit an der Professur für Raumentwicklung zu schreiben, sowie für seine konstruktive Kritik im Rahmen der Zwischenpräsentationen. Bei Dr. Reto Nebel und Rolf Sonderegger für die kompetente Betreuung, die konstruktiven Anregungen bei den Werkstattgesprächen, den Zwischenpräsentationen und im Rahmen weiterer Termine. Bei allen Teilnehmern und Teilnehmerinnen meiner Interviews, ohne die diese Arbeit nicht hätte entstehen können. Ein besonderer Dank gilt meiner Freundin Barbara, die mir während meines Studiums und vor allem bei der Anfertigung dieser Masterarbeit immer zur Seite gestanden ist. Bei Charlotte, Hildegund und Patrick für das Korrekturlesen dieser Arbeit und die hilfreichen Inputs. Abschliessend möchte ich mich bei meinen Eltern bedanken, ohne deren Unterstützung ich dieses Studium nicht absolvieren hätte können. Zur Verbesserung des Leseflusses werden in der vorliegenden Arbeit geschlechtsneutrale Formulierungen verwendet. Er richtet sich jedoch ausdrücklich gleichermassen an weibliche und männliche Personen. III
Kurzfassung Ein Hauptanliegen der schweizerischen Raumplanung ist der zweckmässige und haushälterische Umgang mit der Ressource Boden. Seit dem Inkrafttreten des am 1. Mai 2014 revidierten Raumplanungsgesetzes wird der Fokus noch stärker auf die Konzentration der Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt (Art. 1 Abs.2 abis RPG), die vor allem in den bestehenden Bauzonen des bereits weitgehend überbauten Siedlungsgebietes erfolgen soll. Das Problem mit den bestehenden Bauzonen liegt darin, dass diese in den meisten Fällen am falschen Ort (nicht dort wo die Nachfrage vorhanden ist) oder auf Grund von Baulandhortung nicht verfügbar sind. Deshalb kann Bauland jahrzehntelang nicht einer zonenkonformen Nutzung zugeführt werden. In dieser Arbeit wurde untersucht, welche Instrumente und Strategien es für die Mobilisierung von Bauland gibt und wie ein Mobilisierungsprozess anhand konkreter Fallbeispiele aussehen kann. Dabei wurde ein Vergleich zwischen Instrumenten und Strategien zwischen dem Kanton St. Gallen sowie dem Bundesland Vorarlberg durchgeführt. Dieser diente vor dem Hintergrund der jeweils vorherrschenden Rahmenbedingungen dazu, sich nicht nur der eigenen Stärken und Schwächen bewusst zu werden, sondern auch von den Erfahrungen der andern zu profitieren. Daraus resultierend ist hervorgegangen, dass die Initiative der Gemeinde, der Einsatz und die Auslegung der einzelnen Instrumente in Kombination mit dem Kontakt der Grundeigentümer eine wesentliche Rolle im Mobilisierungsprozess spielen. Titelfoto: (Geissler, 2014) V
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Inhaltsverzeichnis Dank... III Kurzfassung... V Inhaltsverzeichnis... VII Abbildungsverzeichnis... XI Tabellenverzeichnis... XIV 1 Einleitung... 1 1.1 Ausgangslage... 1 1.2 Problemstellung... 2 1.3 Thesen und Forschungsfragen... 4 1.4 Methoden und Aufbau der Arbeit... 5 2 Theoretischer Teil... 7 2.1 Organisationsstrukturen im Planungssystem... 7 2.1.1 Bundesebene... 7 2.1.2 Länderebene... 8 2.1.3 Gemeindeebene... 9 2.2 Instrumentarium zur Baulandmobilisierung... 11 2.2.1 Bodennutzung... 12 2.2.2 Infrastruktur... 14 2.2.3 Weitere Ansätze... 15 2.2.4 Zusammenfassender Vergleich... 17 2.2.5 Aktuelle Entwicklungen in Vorarlberg... 17 2.3 Planungsprozess... 19 2.3.1 Definition des Mobilisierungsprozesses... 19 2.3.2 Erfolgsfaktoren... 20 2.3.3 Organisationsmodelle... 21 2.4 Siedlungs- und Bauflächenreserven... 26 2.4.1 Kanton St. Gallen... 26 2.4.2 Bundesland Vorarlberg... 32 2.4.3 Erhebungsmethoden und Vergleich... 34 VII
