Private Sector Participation in der Siedlungswasserwirtschaft

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2 Private Sector Participation in der Siedlungswasserwirtschaft Ein Leitfaden und Erfahrungsbericht des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Wien, Februar 2001

3 ERSTELLT VON Kommunalkredit Austria AG Türkenstraße Wien IM AUFTRAG DES Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Stubenbastei Wien REDAKTIONSKOMITEE: BMLFUW: DDr. Dorith Breindl, Mag. Erna Etlinger, SC Dr. Ernst Streeruwitz Kommunalkredit: Dipl.-Ing. Rupert Ebenbichler, Dipl.-Ing. Ortwin Maurer, Mag. Wolfgang Meister, Dipl.-Ing. Bernhard Sagmeister, Dipl.Ing. Wolfgang Viehauser MEDIENINHABER UND HERAUSGEBER: Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, Stubenbastei 5, 1010 Wien Druck: Druckerei Berger, 3580 Horn Gedruckt auf Umweltzeichenpapier Copyright: Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Alle Rechte vorbehalten Unter Angabe der Quelle ist eine Verwendung zulässig. Sollten Sie für diesen Band keine Verwendung mehr haben, können Sie diesen an das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Weiterverwendung bzw. Verwertung zurück-

4 senden.

5 Inhalt 1. Die Zukunftssicherung unserer wertvollsten Ressource S 1 Vorwort von Umweltminister Mag. Wilhelm Molterer 2. Übersicht privatwirtschaftlicher Lösungsmöglichkeiten S Begriffe im Zusammenhang mit Privatisierungen S Struktur privatwirtschaftlicher Modelle S Effekte und Risken einer Privatisierung S Finanzierungsformen S Rechtsgrundlagen S Allgemeine Rechtsgrundlagen S Steuerrechtliche Aspekte S Arbeitsrechtliche Aspekte S Vergaberechtliche Aspekte S Aspekte des Förderungsrechtes S Wie setze ich ein privatwirtschaftliches Modell um? S Wahl des richtigen Modells S Kriterien der Entscheidungs- und Umsetzungsphase S Rolle des Beraters Aufbau einer Projektgruppe S Aufsichtsbehörde und Förderungsstellen S Öffentlichkeitsarbeit S Fragen zur Privatisierung S Vertragswerk S Gesellschaftsvertrag (Muster) S Betriebsführungsvertrag (Muster) S Schiedsvertrag (Muster) S Erfahrungsberichte anhand von Pilotprojekten S Abwasserentsorgung der Gemeinde Ernsthofen S Abwasserentsorgung der Gemeinde Ruden S Abwasserentsorgung des Reinhalteverbandes Zellerbecken S 93 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis S 99 Literaturhinweise S 100

6 1. Die Zukunftssicherung unserer wertvollsten Ressource Österreich ist eines des wasserreichsten Länder der Erde und hat eine Position zu verteidigen. Die gesamte Wassernutzung beträgt rund 3 % des Dargebotes. 99 % der österreichischen Bevölkerung werden aus Grund- und Quellwasser mit Trink- bzw. Nutzwasser versorgt. 87 % der österreichischen Bevölkerung lebt in Gebieten mit öffentlicher Wasserversorgung. 81 % der Fließgewässer entsprechen zumindest der Güteklasse II. Sämtliche bedeutende Seen weisen Badewasserqualität auf. Diese Aussagen bestätigen die bereits seit Jahrzehnten mit Weitsicht betriebene österreichische Wasserpolitik, die die Grundlage für die ausgezeichnete Trinkwasserqualität unseres Grund- und Quellwassers bildet. In gemeinsamen Anstrengungen haben Bund, Länder und Gemeinden in den letzten Jahrzehnten rund EUR 19 Mrd. in den systematischen Aufbau der österreichischen Siedlungswasserwirtschaft investiert und somit entscheidende Voraussetzungen für das Funktionieren eines gesunden ökologischen Wasserkreislaufes geschaffen. In den kommenden Jahren gilt es nun, den mit Umsicht beschrittenen Weg gemeinsam fortzusetzen. Auch in Zukunft werden große finanzielle Anstrengungen notwendig sein, um die Qualität unseres Wassers zu sichern. Der notwendige Investitionsbedarf wird für den Zeitraum 2001 bis 2012 auf rund EUR 11,8 Mrd. geschätzt. Dem gegenüber steht die Notwendigkeit der Konsolidierung aller öffentlichen Haushalte. Ich habe daher Experten beauftragt, Überlegungen anzustellen, wie unter diesen Rahmenbedingungen auch weiterhin die Aufgaben der Siedlungswasserwirtschaft ohne zusätzliche budgetäre Belastungen auf einem sehr hohen Qualitätsniveau für unsere BürgerInnen realisiert werden können. In diesem Sinne hoffe ich, dass der vorliegende Leitfaden und Erfahrungsbericht auf breites Interesse unter den Entscheidungsträgern in den Gemeinden und Wasserverbänden stößt und eine entsprechende Hilfestellung bei der effizienten und erfolgreichen Bewältigung der zukünftigen Herausforderungen in der österreichischen Siedlungswasserwirtschaft bietet. Ihr Mag. Wilhelm Molterer Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft 1

7 2. Übersicht privatwirtschaftlicher Lösungsmöglichkeiten Österreichs Wasserpolitik schafft die auch international anerkannte Voraussetzung für die ausgezeichnete Qualität unseres Wassers. Um die Fortsetzung dieses Weges zu gewährleisten, hat Umweltminister Mag. Wilhelm Molterer den Auftrag erteilt, Überlegungen anzustellen, wie ohne zusätzliche Belastungen für die Bürger auch weiterhin die Aufgaben der Siedlungswasserwirtschaft realisiert werden können. Aufbauend auf den langjährigen österreichischen Erfahrungen sollten Ergänzungen zu den bisher erfolgreich angewandten Lösungsansätzen der Siedlungswasserwirtschaft gefunden werden. Der internationale Trend führt diese Überlegungen vermehrt in Richtung Ausbau privatwirtschaftlicher Beteiligungen. In den meisten europäischen Ländern sieht man die größten Verbesserungsmöglichkeiten in einem Rückzug des Staates und der Reduktion der öffentlichen Aufgaben auf die notwendige hoheitliche Verwaltung. So soll der Staat zwar weiterhin die Verantwortung für die Bereitstellung einer hochwertigen und flächendeckenden Wasserver- und Abwasserentsorgung tragen, die Planung, die Errichtung, der Betrieb und die Finanzierung werden jedoch nicht mehr als primäre öffentliche Aufgabe gesehen. In Österreich hat das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft bereits in mehreren Pilotprojekten erste Erfahrungen mit privaten Partnern gemacht. Es zeigte sich, dass die realisierten Modelle besonders kostengünstige Lösungen hervorbringen konnten. Doch sollen diese im Allgemeinen positiven Erkenntnisse nicht gänzlich von den möglichen Nachteilen und der oft weitreichenden Verunsicherung der öffentlichen Entscheidungsträger ablenken. Es ist daher die Aufgabe dieses Leitfadens, durch eine neutrale und umfangreiche Informationstätigkeit Entscheidungsgrundlagen für die Verantwortlichen in der Siedlungswasserwirtschaft aufzubereiten und offen Auskunft über die Chancen und Risken einer privaten Beteiligung zu geben. Er kann aber nicht eine unabhängige, vertiefte Expertenberatung ersetzen. Erst nach dieser sollte im Einzelfall über den Einsatz von Privat oder Staat entschieden werden. 2.1 Begriffe im Zusammenhang mit Privatisierungen In der international zunehmenden Diskussion über eine privatwirtschaftliche Beteiligung bei bisher durch die öffentliche Hand wahrgenommenen Aufgaben werden viele unterschiedliche Begriffe verwendet. Damit Schlagworte wie beispielsweise Privatisierung, Liberalisierung oder Globalisierung einheitlich verwendet werden, werden zunächst diese Begriffe versehen mit Beispielen aus der Siedlungswasserwirtschaft erklärt. Unter Globalisierung sind Entwicklungen bzw. Betrachtungen zu verstehen, die eine große räumliche Ausdehnung aufweisen. Beispielsweise wird die Versorgung der Bevölkerung mit hygienisch einwandfreiem und ausreichendem Trinkwasser zunehmend zu einem weltweiten Problem. Ebenso erfordert die Abwasserbeseitigung eine globale Betrachtung, da Gewässersysteme wie Flüsse oder Grundwasserströme vielfachen Nutzungen ausgesetzt sind und die 2

