Recht der Finanzmarktaufsicht. Thomas Schmitz-Lippert Leiter der Abteilung Internationales

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1 Internationales und Europäisches Recht der Thomas Schmitz-Lippert Leiter der Abteilung Internationales

2 Inhalt 1. Grundlagen der Finanzaufsicht - Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht - Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem 2. Aufsichtssysteme im Vergleich - Abstrakte Ausgestaltung der Aufsichtssysteme - Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland 3. Internationale Rechtsquellen - Globale Gremien / Standardsetter - Europäische 2

3 Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Gewährleistung der Funktionsfähigkeit Störungen in der Finanzwirtschaft greifen schnell auf die gesamte Volkswirtschaft über und haben somit unmittelbare Auswirkungen für jeden (besondere volkswirtschaftliche Bedeutung). Die Finanzmärkte neigen tendenziell zur Instabilität (Gefahr eines Domino- Effekts ). Durch eine Allfinanzaufsicht soll das Vertrauen in die Stabilität der Finanzmärkte gestärkt werden. Solvenzaufsicht über Kreditinstitute, Versicherungen und Finanzdienstleistungsinstitute (Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Institute) Marktaufsicht über den gesamten Finanzmarkt einschließlich der Geschäfte an den Börsen (Sicherstellung fairer und transparenter Marktverhältnisse) 3

4 Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Individualschutz Bürgerinnen und Bürger sind in der Regel nicht ökonomisch vorgebildet und somit besonders schutzwürdig. Durch Gewährleistung der Funktionsfähigkeit wird auch Ziel des Individualschutzes verfolgt Verbraucherschutz / Anlegerschutz in allen drei Aufsichtsbereichen Bislang unterschiedliche Ausprägungen: KWG (Kreditwesengesetz): Missstandsaufsicht VAG (Versicherungsaufsichtsgesetz): Schutz der Versicherungsnehmer WpHG, KAGB, WpPG: Schutz der Anleger (Wertpapierhandelsgesetz, Kapitalanlagegesetzbuch, Wertpapierprospektgesetz) 4

5 Exkurs: Koalitionsvertrag Kollektiver Verbraucherschutz Neue Kompetenzen der BaFin Produktaufsicht: Bei Gefährdung der Finanzmarktstabilität oder unverhältnismäßigen Risiken für Anleger: Möglichkeit, den Vertrieb komplexer und intransparenter Finanzprodukte zu beschränken oder zu verbieten Verbraucherschutz: Kollektiver Schutz der Verbraucher als wichtiges Ziel der Aufsichtstätigkeit Hintergrund: Vorfälle am Grauen Kapitalmarkt als Auslöser für neue Kompetenzen der BaFin (z.b. Prokon und Infinus ) 5

6 Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht Kreditwesen (BT-Drucksache 3, 2563, S. 2) Da alle wesentlichen Zweige der Volkswirtschaft auf das Kreditgewerbe als Kreditgeber und Geldsammelstelle angewiesen sind, greifen Störungen in diesem Wirtschaftszweig leicht auf die gesamte Volkswirtschaft über. Versicherungswirtschaft (BGHZ 58, 96 (99)) Auch die Beaufsichtigung des Versicherungswesens ist nach Ansicht des Gesetzgebers angesichts der Gefahr schwerster Schädigung des Volkswohls gerechtfertigt. Wertpapierhandel (BT-Drucksache 12/6679, S. 33) Für die Beaufsichtigung des Wertpapierhandels ist nach Ansicht des Gesetzgebers maßgebend, dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft in entscheidendem Maße von der Funktionsfähigkeit ihrer Finanzmärkte abhängt. 6

7 Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem Gefahrenabwehrrecht Gefahrenabwehr ist grundsätzlich Ländersache, aber: Bank- und Börsenwesen und privatrechtliches Versicherungswesen sind Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 I 11 GG Besonderes Gefahrenabwehrrecht ( Gewerbepolizeirecht ) Erlaubnispflicht für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen im Vergleich zum Kartellrecht oder zur Gewerbeordnung nur Aufsicht über spezielle Wirtschaftsunternehmen (Solvenzaufsicht) Aufsicht über alle Marktteilnehmer (Marktaufsicht) 7