3 Fallbeispiele... 36 3.1 Auswahl der Gemeinden... 36 3.2 Gemeinde Altstätten... 40 3.2.1 Annährung an den Versuchsraum... 40 3.2.2 Siedlungsflächenreserven... 41 3.2.3 Einsatz des Instrumentariums zur Baulandmobilisierung... 43 3.2.4 Entwicklungsschwerpunkte... 43 3.2.5 Gebiet Oberkirlen... 48 3.2.6 Mobilisierungsprozess: Gebiet Oberkirlen... 51 3.3 Gemeinde Oberriet (SG)... 60 3.3.1 Annährung an den Versuchsraum... 60 3.3.2 Übersicht Siedlungsflächenreserven... 61 3.3.3 Kapazitätsabschätzung... 63 3.3.4 Einsatz des Instrumentariums zur Baulandmobilisierung... 64 3.3.5 Entwicklungsschwerpunkte... 64 3.3.6 Fokus Baulücken... 65 3.3.7 Grundstück der Firma Jansen AG... 66 3.3.8 Mobilisierungsprozess: Fokus Baulücken... 67 3.3.9 Mobilisierungsprozess: Grundstück Firma Jansen AG... 69 3.4 Vergleichsgemeinde Götzis... 72 3.4.1 Annäherung an den Versuchsraum... 72 3.4.2 Übersicht Baulandreserven... 73 3.4.3 Kapazitätsabschätzung... 74 3.4.4 Einsatz des Instrumentariums zur Baulandmobilisierung... 74 3.4.5 Bahnhof Götzis... 75 3.4.6 Mobilisierungsprozess... 76 3.5 Zwischenfazit Mobilisierungsprozess... 79 3.5.1 Gemeinde Altstätten und Oberriet... 79 3.5.2 Länderübergreifende Betrachtungsweise... 82 4 Zentrale Erkenntnisse... 83 5 Schlussbemerkung und Ausblick... 89 Literaturverzeichnis... 92 VIII
Anhang... 98 I. Interviewpartner... 98 II. Brief für die Kontaktaufnahme der Grundeigentümer... 98 III. Fragen Interviewleitfaden... 100 IV. Transkripte der durchgeführten Interviews... 101 IV.I Gemeinde Oberriet SG... 102 IV.II Gemeinde Altstätten SG... 105 IV.III Kanton St. Gallen... 110 IV.IV Gemeinde Götzis... 115 IV.V Gemeinde Dornbirn... 122 IV.VI Grundeigentümer Unternehmer... 129 IV.VIII Grundeigentümer Privatperson... 131 IV.IX Grundeigentümer Privatperson... 133 V. Eigenständigkeitserklärung... 135 IX
Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Bereiche und Ziele der Baulandmobilisierung... 4 Abb. 2: Verortung des Kantons St. Gallen und des Bundeslands Vorarlberg... 7 Abb. 3: Verwaltungsgliederung in Österreich und der Schweiz mit den wichtigsten Gesetzen und Instrumenten... 8 Abb. 4: Neuer modulartiger Sondernutzungsplan... 12 Abb. 5: Dreiklang Eigentümertypen Nutzungsstruktur Raumtyp... 19 Abb. 6: Der Entwicklungsprozess nach dem Organisationsmodell «Gemeinde im Lead».. 23 Abb. 7: Der Entwicklungsprozess nach dem Organisationsmodell «Organisierte Grundeigentümer»... 24 Abb. 8: Der Entwicklungsprozess nach dem Organisationsmodell «Immobilienentwickler als Transformator»... 25 Abb. 9: Siedlungsflächenreserven 2011, 2014 und 2015 nach Potenzialtyp im Kanton St. Gallen... 27 Abb. 10: Siedlungsflächenreserven pro Raumnutzer und Gemeinde im Kanton St. Gallen. 27 Abb. 11: Flächensumme der Siedlungsreserven 2015 nach aggregierten Nutzungszonen im Kanton St. Gallen... 28 Abb. 12: Prozentueller Anteil der Siedlungsreserven nach Gemeindegrösse... 