8 daraus resultierenden Herausforderungen nicht ausschließlich innerhalb politischer Grenzen gelöst werden können. Der Begriff Liberalisierung beschreibt die von Regeln und äußeren Zwängen weitestgehend befreite Möglichkeit, Aufgabenstellungen zu erledigen. Die Aufgabenerledigung wird somit dem freien Spiel der Kräfte überlassen. Zum Beispiel kann jeder in Österreich grundsätzlich Wasser in einem gewöhnlichen Ausmaß wirtschaftlich gebrauchen. Die Einschränkung beginnt, sobald durch die Benutzung des Wassers bestehende Rechte verletzt oder öffentliche Interessen beeinträchtigt werden. Unter Liberalisierung wird daher kurz gesagt die Freiheit der Konsumenten verstanden, die Ver- oder Entsorgungsdienstleistung bei unterschiedlichen Anbietern nachzufragen. In der Siedlungswasserwirtschaft ist eine Liberalisierung auf Grund der rechtlichen, politischen, technischen und ökonomischen Randbedingungen nur sehr eingeschränkt möglich. Unter Deregulierung sind legistische und verwaltungstechnische Maßnahmen der öffentlichen Hand zur Öffnung der Märkte zu verstehen. Ziel dieser Maßnahmen ist es, in den betreffenden Märkten möglichst freie Wettbewerbsverhältnisse zu schaffen. Deregulierungsschritte stellen somit die Voraussetzung für liberalere Märkte dar. Findet eine Verlagerung öffentlicher Aufgaben in Richtung privatwirtschaftliche Beteiligungen bzw. privatwirtschaftliche Engagements statt, so spricht man von einer Privatisierung. Diese kann sehr unterschiedliche Ausformungen haben und erfordert nicht per se eine organisationsrechtliche Unternehmensbeteiligung. So stellt ein Dienstleistungsvertrag eines öffentlichen Wasserunternehmens mit einem Steuerberater über die Buchhaltungsführung im Zusammenhang mit der Wasserversorgung einen Privatisierungsschritt durch Auslagerung (Outsourcing) dar. Man spricht dann von einer Aufgabenprivatisierung. Der häufig verwendete Begriff der Ausgliederung beschreibt eine organisationsrechtliche Privatisierung. Dabei wird beispielsweise eine im Eigenbetrieb organisierte Abwasserentsorgung einer Gemeinde an eine Organisation des Privatrechtes (z. B. Aktiengesellschaft) übertragen. Damit werden von der öffentlichen Hand lediglich Instrumente des Privatrechtes verwendet. Aus der Sicht von Ökonomen handelt es sich dabei um eine bloße Reorganisation eines öffentlichen Verwaltungssegments und nicht um eine echte Privatisierung. Der Begriff Private Sector Participation (PSP) wurde von der Weltbank für eine echte Beteiligung des privaten Sektors im Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben eingeführt. Er fasst alle Möglichkeiten der materiellen Privatisierung unter einem Überbegriff zusammen. Demgegenüber beschreibt der in unserem Sprachgebrauch häufig verwendetet Begriff Public Private Partnership (PPP) die organisationsrechtliche Partnerschaft zwischen öffentlicher Hand und privatem Unternehmen in Form eines Kooperationsmodells. Die Public Private Partnership (PPP) ist somit eine spezifische Ausprägung der Private Sector Participation. 3

9 2.2 Struktur privatwirtschaftlicher Modelle Im Zusammenhang mit der Privatisierung können mehrere unterschiedliche Strukturierungen vorgenommen werden. Am häufigsten wird im Sprachgebrauch die Differenzierung nach den Organisationsformen verwendet. Die folgende Abbildung 1 zeigt Beispiele für Organisationsformen des öffentlichen Rechts und solchen des Privatrechts. Nur die Organisationsformen des Privatrechts können tatsächlich im Zusammenhang mit Privatisierungen stehen. Organisationsformen Beispiele des öffentlichen Rechts Gemeinden (Regieoder Eigenbetrieb) Verbände nach Landes- oder Wasserrechtsgesetz Genossenschaften nach dem Wasserrechtsgesetz Anstalten, Fonds etc. auf Basis von Sondergesetzen des Privatrechts Kapitalgesellschaften wie Gesellschaft mit beschränkter Haftung, Aktiengesellschaft etc. Personengesellschaften Vereine nach dem Vereinsgesetz Genossenschaften nach dem Genossenschaftsgesetz Abbildung 1: Öffentlich-rechtliche versus privatrechtliche Organisationsformen Innerhalb der Organisationsformen des Privatrechts kann je nach Organisationsstruktur (Grad des privaten Eigentums) oder Aufgabenwahrnehmung durch die öffentliche Hand (Grad der privaten Aufgaben- /Risikoübernahme ) eine Unterscheidung zwischen formaler und materieller Privatisierung vorgenommen werden. Handelt es sich im ersten Fall um eine Unterscheidung nach der gesellschaftsrechtlichen Struktur, so wird im letzteren Fall anhand der Risikoaufteilung zwischen privatem und öffentlichem Partner die Zuordnung in formale und materielle Privatisierung getroffen Gesellschaftsrechtliche Gliederung Dabei wird die Unterscheidung nach dem Grad der (Eigentums)Beteiligung des privaten Partners an dem Unternehmen, welches die ursprünglich öffentliche Aufgabenerfüllung übernommen hat, durchgeführt. Grundsätzlich gibt es dabei drei mögliche Ausprägungen: Das übernehmende Unternehmen steht zu 100 % im öffentlichen Eigentum (Ausgliederung, formale Privatisierung) sowohl im öffentlichen als auch im privaten Eigentum (Mischform z. B. Kooperationsmodell oder Mischung von Pacht- und Betreibermodell; materielle Privatisierung) zu 100 % im privaten Eigentum (Betreibermodell, materielle Privatisierung) 4