8 Exkurs: Aufsichtliche Maßnahmen Maßnahme gegen Institut schriftlichen Abmahnungen (gravierende Beanstandungen) Sonderprüfungen, Bußgelder Anweisungen für die Geschäftsführung des Instituts Annahme von Einlagen sowie Gewährung von Krediten verbieten Schließung des Instituts für Verkehr mit Kundschaft anordnen Entzug der Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften, Schließen der Geschäftsräume (Moratorium) Maßnahme gegen Geschäftsleiter Inhabern und Geschäftsleitern die Ausübung ihrer Tätigkeit untersagen oder beschränken Entlassung des/der Geschäftsleiter(s) 8

9 Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem Aufsichtsmaßnahmen Aufsichtsmaßnahmen schränken die Gewerbefreiheit ein Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I GG) Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 I GG) Eigentumsrechte, insbesondere Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 I GG) Rechtfertigung dieser Eingriffe durch die besondere Bedeutung der Finanzbranche für die Volkswirtschaft Verwaltungsrechtsschutz / Rechtsmittel Widerspruch und Anfechtungsklage (Entscheidungen der BaFin sind gerichtlich voll überprüfbar, aber i.d.r. ohne aufschiebende Wirkung) zwangsweise Durchführung der erlassenen Verfügungen möglich 9

10 Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem Öffentliches Interesse Ziel der Finanzaufsicht ist es, die Funktionsfähigkeit, Stabilität und Integrität des Finanzsystems zu sichern Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) nimmt ihre Aufgaben und Befugnisse ausschließlich im öffentlichen Interesse wahr ( 4 IV FinDAG) keine Amtshaftung (keine Verpflichtung gegenüber Dritten), wenn bspw. Anlegern Schäden entstehen, weil einem Unternehmen zu Unrecht eine Erlaubnis nach 32 KWG erteilt wurde Dies wurde durch den EuGH als europarechtskonform bestätigt (vgl. Urt. v in der Rechtssache C 222 /02, ZIP ) 10

11 Inhalt 1. Grundlagen der Finanzaufsicht - Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht - Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem 2. Aufsichtssysteme im Vergleich - Abstrakte Ausgestaltung der Aufsichtssysteme - Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland 3. Internationale Rechtsquellen - Globale Gremien / Standardsetter - Europäische 11

12 Abstrakte Ausgestaltung der Aufsichtssysteme Spartenaufsicht Beaufsichtigung und Kontrolle einzelner Bereiche des Finanzwesens (z.b. Spanien, China) Wertpapieraufsicht Bankenaufsicht Versicherungsaufsicht Banken, Sparkassen, Genossenschaftsbanken etc. Versicherungen und Pensionskassen Wertpapierhandel 12

13 Abstrakte Ausgestaltung der Aufsichtssysteme Allfinanzaufsicht Beaufsichtigung und Kontrolle aller Bereiche des Finanzwesens (z.b. Deutschland, Österreich, Schweden) Allfinanzaufsicht Banken, Sparkassen, Genossenschaftsbanken etc. Versicherungen und Pensionskassen Wertpapierhandel 13

14 Abstrakte Ausgestaltung der Aufsichtssysteme Twin Peaks Approach Trennung von Solvenz- und Marktaufsicht (z.b. UK, Frankreich, Italien, Südafrika, Australien) Solvenzaufsicht Marktaufsicht Banken, Sparkassen, Genossenschaftsbanken etc. Versicherungen und Pensionskassen Wertpapierhandel 14

15 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland (bis Nov. 2014) Bund Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Bundesfinanzministerium (Rechts- und Fachaufsicht) Deutsche Bundesbank (Mitwirkung bei der Bankenaufsicht) Länder Börsenaufsicht der Länder Versicherungsaufsicht der Länder Sparkassenaufsicht der Länder 15

16 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Historie 1902 Kaiserliches Aufsichtsamt für das Versicherungswesen; später Reichsaufsichtsamt für das Versicherungswesen 1934 Reichsaufsichtsamt für das Kreditwesen (angesiedelt bei der Reichsbank); später Bankenaufsicht durch zuständige Landesminister 1952 Gründung des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesenwesen (BAV); Bausparwesen wird ab 1973 dem BAKred zugeordnet 1962 Gründung des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen (BAKred) 1994 Gründung des Bundesaufsichtsamtes für das Wertpapierwesen (BAWe) 16

17 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) Gründung am 1. Mai 2002 Zusammenlegung der drei Bundesauf- sichtsämter (BAKred, BAWe, BAV) Einführung der Allfinanzaufsicht in Deutschland Rechtsgrundlage: Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) 17