28 Abb. 13: Flächensumme der Siedlungsreserven nach ausgewählten Eigentümertypen und Interesse der Eigentümer im Kanton St. Gallen... 29 Abb. 14: Bevölkerungszahl und Anteil problematischer Eigentümer pro Gemeinde im Kanton St. Gallen... 30 Abb. 15: Bevölkerungsentwicklung 2015 bis 2045 in den St. Galler Wahlkreisen gemäss Szenario Trend der Fachstelle für Statistik... 30 Abb. 16: Kapazitätsabschätzung pro Wahlkreis im Kanton St. Gallen... 31 Abb. 17: Unbebaute Bauflächen und Bauerwartungsflächen in Vorarlberg 2015... 32 Abb. 18: Flächenreserven pro Raumnutzer im Kanton St. Gallen und Bundesland Voralberg... 33 Abb. 19: Kapazitätsabschätzung pro Bezirk im Bundesland Vorarlberg... 34 XI
Abb. 20: Anteilsmässige Nachfrage und ablehnendes Interesse pro Wahlkreis im Kanton St. Gallen... 37 Abb. 21: Bevölkerungsverteilung nach Raumtypen, aktueller Stand und anzustrebende Verteilung... 37 Abb. 22: Übersichtskarte der Raumtypen je Gemeinden im Wahlkreis Rheintal... 39 Abb. 23: Ortsteile der Gemeinde Altstätten... 40 Abb. 24: Übersichtskarte Siedlungsflächenreserven der Gemeinde Altstätten... 41 Abb. 25: Siedlungsflächenreserven nach Eigentümertypen in der Gemeinde Altstätten... 42 Abb. 26: Verortung Fokusgebiet im Gesamtkontext... 45 Abb. 27: Darstellung unterschiedlicher Handlungsräume... 46 Abb. 28: Firmengelände EgoKiefer... 46 Abb. 29: Blick auf den Bahnhof Altstätten.... 47 Abb. 30: Gebiet Oberkirlen... 47 Abb. 31: Gebiet «zum guten Hirten»... 48 Abb. 32: Vier Detailansichten des Vertiefungsperimeters Oberkirlen... 49 Abb. 33: Mögliche Bebauung Gebiet Oberkirlen... 50 Abb. 34: Mobilisierungsprozess Altstätten... 51 Abb. 35: Dichtebeispiel für einen urbanen Entwicklungsraum im Kanton Aargau... 54 Abb. 36: Ortsteile der Gemeinde Oberriet (SG)... 60 Abb. 37: Übersichtskarte Siedlungsflächenreserven Gemeinde Oberriet (SG)... 62 Abb. 38: Siedlungsflächenreserven nach Eigentümertypen in der Gemeinde Oberriet... 63 Abb. 39: Vier Detailansichten der Gemeinde Oberriet... 64 Abb. 40: Fokus Baulücken Ortsteil Kriessern, Gemeindegebiet Oberriet... 66 Abb. 41: Links: Grundstück der Firma Jansen AG mit bestehendem Wohnhaus; Rechts: Blick auf die Firma Jansen mit Teilen vom Grundstück und Parkplatz... 66 Abb. 42: Vier Detailansichten des Vertiefungsperimeters des Grundstücks der Firma Jansen AG... 67 Abb. 43: Ortsteile der Gemeinde Götzis... 72 Abb. 44: Genutztes und ungenutzte Baulandreserven inklusive Bauerwartungsland... 73 XII
Abb. 45: Baulandreserven Gemeinde Götzis... 73 Abb. 46: Übersichtskarte Götzis... 75 Abb. 47: Mögliche Typologien zur Bebauung des Gebiets «Unter der Bahn»... 77 Abb. 48: Einflussebenen im Mobilisierungsprozess... 81 XIII
Tabellenverzeichnis Tab. 1: Ansätze zur Baulandmobilisierung... 11 Tab. 2: Vergleich bestehendes Instrumentarium für die Baulandmobilisierung im Kanton St. Gallen und im Bundesland Vorarlberg... 17 Tab. 3: Annahmen zur Kapazitätsberechnung... 32 Tab. 4: Kapazitätsabschätzung Gemeinde Altstätten... 42 Tab. 5: Darstellung Wirtschaftlichkeit je nach Art der Entwicklung... 55 Tab. 6: Kapazitätsabschätzung Gemeinde Altstätten... 63 Tab. 7: Darstellung Wirtschaftlichkeit neue Überbauung Grundstück Jansen AG... 71 Tab. 8: Kapazitätsabschätzung Götzis... 74 XIV