10 Die Voraussetzung für eine materielle Privatisierung ist somit eine Beteiligung des privaten Partners am übernehmenden Unternehmen. Ist diese gegeben, so spricht man von einer Private Sector Participation. Verbleibt dieses nach wie vor im 100%igen öffentlichen Eigentum, so handelt es sich um eine formale Privatisierung (Ausgliederung). Nachfolgende Abbildung 2 beschreibt die gesellschaftsrechtliche Gliederung zwischen formaler und materieller Privatisierung. Gliederung nach Organisationsstruktur Formale Privatisierung ohne private Beteiligung (Public Service) Materielle Privatisierung mit privater Beteiligung PSP (Private Sector Participation) Organisationsformen des Privatrechts mit öffentlichen Eigentümern (Ausgliederung) Kooperationsmodell PPP Öffentl. private Partnerschaft (Public Private Partnership) Betreibermodell BOT ausschließlich private Aufgabenerledigungen sowie Eigentum auf Zeit (Build Operate Transfer) Abbildung 2: Formale/materielle Privatisierung nach gesellschaftsrechtlicher Unterscheidung Im Mittelpunkt dieses Leitfadens stehen mögliche Ausprägungen der materiellen Privatisierung in der Siedlungswasserwirtschaft. Besonderes Augenmerk wird dabei auf die beiden gebräuchlichsten Modelle Kooperationsmodell sowie Betreibermodell gelegt. Das Kooperationsmodell als Mischform tritt in der Praxis meist im Beteiligungsverhältnis 51-%-Anteil der öffentlichen Hand und 49-%-Anteil für den privaten Partner auf. Grundsätzlich sind jedoch alle denkbaren Beteiligungsverhältnisse im Rahmen eines Kooperationsmodells möglich. Unter den Betreibermodellen wird als häufigstes das BOT-Modell genannt. Die Buchstaben BOT im Namen dieses Modells stehen für die englischen Begriffe Build, Operate and Transfer, die im Deutschen die Übernahme der Aufgabe der Errichtung und des Betriebs sowie des Transfers des Eigentums an der Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlage nach dem Ende der vertraglich fixierten Betriebsführungsphase bezeichnen. Neben dem BOT-Modell gibt es auch eine Reihe von Nebenformen. Bei der organisationsrechtlichen Unterscheidung ist für alle Betreibermodelle jedoch als wesentlich festzuhalten, dass das zur Aufgabenerfüllung vertraglich verpflichtete Unternehmen vollständig im privaten Eigentum steht Unterscheidung nach Art des privaten Risikos Die Unterscheidung nach der Risikoteilung zwischen öffentlichem und privatem Partner überlagert die organisationsrechtliche Struktur. Dadurch werden insgesamt sehr viele Modellformen mit unterschiedlicher Ausprägung möglich (siehe Abbildung 3). Je mehr Risken dem privaten Partner zugeteilt werden, desto sinnvoller ist es, dies in Form einer vollständigen privaten 5

11 Organisationsform (z. B. Betreibermodell mit 100%igem privaten Eigentum) durchzuführen. In der Eigengesellschaft trägt die öffentliche Hand alle Risken. Sie bedient sich jedoch bei der Aufgabenerledigung privatwirtschaftlicher Strukturen und Formen wie z. B. einer doppischen Bilanzbuchhaltung, privatrechtlicher Dienstverträge, Gesellschaften mit beschränkter Haftung und Aktiengesellschaften etc. Beim Kooperationsmodell kommt meist eine geteilte Risikoaufteilung zum Tragen. Beispielsweise liegt das Finanzierungsrisiko in der Regel beim öffentlichen Partner, das Risiko der Aufgabenwahrnehmung (Errichtungs-, Betriebsführungsrisiko) trägt üblicherweise der Private. Das Vermögensrisiko (Kapitalbeteiligung) wird entsprechend dem Beteiligungsverhältnis innerhalb der Kooperationsgesellschaft getragen. Gliederung nach Art des privaten Risikos Formale Privatisierung ohne private Beteiligung (Public Service) Materielle Privatisierung mit privater Beteiligung (Private Sector Participation) Öffentliche Aufgabenwahrnehmung mit privatwirtschaftlichen Elementen (z. B. Eigengesellschaft) Private Aufgabenwahrnehmung z. B. Auslagerung der Betriebsführung (Outsourcing) Privatisierung von Vermögen Kapitalbeteiligung eines privaten Unternehmens Privatisierung der Finanzierung z. B. Projektfinanzierung mit Risikobeteiligung Abbildung 3: Formale/materielle Privatisierung nach der Art des privaten Risikos Bei der Vermögensprivatisierung ist auch eine breite Beteiligung zum Beispiel im Rahmen eines Going Public (Kapitalbeteiligung an der Börse) denkbar. Von einer Finanzierungsprivatisierung kann im Unterschied zu einer konventionellen Finanzierung mit Haftung der öffentlichen Hand nur dann gesprochen werden, wenn das Risiko der Finanzierung mit dem wirtschaftlichen Risiko bei der Aufgabenerledigung verknüpft ist. 2.3 Effekte und Risken einer Privatisierung Bevor die wesentlichen Modellformen näher betrachtet werden, wird zum besseren Verständnis von privatwirtschaftlichen Modellen zunächst ein Überblick über die einer Privatisierung unterstellten Effekte und Risken geboten. Mögliche positive Effekte von Privatisierungen: Schnellere und kostengünstigere Realisierung von Errichtungsmaßnahmen durch privatwirtschaftliches Management und Know-how Bessere Nutzung von Wettbewerbsmechanismen Beseitigung von mangelnder Innovationsbereitschaft 6

12 Mehr Kostenbewusstsein bei Planung, Errichtung und Betrieb Höhere Flexibilität und Sachgerechtigkeit auf Grund höherer wirtschaftlicher und organisatorischer Selbständigkeit Mobilisierung von privatwirtschaftlichem Kapital Reduktion des Investitionsstaus Höhere Kostentransparenz durch klare Abgrenzung der Leistungen Mögliche negativen Effekte von Privatisierungen: Gewinnorientierung führt zu Preiserhöhungen sowie zu einer Verschlechterung der Leistungsqualität Die politische Handlungsfreiheit der öffentlichen Hand kann durch mangelnde vertragliche Festlegungen eingeschränkt werden Einschränkung externer Regulierungsmöglichkeiten Beschäftigungsreduktion in der Siedlungswasserwirtschaft bei gleichzeitiger Verlagerung der Arbeitskräfte in andere Beschäftigungsbereiche Abhängigkeit der öffentlichen Hand gegenüber privatwirtschaftlichen Unternehmen wird durch eigenen Know-how-Verlust größer Unter den einer Privatisierung zugeordneten Risken unterscheidet man grundsätzlich zwischen politischem, wirtschaftlichem und finanziellem Risiko. Diese Begriffe werden nachfolgend erläutert. Politische Risken: Wirtschaftliche Risken: Darunter sind Änderungen der Rahmenbedingungen durch politische Einflussnahme auf eine Privatisierungsaufgabe zu verstehen. Beispielsweise hängt der wirtschaftliche Erfolg einer privatwirtschaftlichen Wasserversorgung davon ab, wie sich die öffentliche Hand in Raumplanungsfragen innerhalb des Versorgungsgebietes verhält. Darunter sind alle wirtschaftlichen Konsequenzen des unternehmerischen Handelns zu verstehen. Beispielsweise können Marketingmaßnahmen die Qualität des Trinkwassers hervorheben und damit positive Auswirkungen durch Veränderung der Nachfrage erzeugen. Finanzielle Risken: Darunter sind die Auswirkungen der Finanzierungsgestaltung auf den Erfolg der Aufgabenerledigung zu verstehen. Beispielsweise bestimmt der Aktienkurs eines börsenotierenden Wasserversorgungsunternehmens die Kosten einer Fremdfinanzierung bei Neuinvestitionen. 7