18 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Leitung Direktorium (Präsident/-in und vier Exekutivdirektoren/-innen) Organisation Geschäftsbereich der Präsidentin Bankenaufsicht Versicherungsaufsicht Wertpapieraufsicht / Asset Management Querschnittsabteilungen (sektorübergreifende Aufgaben) 18

19 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Präsidentin Querschnitt Verwaltung Bankenaufsicht Versicherungsaufsicht Wertpapieraufsicht INT AS Präsidialbüro Presse Innenrevision Abteilung/ Gruppe Q RM IT Q2 Q3 Z Geldwäsche ZCST ZBST OsP Signifikante Banken (Großbanken) Signifikante SSM-Institute (Kredit-/ Regional-/ Spezialbanken) Sparkassen Bausparkassen Landesbanken Finanzdienstleister/ Kreditinstitute Genossenschafts-/ Förderbanken Grundsatz Pensionsfonds/ -kassen/ Krankenvers. Lebensvers./ Sterbekassen Schadens- und Unfallvers./ nat. Vers.- Gruppen Rückvers. / int. Vers.-Gruppen Grundsatz Grundsatz/ Übernahmen Insider/ Adhoc Publizität Investmentfonds Gruppe PRO Stabsstellen Gruppe R 19

20 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Finanzierung ausschließlich durch Gebühren und Umlagen der beaufsichtigten Institute und Unternehmen ( 13 ff FinDAG) nicht über Bundeshaushalt Haushaltsplan Aufstellung des Haushaltsplans durch das Direktorium Feststellung des Haushaltsplans durch den Verwaltungsrat Haushaltsplan für 2012: Einnahmen / Ausgaben in Höhe von ca. 170 Mio. Euro 20

21 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Zusammensetzung des Verwaltungsrates der BaFin FinDAG neue Fassung 3 x Bundesministerium der Finanzen (BMF) 1 x Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) 1 x Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) 1 x Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) 5 Mitglieder des Bundestages 6 Personen mit beruflicher Erfahrung/ besonderen Kenntnissen im Kredit-, Finanzdienstleistungs-, Zahlungsdienste-, Investment-, Wagniskapitalbeteiligungs-, Versicherungs-, Wertpapier- oder Bilanzwesen (kein BaFin Angehöriger) 21

22 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Aufgaben der BaFin (Auswahl) Solvenz-Aufsicht bei Banken, Versicherungen und Finanzdienstleistern Sicherung der Funktionsfähigkeit, Stabilität und Integrität des deutschen Finanzsystems Schutz der Kunden und Anleger (Marktaufsicht) durch faire und transparente Verhältnisse am Wertpapiermarkt Verfolgung unerlaubter Bank-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungsgeschäfte Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung Zertifizierung von Altersvorsorgeverträgen internationale Zusammenarbeit 22

23 Exkurs: Wer wird überwacht? Aufsicht erfolgt über: Kreditinstitute (davon 183 Kreditbanken, 432 Sparkassen, Genossenschaftsbanken und 133 sonstige Institute) 680 Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken 592 Versicherungsunternehmen und 30 Pensionsfonds 78 Kapitalanlagegesellschaften Stand: 31. Dezember

24 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Demokratieprinzip (Art. 20 II GG) Aufteilung der Staatsgewalt in Legislative, Exekutive und Judikative Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) BaFin als Bestandteil der Exekutive an die Gesetze gebunden obliegt (über das Bundesministerium der Finanzen) parlamentarischer Kontrolle durch den Bundestag (Legislative) Rechts- und Fachaufsicht durch BMF (gem. 2 FinDAG) Rechtsaufsicht (Überprüfung der Gesetzmäßigkeit) Fachaufsicht (Überprüfung der Zweckmäßigkeit) Aufsichtsmittel: Weisungen (kein Rechtsschutz dagegen statthaft) 24

25 Exkurs: Zusammenarbeit mit der Bundesbank Unabhängigkeit der Bundesbank Artikel 88 Grundgesetz: Aufgaben und Befugnisse können im Rahmen der Europäischen Union der Europäischen Zentralbank übertragen werden, die unabhängig ist und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet Artikel 130 AEUV + AEUV Protokoll Nr. 4 Artikel 7: Europäische Zentralbank und nationale Zentralbanken dürfen keine Weisungen einholen oder entgegennehmen 25