13 Die Möglichkeiten der Delegation von Risken können anhand einer Skala von Optionen vereinfacht dargestellt werden (siehe Abbildung 4). Wesentlich für die Zuordnung ist, inwieweit dabei die Verantwortung für Errichtung, Betrieb, Instandhaltung, Kapitalbeteiligung sowie wirtschaftlicher und finanzieller Risken beim privaten Partner liegt. Je mehr und tief greifender Verantwortung und Risken an dem privaten Partner delegiert werden, desto vollständiger ist der Grad der Privatisierung. Gleichzeitig steigen auch die rechtlichen Vorgaben, die der öffentliche Auftraggeber in einem umfassenden Regelwerk zur Verfügung stellen muss. Diese haben primär die Aufgabe, die Konsumenten vor monopolistischen Preisbildungen insbesondere durch einen möglichst umfassenden Wettbewerb in der Vergabephase zu schützen. Ebenso haben diese die geforderten Umweltstandards sicherzustellen. 0 % Kommunales Risiko Regulations- und Kontrollmechanismen (Vertragswerke) Pacht/ Leasing Betreibermodell Kooperationsmodell Managementvertrag Konzessionsmodell Dienstleistungsvertrag 100 % 0 % Private Beteiligung 100 % Abbildung 4: Kommunales Risiko und private Beteiligung Da es für die einzelnen Aufgaben je nach Bedürfnis des öffentlichen Auftraggebers unterschiedliche Verantwortungszuteilungen und daher einen unterschiedlichen Grad an Risikoübergang geben kann, existieren sehr viele Modellformen. Eine Charakterisierung privatwirtschaftlicher Modelle nach dem Grad des kommunalen Risikos zeigt Abbildung 4. Eine tabellarische Auflistung dieser Modellformen sowie ihre Unterscheidung in Bezug auf die wesentlichen Schlüsselverantwortungen gibt Tabelle 1. Im Anschluss werden die grundlegenden Eigenschaften der angeführten Modelle beschrieben. 8

14 Modell Eigentum Betriebsführung & Instandhaltung Finanzierung Wirtschaftliche Risken Regelungsaufwand Vertragsdauer Dienstleistungsvertrag Managementvertrag Pachtmodell (Leasing) Öffentlich Öffentlich und Privat Öffentlich Öffentlich Gering 1-2 Jahre Öffentlich Privat Öffentlich Öffentlich Gering 3-5 Jahre Öffentlich und Privat Öffentlich und Privat Privat Öffentlich und Privat Öffentlich und Privat 8-15 Jahre Jahre Konzession Öffentlich Privat Privat Privat Hoch Jahre Privat Öffentlich Geteilt Durchschnittlich Kooperationsmodell Durchschnittlich Betreibermodell Privat Privat Privat Privat Hoch Jahre Tabelle 1: Ein Überblick über privatwirtschaftliche Modellformen Dienstleistungsverträge sind dann eine wirtschaftlich effektive Lösung, wenn beispielsweise eine technische Expertise für eine öffentliche Einrichtung erforderlich ist, die sehr gut gemanagt und wirtschaftlich profitabel ist. Sie stellen jedoch keinen umfassenden Reformlösungsansatz für Einrichtungen mit schlechtem Management und geringer Kostendeckung dar. Der große Vorteil der Dienstleistungsverträge liegt darin, dass für temporär oder wiederkehrend punktuell auftretende Aufgaben privatwirtschaftliche Erfahrung eingekauft werden kann. Beispiele für Tätigkeiten im Rahmen von Dienstleistungsverträgen sind: Kanalinspektion Wasserverlustanalyse Managementverträge stellen eine Zwischenstufe im Rahmen einer Privatisierung dar. Sie eignen sich besonders, wenn sich die Randbedingungen für die Aufgabenstellung noch weitgehend ändern. Beispielsweise kann ein privates Unternehmen nur dann volles wirtschaftliches Risiko übernehmen, wenn ein Mindestversorgungs- oder entsorgungsanteil die Wirtschaftlichkeit des Projektes sicherstellt. Dies kann im Rahmen der Anschlussverpflichtungen nur durch den öffentlichen Partner durchgesetzt werden. Ein Beispiel für eine Tätigkeit im Rahmen eines Managementvertrages kann eine privatwirtschaftliche Betriebsführung einer Abwasserreinigungsanlage sein. Beim Pachtmodell (Leasing) pachtet das private Unternehmen von der öffentlichen Hand das Anlageneigentum und übernimmt den Betrieb und die Instandhaltung dieser Anlagen. Der wirtschaftliche Erfolg liegt für das private Unternehmen in der Möglichkeit, Kosten bei gleichzeitiger Einhaltung der Serviceleistungen (z. B. Umweltstandard) zu senken. Dadurch besteht für den Privaten die Motivation, die Betriebsführung möglichst effizient zu gestalten. Pachtmodelle eignen sich daher im Besonderen bei öffentlichen Aufgabenstellungen, wo die großen Investitionen im vorhinein kaum absehbar sind und die betriebswirtschaftlich optimierte Betriebsführung im Vordergrund 9

15 steht. Je mehr wirtschaftliche Verantwortung dem privaten Unternehmen für Neuinvestitionen gegeben wird, desto mehr bewegt sich das Pachtmodell zu einem Konzessionsmodell. Nach diesem Überblick werden folgend die wichtigsten Modellformen detaillierter dargestellt. Dabei wird insbesondere auf die beiden Grundformen das Kooperationsmodell (Public Private Partnership) und das Betreibermodell (BOT-Modell, als häufigste Form eines Betreibermodells) eingegangen sowie das Konzessionsmodell kurz angerissen. Bei den Kooperationsmodellen erfolgt die Aufgabenerfüllung in einem gemischten Unternehmen zwischen öffentlicher Hand und privatem Unternehmen. Somit erfolgt auch die Riskenteilung innerhalb jeder Teilaufgabe. Beim Betreibermodell werden demgegenüber einzelne Teilaufgaben bis hin zu allen Teilaufgaben durch das privatwirtschaftliche Unternehmen alleine erledigt. Dadurch liegen auch die Risken für diese Aufgaben ausschließlich beim privaten Unternehmen Das Kooperationsmodell (PPP-Modell) In der Siedlungswasserwirtschaft ist es häufig nicht möglich, die anstehenden Leistungen so eindeutig zu definieren, dass eine Ausschreibung und Vergabe zu einem Festpreis an einen privaten Dritten erfolgen kann. Bei der Erweiterung von Anlagen ist es oft unverhältnismäßig aufwendig, die Planungen im Vorfeld so zu präzisieren, dass alle Einzelheiten vorab bekannt sind. Darüber hinaus kann es erhebliche Prognose-Unsicherheiten geben (z. B. Zeitpunkt, zu dem ein neues Gewerbegebiet oder Wohngebiet mit Abwasserbeseitigungsanlagen versehen werden muss). Bei bestehenden Anlagen kommt hinzu, dass sich der Sanierungsaufwand in der Regel nie vollständig beschreiben lässt. Eine Ausschreibung nach dem unter beschriebenen Betreibermodell ist daher kaum möglich. Zudem zeigt die Praxis, dass die Gemeindepolitik aus verschiedensten Gründen involviert bleiben möchte. Aus diesen Gründen wurde als organisatorische Kompromissform zwischen dem Betreibermodell und anderen, nicht privatwirtschaftlichen Lösungen, das Kooperationsmodell entwickelt. Das Kooperationsmodell sieht zumeist eine mehrheitliche Beteiligung einer Gemeinde an einer gemeinsamen Gesellschaft vor und bindet einen privaten Investor und/oder Errichter und Betriebsführer mittels einer Minderheitsbeteiligung in die Gesellschaft ein. Das Kooperationsmodell verbindet den kommunalen Einfluss mit gegebenenfalls privatem Kapital, Know-how und hoher Flexibilität. 10

16 Beirat (optional) Beratung Öffentlicher Partner Entgelt für Errichtung und Betriebsführung Kooperationsgesellschaft gegebenenfalls Kapital Vergütung der Leistungen Privater Partner Gebühr Planung Finanzierung Errichtung Betrieb Bürger Wasser/Abwasser Verfügungstellung von Leistungen (Personal, Know-how, Infrastruktur) Abbildung 5: Darstellung eines Kooperationsmodells Die zentralen Merkmale des Kooperationsmodells lassen sich wie folgt beschreiben: Die kommunale Mehrheit sichert ausreichenden Einfluss der Gemeinde und hilft, emotionale Barrieren der Bürger gegen die Beteiligung privater Dritter abzubauen. Die Einbindung privaten Kapitals und Know-hows eröffnet neue Finanzierungsmöglichkeiten und lässt dadurch einen erheblichen Zeitgewinn bei der Realisierung erwarten. Privatwirtschaftliche Managementmethoden und Anreizsysteme sorgen für hohe Wirtschaftlichkeit bei gleichzeitiger Erfüllung hoher ökologischer Standards. Es können verschiedene Leistungspakete unter Wettbewerb gestellt werden oder das Kooperationsmodell als solches ausgeschrieben werden. All jene Leistungsteile, die nicht unter Wettbewerb gestellt werden müssen oder können, werden nach dem Kostenumlageprinzip vergütet (Bonus/Malus- Vereinbarung als Anreiz zum Kostensparen sinnvoll). Bei Konzernen als Kooperationspartner müssen Gegenkontrollen installiert werden, damit die Kooperationsgesellschaft nicht als Auftragsbeschaffungs-Instutition für Tochterfirmen verwendet wird. Insgesamt lässt sich feststellen, dass das Kooperationsmodell eine sehr flexible und zwischen der Gemeinde und dem privaten Partner frei gestaltbare Organisationsform darstellt, die entsprechend den Zielprioritäten des jeweiligen Einzelfalles ausgeprägt sein kann. 11

17 2.3.2 Das Betreibermodell (BOT-Modell) Mit der Idee, eine ganzheitliche Optimierung aller notwendigen Leistungen, nämlich Planung, Finanzierung, Bau, Ausrüstung und Betrieb, unter Einschaltung privaten Kapitals zu ermöglichen, wurde das Betreibermodell entwickelt. Es werden Planung, Finanzierung, Bau und Betrieb als Gesamtleistung ausgeschrieben. Die Betreiber haben dabei einen Pauschalpreis für die Errichtung und einen Festpreis für den Betrieb z. B. in EUR/m³ Abwasser anzubieten. Der Betreiber übernimmt die gesamte Aufgabenerfüllung, die Ver- oder Entsorgungsgungspflicht als solche verbleibt jedoch aus rechtlichen Gründen bei der Gemeinde. Am Ende der Vertragslaufzeit wird das Anlageneigentum vom privaten Partner an den öffentlichen Partner übertragen. Dazu sind Bewertungen hinsichtlich des Restwertes der Anlagen für die finanzielle Abgeltung des privaten Partners erforderlich. Beirat gemeinsames Kontroll- und Informationsorgan Öffentlicher Partner Entgelt für Errichtung und Betriebsführung private Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Kapital Verdienst Privater Partner Gebühr Bürger Planung Finanzierung Errichtung Betrieb Wasser/Abwasser Abbildung 6: Darstellung eines Betreibermodells Durch die Zusammenfassung vielfältiger Leistungsbereiche im Betreibermodell wird eine ganzheitliche Optimierung unter umfassendem Wettbewerb möglich, und es verringern sich die Reibungsverluste zum einen zwischen den Schnittstellen Planung und Bau und zum anderen zwischen Bau und Betrieb. Die Wesensmerkmale des Betreibermodells lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Basis des Betreibermodells sind vielfältige vertragliche Vereinbarungen (Errichtungs-, Betriebsführungs-, Schiedsvertrag...), um über einen längeren Zeitraum (in der Regel 15 bis 25 Jahre) einen ordnungsgemäßen Betrieb der Anlagen zu gewährleisten. Der Einfluss der Gemeinde auf die Erfüllung der Leistung kann nur im Rahmen der abgeschlossenen Verträge geltend gemacht werden. Allerdings wählt die 12

18 Gemeinde den Betreiber innerhalb des Vergabeprozesses selbst aus und kann auch bei der vertraglichen Gestaltung entsprechende Einflussmöglichkeiten festschreiben. Alle Regelungen, außer den hoheitlichen Kontrollfunktionen, basieren auf zivilrechtlichen Verträgen zweier unabhängiger Vertragspartner. Problematisch ist vor allem das Nachverhandeln, wenn sich die vertraglich vereinbarte Leistung ändert. Im Mittelpunkt des Betreibermodells steht die Gesamtoptimierung unter Wettbewerbsbedingungen. Die Vergabe nach den wesentlichen Kriterien Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit zwingt alle Anbieter zur Optimierung. Klare Verantwortungsteilung zwischen Vollzug und Kontrolle. Voraussetzung für die Realisierung eines Betreibermodells ist die Ausschreibungsfähigkeit der zu erbringenden Leistungen. Dazu sind klare Schnittstellen bei der Leistungsabgrenzung erforderlich. Eine wichtige Nebenform des Betreibermodells stellt das Konzessionsmodell dar. Eine Konzession überträgt dem privaten Partner neben den Verantwortungen für Betrieb und Instandhaltung ebenso das Errichtungsrisiko, wobei die Anlage jedoch im Unterschied zum Betreibermodell im Eigentum des öffentlichen Auftraggebers steht. Es unterscheidet sich somit vom Betreibermodell im Wesentlichen dadurch, dass dem privaten Unternehmen das Recht der Nutzung der Anlagen eingeräumt wird. Die Nutzung kann soweit gehen, dass zur besseren Ausnutzung der Anlagen durch den privaten Partner auch Dienstleistungen an Dritte angeboten werden, um die Rentabilität zu erhöhen. Weiters beinhaltet die Konzession immer die Übertragung des wesentlichen wirtschaftlichen Risikos, während beispielsweise bei einer Übertragung der Betriebsführung dies auch für den privaten Unternehmer risikofrei im Sinne einer Kostenumlage gestaltet sein kann. 13