26 Exkurs: Zusammenarbeit mit der Bundesbank Aufsichtsrichtlinie enge Zusammenarbeit zwischen BaFin und Bundesbank Maßnahmen allein durch die BaFin Mitwirkung der Bundesbank bei der Bankenaufsicht laufende Überwachung Auswertung von Prüfungsberichten und Jahresabschlussunterlagen Durchführung und Auswertung der bankgeschäftlichen Prüfungen Unterstützungsfunktion 26

27 Exkurs: Zusammenarbeit mit der Bundesbank Aufsichtsrichtlinie enge Zusammenarbeit zwischen BaFin und Bundesbank Maßnahmen allein durch die BaFin Bundesbank Laufende Überwachung: Sachverhaltsaufklärung Informationsauswertung Risikobewertung BaFin Laufende Aufsicht: Beurteilung von Eigenmittelausstattung, Risikoabdeckung und Risikomanagement 27

28 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Börsenaufsicht der Länder Die Börsenaufsicht fällt in die Zuständigkeit der Länder. Die Börsenaufsichtsbehörde ist zumeist ein Referat innerhalb des Landeswirtschaftsministeriums. Aufgaben Erteilung der Betriebserlaubnis ( 4 BörsG) Überprüfung der Anforderungen des Börsengesetzes ( 3 BörsG) Widerspruchsbehörde bei Verwaltungsakten der Handelsüberwachungsstellen (HÜSt) 28

29 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Versicherungsaufsicht der Länder Versicherungsaufsicht ist grundsätzlich Sache des Bundes es sei denn das BMF überträgt auf Antrag der BaFin die Zuständigkeit für die Aufsicht über bestimmte Versicherungsunternehmen / Pensionsfonds an die zuständige Landesaufsichtsbehörde. Anzahl der Versicherungen in Deutschland 591 Bundesaufsicht (BaFin) 852 Länderaufsicht 29

30 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Versicherungsaufsicht der Länder Versicherungsaufsicht ist grundsätzlich Sache des Bundes es sei denn das BMF überträgt auf Antrag der BaFin die Zuständigkeit für die Aufsicht über bestimmte Versicherungsunternehmen / Pensionsfonds an die zuständige Landesaufsichtsbehörde. Anteile nach Bruttobeitragseinnahmen Bundesaufsicht (BaFin) Länderaufsicht 30

31 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Sparkassenaufsicht der Länder Die Sparkassen und die Sparkassen- und Giroverbände unterliegen der Aufsicht der Länder. Aufsichtsbehörde ist das Finanzministerium (Rechtsaufsicht). Die Sparkassenaufsicht erstreckt sich darauf, dass Verwaltung und Geschäftsführung der Sparkasse den Gesetzen und der Satzung entsprechen. Die Sparkassen unterstehen darüber hinaus der Aufsicht durch die BaFin (Wirtschaftsaufsicht). 31

32 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland AFS Ausschuss für Finanzstabilität Umsetzung der ESRB-Empfehlung zu dem makroprudenziellen Mandat der nationalen Behörden (ESRB/2011/3) Mitglieder: 3x Bundesbank (mit faktischem Vetorecht, zentrale Rolle) 3x BaFin 3x BMF 1x FMSA (kein Stimmrecht) Aufgaben: Erörterung der für die Finanzstabilität maßgeblichen Sachverhalte Gestärkte Zusammenarbeit der Mitglieder im Krisenfall Erarbeiten von Warnungen und Empfehlungen Bericht an den Deutschen Bundestag (jährlich) 32

33 Ausgestaltung der Aufsicht in Deutschland Komiteestruktur der BaFin Ausfluss einer Organisationsuntersuchung der BaFin (2011/12) KomRI Komitee für Regulierung und Internationales (Vorsitz AL INT) Vorschläge für Priorisierung internationaler Themen (sowie Positionierung) Entscheidungsvorschläge und Empfehlungen zur Bearbeitung der Themen innerhalb der BaFin Koordination der Umsetzung der Entscheidungen des Direktoriums RK Risikokomitee (stellv. Vorsitz AL INT) Information des Direktoriums über alle wesentlichen risikorelevanten Informationen Verknüpfung von mikro- und makroprudenziellen Informationen übergreifende/flächendeckende Betrachtung von Risiken 33