19 2.3.3 Vor- und Nachteile der Modelle VORTEILE UNTERSCHIEDLICHER ORGANISATIONSFORMEN Zielkriterien/ Vorteile Dienstleistungsvertrag Managementvertrag Pachtmodell Kooperati onsmodell Konzessionsmodell Betreibermodell Schnelle Realisierung Kosteneffizienz Entlastung des Haushalts Strafrechtliche Entlastung Funktionstrennung Querverbundmöglichkeit Kommunaler Einfluss Ganzheitliche Optimierung Flexibilität Tabelle 2: Vor- und Nachteile der privatwirtschaftlichen Modelle (Bewertung: 1... hoch, 5... gering) Erläuterungen zur Tabelle 2: 1. Schnelle Realisierung: Erforderlich sind dazu ausreichende Projektmanagement-Kapazitäten in Form von Personal- und Finanzierungsmitteln, außerdem rasche und flexible Entscheidungswege. 2. Kosteneffizienz: Insbesondere dort günstig, wo die Verantwortlichen ökonomischen Anreizen unterliegen und zum Kostensparen angeregt werden, insbesondere unter Wettbewerb. 3. Entlastung des Haushalts: Gemeint ist der kommunale Vermögenshaushalt. 4. Strafrechtliche Entlastung: Sie ist dort gegeben, wo die Verantwortung nachvollziehbar delegiert wird und die übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß kontrolliert wurden, abhängig von der klaren Funktionsteilung und Dienstanweisung, z. B. im Regiebetrieb oder der Vertragsgestaltung im Kooperationsmodell bzw. Betreibermodell. 14

20 5. Funktionstrennung: Sie ist dort gegeben, wo hoheitliche Funktionen (Kontrolle, Grundsatzentscheidungen) von exekutiven Funktionen (Durchführungsaufgabe, Betriebsverantwortung etc. ) getrennt sind. 6. Querverbundmöglichkeiten: Zum Beispiel Abwasser und Wasser, Gas. 7. Kommunaler Einfluss: Wird oft erwünscht, kann sich jedoch auch nachteilig auswirken (z. B. Parteienproporz im Klärwerksbetrieb). 8. Ganzheitliche Optimierung: Sie ist dort nicht gegeben, wo getrennte Verantwortlichkeiten für Planung, Finanzierung, Bau und Betrieb bestehen, der Abgleich auf der theoretischen Ebene (Planungsrichtwerte) jedoch nicht unter Wettbewerb erfolgt. 9. Flexibilität (gegenüber Änderung der Randbedingungen): Wesentlichen Einfluss haben vor allem die Änderung von technischen oder ökonomischen Randbedingungen. Beim Betreibermodell greifen die entsprechenden Vertragsklauseln. Beim Eigenbetrieb und im Regiebetrieb ist ggf. eine Änderung der inneren Organisation erforderlich. 2.4 Finanzierungsformen Die Städte, Gemeinden, Wasser- und Abwasserverbände verfügen über ein breites Spektrum möglicher Finanzierungsvarianten für die geplanten Investitionen im Rahmen der Wasserversorgung bzw. Abwasserbeseitigung. Angesichts begrenzter Haushaltsmittel kommt es jedoch mehr denn je auf eine Optimierung der verfügbaren Finanzmittel an. Organisations- und Finanzierungsformen bedingen einander dabei nicht zwangsläufig gegenseitig. So kann beispielsweise die Finanzierung mit kommunaler Bürgschaft auch beim Betreiber- oder Kooperationsmodell möglich und sinnvoll erscheinen. Der konkrete Einzelfall und insbesondere die gewünschte Risikostruktur wird bestimmen, inwieweit die Gemeinde generell in die Finanzierung miteingebunden wird. Das Spektrum reicht hier von einem alleinigen Auftreten der Gemeinde als Schuldner bis zu Finanzierungsvarianten, bei denen ganz auf die Einbindung der Gemeinde als Schuldner verzichtet wird (siehe Tabelle 3 auf Seite 16). Bei allen Finanzierungsvarianten ist darauf zu achten, dass die Laufzeit der Finanzierung an die Haltbarkeit (Abschreibungsdauer) des zu finanzierenden Gutes angepasst ist. Investitionsgüter, wie Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlagen, sollten deshalb langfristig finanziert werden. Weil die Zinsentwicklungen für lange Laufzeiten nicht prognostiziert werden können, sind zur Vermeidung von Zinsrisken Fixzinsvereinbarungen anzuraten. Zusätzlich sollte die Finanzierung der Anlage auch derart konzipiert sein, dass sie eine kontinuierliche Gebührenentwicklung gewährleistet. Im Folgenden werden nun die wichtigsten Finanzierungsmodelle für die Siedlungswasserwirtschaft beschrieben. 15

21 Finanzierungsform Finanzierungsnehmer Träger des Finanzierungsrisikos Maastricht-Relevanz Direktes Darlehen an den öffentlichen Partner Finanzierung mit kommunaler Bürgschaft Factoring Leasing Öffentlicher Partner Öffentlicher Partner Erhöht die Maastricht- Verschuldung, falls kein Betrieb mit marktbestimmter Tätigkeit eingerichtet wird Öffentlicher Partner in Form einer Eventualverpflichtung Öffentlicher Partner Öffentlicher Partner Fondsfinanzierung Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Üblicherweise der öffentliche Partner in Form einer Eventualverpflichtung Vermindert Verschuldung nach Maastricht Beteiligungsfinanzierung Üblicherweise der öffentliche Partner in Form einer Eventualverpflichtung Projektfinanzierung Der öffentliche Partner trägt nahezu kein Finanzierungsrisiko Tabelle 3: Übersicht unterschiedlicher Finanzierungsformen von PSP-Projekten in der Siedlungswasserwirtschaft Finanzierung über ein direktes Darlehen an die öffentliche Hand Österreichs Gemeinden verfügen im internationalen Vergleich über eine ausgezeichnete Stellung als Schuldner. Aus diesem Grunde können nach wie vor besonders günstige Finanzierungskonditionen bei der Vergabe von Darlehen direkt an die öffentliche Hand erzielt werden. In diesem Fall tritt die Gemeinde direkt als Schuldner auf und finanziert die Wasserversorgungs- bzw. die Abwasserentsorgungsanlage aus dem Gesamthaushalt (siehe Abbildung 7 auf Seite 17). Entscheidender Nachteil dieser Finanzierungsvariante ist die Belastung des kommunalen Vermögenshaushaltes und die Erhöhung des Maastricht- Schuldenstandes, falls kein Betrieb mit marktbestimmter Tätigkeit eingerichtet wird. Die Kriterien für die Einrichtung eines Betriebes mit marktbestimmter Tätigkeit sind: - Der Betrieb muss mindestens zur Hälfte kostendeckend geführt werden, - der Betrieb muss über eine vollständige Rechnungsführung verfügen, 16

22 - der Betrieb muss weitgehende Entscheidungsfreiheit in der Ausübung seiner Hauptfunktion besitzen. Diese Art der Finanzierung ist in der Regel mit einem Regie- oder Eigenbetrieb verbunden. Bank Haftung Darlehen Öffentliche Hand Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Tilgung Abbildung 7: Das direkte Darlehen an die öffentliche Hand Private Finanzierung mit kommunaler Bürgschaft Bei dieser Finanzierungsform tritt das PSP-Unternehmen als Schuldner auf. Die Gemeinde übernimmt eine Bürgschaft für die Verpflichtungen des privatwirtschaftlichen Unternehmens als Sicherheit für die darlehensgewährenden Banken (siehe Abbildung 8). Je nach Ausgestaltung der Bürgschaft können auf Grund des geringen Bonitätsrisikos der bürgenden Gemeinde Finanzierungskonditionen erzielt werden, die mit den Konditionen eines direkten Darlehens an den öffentlichen Partner vergleichbar sind. Die höchste Sicherheit bietet die selbstschuldnerische Bürgschaft. Hier kann der Gläubiger sofort den Bürgen in Anspruch nehmen, ohne ein Klageverfahren gegenüber dem Schuldner einleiten zu müssen. Eine Bürgschaftsübernahme belastet eine Gemeinde in Form einer Eventualverpflichtung, erhöht aber nicht die Maastricht-Verschuldung. Bank Bürgschaft Öffentliche Hand Tilgung Darlehen Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Abbildung 8: Private Finanzierung mit kommunaler Bürgschaft 17

23 2.4.3 Finanzierung über Factoring (Forfaitierung) Ausgangspunkt für diese Finanzierungsvariante ist eine Vertragskonzeption, bei der die Gemeinde und ein privates Unternehmen einen langfristigen Vertrag miteinander schließen, auf dessen Basis der Private als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde die öffentliche Aufgabe Wasserver- bzw. Abwasserentsorgung übernimmt. Die Finanzierung der zu errichtenden Anlagen erfolgt, indem der private Anlagenerrichter, der zugleich auch Betreiber der Anlage ist, die ihm zukünftig aus dem Wasserversorgungs- bzw. Abwasserbeseitigungsvertrag mit dem öffentlichen Auftraggeber zustehenden Forderungen teilweise im Voraus an eine darlehensgebende Bank verkauft (siehe Abbildung 9). Diese diskontiert die Forderungen auf den Barwert und stellt diesen Forderungskaufpreis dem privaten Errichter als Einmalerlag bereit. Die Höhe der zu verkaufenden Forderungen muss derart ermittelt werden, dass der Forderungskaufpreis nicht höher als die Nettoinvestitionssumme ist. Der ausgezahlte Kaufpreis kann aber die Nettoinvestitionen erreichen, wodurch eine hundertprozentige Fremdfinanzierungsquote möglich wird. Vereinbarung über die Einredefreiheit der angekauften Forderungen Bank Forderungskaufpreis Forfaitierungsvertrag Forderung Öffentliche Hand Entgelt Wasserversorgungs-/ Abwasserbeseitigungsvertrag Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Abbildung 9: Finanzierung über Factoring Die Finanzierung erfolgt im Grunde genommen nicht durch Darlehensgewährung, sondern durch den Ankauf eines Teiles der Ansprüche gegenüber der Gemeinde. Mit dem Forderungsankauf erwirbt die finanzierende Bank Zahlungsansprüche gegenüber der Gemeinde, die ursprünglich auf Grund des Wasserversorgungsbzw. Abwasserbeseitigungsvertrages dem privaten Errichter und Betreiber zustanden. Die Rückzahlung des an den privaten Errichter und Betreiber ausgezahlten Forderungskaufpreises an die Bank erfolgt auf Grund dieser Zahlungsansprüche. Die Bank ist unter bestimmten Bedingungen wie beispielsweise Verzicht der Gemeinde auf Einreden, die sie bei Nicht- oder Mindererfüllung des Wasserversorgungs- bzw. Abwasserbeseitigungsvertrages gegen den privaten Betreiber hätte auf Grund des geringen Bonitätsrisikos der Gemeinde bereit, hinsichtlich der Zinsgestaltung Finanzierungskonditionen zu bieten, die nahe an die des direkten Darlehens an den öffentlichen Partner heranreichen. In aller Regel muss sich die Gemeinde auch verpflichten, für den Fall der vorzeitigen 18

24 Beendigung des Vertrages eine Entschädigungssumme in Höhe des Restbuchwertes der Anlagen an den Privaten zu zahlen. Dieser Eventualanspruch wird ebenfalls im Voraus an die Bank abgetreten. Das Factoringmodell ist eine gute Lösung für PSP-Projekte. Voraussetzungen sind aber, dass der private Errichter und Betreiber sein Entgelt von der Gemeinde bezieht und dass die Laufzeit des Wasserversorgungs- bzw. Abwasserbeseitigungsvertrages nicht kürzer als die des Forderungsankaufsvertrages ist. Die im Wasserversorgungs- bzw. Abwasserbeseitigungsvertrag vereinbarte Laufzeit bestimmt die Laufzeit der Finanzierung und damit die Höhe der Rückzahlungen. Da erst mit der Inbetriebnahme der Anlagen ein ankaufbarer Leistungsanspruch (Forderungen der Gesellschaft) besteht, ist in der Regel eine Garantieerklärung der Gemeinde für die Bauzeit der Anlagen erforderlich, um auch schon während dieser Zeit eine Finanzierung zu ermöglichen. Eine andere Variante sieht die Aufnahme eines langfristigen direkten Darlehens an den öffentlichen Partner in Höhe der Nettoinvestitionskosten durch die Gemeinde vor, wobei zum Ende der Bauzeit die Möglichkeit der Ablöse durch ein Factoringmodell besteht. Sollte beim Bauabschluss auf Grund fehlender rechtlicher oder wirtschaftlicher Voraussetzungen eine Finanzierung über Factoring nicht möglich sein, bleibt das Darlehensverhältnis direkt mit der Gemeinde bestehen Finanzierung über Leasing Die Finanzierung von Wasserversorgungs- bzw. Abwasserentsorgungsanlagen über Leasing hat sich bisher nicht durchgesetzt. Der überwiegende Grund liegt darin, dass generell nur der Eigentümer eine Anlage verleasen kann. Insbesondere bei Wasserleitungen und Kanalnetzen besteht hier eine Rechtsunsicherheit, weil diese üblicherweise auf Grundstücken verschiedener Eigentümer verlegt sind. Zusätzlich wurden die mit Leasing-Lösungen verbundenen Steuervorteile abgeschafft, weshalb die Steuerbelastung vergleichbar jener bei einer herkömmlichen Kreditfinanzierung ist. Die weiteren Vorteile des Leasings Planungssicherheit durch ausgefeilte Bau-, Termin- und Kostenplanung sowie Entlastung der Verwaltungskapazitäten der Gemeinde werden bei PSP-Projekten ohnehin durch die Einschaltung eines privaten Errichters und Betreibers erzielt. Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass aus heutiger Sicht Leasing keine Vorteile bei der Finanzierung von Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlagen auf PSP-Basis bietet. 19

25 2.4.5 Finanzierung über Fonds Eine weitere Finanzierungsmöglichkeit besteht in der Einbindung eines Fonds. Die Errichtungs- und Betriebsgesellschaft beschafft sich die benötigten Finanzmittel nur zu einem Teil durch Bankdarlehen, der Rest wird durch einen Fonds als Eigenkapital in die Gesellschaft eingebracht. Der Fonds setzt sich aus privaten Investoren als Zertifikatsinhaber zusammen. Aufgabe des Fonds ist die Finanzierung von Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlagen, um diese nach der Errichtung an die Gemeinde zu vermieten (siehe Abbildung 10). Bank Bürgschaft Öffentliche Hand Investoren Eigenkapital Fonds Tilgung Darlehen Eigenkapital Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Rückzahlung Abbildung 10: Finanzierung über Fonds Der Anreiz für die privaten Investoren bei derartigen Fonds liegt darin, dass sie auf Grund der Anfangsverluste in der Bauphase und den ersten Betriebsjahren werden die Einnahmen der Gesellschaft die Kapitalkosten für die Anlage unterschreiten steuerliche Vorteile realisieren können. Voraussetzung hierfür ist, dass der private Investor als Unternehmer im einkommensteuerlichen Sinn gilt. Die Finanzierung über Fonds ist nicht Maastricht-relevant Beteiligungsfinanzierung Bei einer Beteiligungsfinanzierung beteiligt sich ein Stiller Gesellschafter an der Eigentümergesellschaft der Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlage. Öffentliche und/oder private Partner sind die Hauptgesellschafter der Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft. Es kann auch der öffentliche Partner eine Bürgschaft für den privaten Partner übernehmen, um besonders günstige Finanzierungskonditionen für benötigte Darlehen zu erzielen. Ein Typisch Stiller Gesellschafter erhält eine vertraglich vereinbarte Verzinsung auf die von ihm eingebrachte Einlage; der Atypisch Stille Gesellschafter partizipiert auch am Vermögenszuwachs des Unternehmens mit. Vorteilhaft für den Stillen Gesellschafter ist ähnlich wie bei der Finanzierung über Fonds - die Möglichkeit der Verlustzuteilung bis zur Höhe der Einlage. Für die Eigentümer der Wasserver- bzw. Abwasserentsorgungsanlage sind die Vorteile dieser Finanzierungsform, dass die Einlagen des Stillen Gesellschafters Haftkapital sind, dieser aber dennoch keine Mitwirkungsrechte hat. Zusätzlich kann es sich um eine Partnerschaft auf Zeit handeln, bei der ein Rückzug des Stillen Gesellschafters bereits von Beginn an vertraglich fixiert wird. Die Beteiligungsfinanzierung erhöht nicht die Verschuldung nach Maastricht. 20

26 Gesellschafter Stiller Gesellschafter Einlagen Bank Tilgung Darlehen Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Abbildung 11: Beteiligungsfinanzierung Projektfinanzierung Die oben angeführten Finanzierungsmodelle können von der Organisationsstruktur PSP-Modelle sein, die zu Grunde gelegten kommunalorientierten Finanzierungen belasten die Gemeinde jedoch entweder durch die direkte Darlehensaufnahme oder auf Grund einer übernommenen Haftung (z. B. Bürgschaft). Eine Darlehensfinanzierung oder ein Forderungsverkauf kann allerdings auch erfolgen, wenn der private Errichter und Betreiber die eigentliche Finanzierung auf das Projekt und nicht auf den kommunalen Hintergrund abstellt. Im Falle einer solchen Projektfinanzierung dient der aus dem Projekt erwirtschaftete Cashflow als Projektsicherheit für die darlehensgewährende Bank. Der Cashflow ist die Summe der Einzahlungen abzüglich der Auszahlungen einer Gesellschaft im Rahmen der ordentlichen Betriebstätigkeit. Der kommunale Haushalt übernimmt im Falle einer privaten Projektfinanzierung von Risken und Belastungen weitgehend frei (siehe Abbildung 12 auf Seite 22). Die Maastricht- Verschuldung steigt nicht. Banken sind prinzipiell bereit, die Risken, die bei solchen Projekten entstehen, mitzutragen. Die Analyse der Risken sowie die vertragliche Strukturierung des Projektes verursachen allerdings Kosten, die nur bei großen Investitionssummen gerechtfertigt sind. Auf Grund des höheren Bonitätsrisikos durch den Wegfall der direkten oder indirekten Einbindung der Gemeinde in die Finanzierung liegen die Zinsen bei Projektfinanzierungen über den Zinsen eines direkten Darlehens an den öffentlichen Partner. 21

27 Bank Öffentliche Hand Investoren Tilgung Darlehen Eigenkapital Eigenkapital Errichtungs- und Betriebsführungsgesellschaft Investitionsfinanzierung Wasserversorgungs-/ Abwasserentsorgungsanlage Rückzahlung Abbildung 12: Finanzierung mittels Projektfinanzierung 22

28 2. Rechtsgrundlagen 3.1 Allgemeine Rechtsgrundlagen Den rechtlichen Rahmen für die Siedlungswasserwirtschaft bilden die jeweiligen materiellen Umweltvorschriften (samt organisationsrechtlichen Bestimmungen des Wasserrechtsgesetzes), das Bundesvergabegesetz (BVergG) sowie die vergabe- und haushaltsrechtlichen Bestimmungen der Bundesländer in Verbindung mit den Bestimmungen des Gemeindeorganisations-, Gemeindehaushalts- und Gemeindeaufsichtsrechts und haben daher auch besondere Bedeutung für PSP-Modelle. Daneben sind insbesondere die Bauordnungen der Länder sowie die Kanalgesetze der Länder wesentlich. Darin finden sich zumeist die Regelungen über die Anschlussverpflichtung an den öffentlichen Kanal, die Voraussetzung für die Einhebung von Gebühren, die Gestaltung und Höhe der Gebühren bzw. Abgaben sowie die Gebührenhoheit der Gemeinde. Das Finanzverfassungsgesetz (F-VG) regelt die Zuordnung der kommunalen Pflichtaufgabe zur Bereitstellung von Abwasserentsorgungsanlagen und ermächtigt die Gemeinden, Abgaben auszuschreiben. Das Finanzausgleichsgesetz (FAG) berechtigt die Gemeinden, für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, die für Zwecke der öffentlichen Verwaltung betrieben werden, Gebühren auszuschreiben. Die Gewerbeordnung (GewO) legt fest, ob die vom Betreiber oder der Kooperationsgesellschaft betriebenen Anlagen einer Betriebsanlagenbewilligung bedürfen und ob ein Gewerbe für die Durchführung der Leistungen anzumelden ist. Das Umweltförderungsgesetz inklusive der Förderungsrichtlinie für die kommunale Siedlungswasserwirtschaft enthält relevante Bestimmungen für PSP- Modelle. Darin ist bereits auf die Möglichkeit der Einbeziehung Privater Bezug genommen und die Gleichstellung von Förderungswerbern auf Basis öffentlicher Organisationsformen mit jenen auf Basis privatrechtlicher Organisationsformen hergestellt. Für den Arbeitnehmer bedeutet rechtlich gesehen der Wechsel des Dienstgebers auch einen Wechsel der legislativen Grundlage vom Dienstrecht zum Arbeitsrecht. Obliegt Gesetzgebung und Vollziehung betreffend Angelegenheiten des Dienstrechtes der Gemeinden und Gemeindeverbänden gemäß Bundesverfassungsgesetz (B-VG) grundsätzlich den Ländern, ordnet das B-VG die Gesetzgebung und die Vollziehung auf dem Gebiet des Arbeitsrechtes dem Bund zu. Die Steuergesetze regeln die Besteuerung der Erträge, der Umsätze sowie weiterer steuerrechtlich relevanter Aktivitäten der Gemeinden und Gesellschaften. In den Steuergesetzen wird nicht gesondert auf PSP-Projekte Bezug genommen; es gibt jedoch steuerliche Besonderheiten für Tätigkeiten im Hoheitsbereich von Gemeinden. 23