Schadenshaftungsrecht

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1 Schadenshaftungsrecht II. Politikinstrumente Seminararbeit im Hauptseminar Umweltökonomie Lehrstuhl für Finanzwissenschaft Prof. Dr. Hans-Georg Petersen Verfasserin: Swantje Pitters VWL sozialw. Richtung Berlin,

2 Inhaltsverzeichnis Seite 1. Einleitung 2. Das Coase-Theorem 2.1. Grundannahmen und Idee 2.2. Möglichkeiten und Grenzen des Coase-Theorems 3. Das Haftungsrecht 3.1. Entstehung des Umwelthaftungsrechts 3.2. Der Begriff der Haftung 3.3. Das ökonomische Grundmodell des Umwelthaftungsrechts Annahmen des Grundmodells Die Verschuldenshaftung Die Gefährdungshaftung Vergleich der Verschuldens- und Gefährdungshaftung 4. Möglichkeiten und Grenzen des Haftungsrechts 5. Fazit Literaturverzeichnis

3 1. Einleitung Umweltschädigungen stellen externe Effekte dar, die zu Fehlallokation im Marktmechanismus führen. Die Schädiger verhalten sich gewinnbeziehungsweise nutzenmaximierend, die Interessen der Geschädigten werden nicht berücksichtigt. Eine Möglichkeit dies zu ändern bieten Verhandlungslösungen, wie der Name impliziert sollen hier Schädiger und Geschädigte in Verhandlungen eine effiziente und optimale Lösung für die Vermeidung oder Reduktion von Umweltschäden vereinbaren. Eine andere Lösung ist das Haftungsrecht, das durch gesetzliche Richtlinien optimale Begrenzung von Umweltschäden erreichen will. Diese Arbeit beschäftigt sich im folgenden ersten Teil mit dem von Ronald Coase 1960 entwickelten eigentumsrechtlichen Ansatz, der zur Kategorie der Verhandlungslösungen gezählt wird und im zweiten Teil mit dem sich heute zunehmend verbreitenden Haftungsrecht, das in einigen Punkten vermutlich Coase s Zustimmung finden könnte, aber sich in anderen Bereichen auch von seinen Annahmen unterscheidet. 2. Das Coase-Theorem 2.1. Grundannahmen und Idee Coase geht davon aus, dass nicht internalisierte Umweltschädigungen als externe Effekte ein nicht pareto-optimales Allokationsergebnis verursachen, also die Chance für mindestens einen der Verhandlungspartner besteht, sich besser zu stellen. Die Aussicht auf die Realisierung dieser Möglichkeit auf Zustandsverbesserung bildet nun nach Coase den Motor für ein Zusammenwirken der Parteien mit dem Ziel, Optimalität herzustellen. 1 Verhandelt wird über das Niveau des externen Effekts, also z.b. einer Emission. Coase trifft nun einige Annahmen auf denen sein Theorem basiert: Es existieren externe Effekte, die internalisiert werden sollen, zum Beispiel die Emissionen. 2 1 Vergl. Endres, A.: Umweltökonomie: Eine Einführung, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1994, S siehe dazu Coase, R.: The Problem of Social Cost, in: Economics of the Environment, Dorfman, R./Dorfman, N. S., New York 1993, S

4 Bestehende exklusive und individuelle Nutzungs- und Verfügungsrechte können individuell gehandelt und durchgesetzt werden. Die Anfangsaustattung mit Eigentumsrechten übernimmt der Staat als ordnungspolitische Aufgabe. Es existieren keine Transaktionskosten. Güter und Produktionsfaktoren werden auf Wettbewerbsmärkten gehandelt Die Wirtschaftssubjekte handeln rational. Sie verhalten sich als Nutzenbzw. Gewinnmaximierer. Aus Veränderungen der Eigentumsrechte resultierende Vermögensveränderungen haben keinen Einfluss auf das Konsumverhalten der Wirtschaftssubjekte. 3 Es sind zwei Szenarien zu unterscheiden: a) Das Laissez-faire-Prinzip besagt, dass die Eigentumsrechte für die Umweltressource dem Verursacher des Schadens gehören. Das bedeutet, er kann damit tun was er will, selbst die Schädigung anderer ist zunächst rechtens. Falls der Geschädigte nun weiteren Schaden verhindern will, muss er in den Verhandlungen dem Schädiger die Umweltressource, deren Nutznießer er ist, oder einen Teil davon abkaufen, das heißt, er bezahlt bzw. kompensiert den Schädiger für das Unterlassen oder die Reduktion des Schadens. Es ist allerdings nicht davon auszugehen, dass er dem Schädiger die ganze Ressource abkauft, sinnvollerweise tut er das nur soweit sein Grenznutzen gleich oder höher ist als die Kompensationszahlungen. Für den Schädiger lohnt es sich umgekehrt nur solange, die Rechte an der Ressource zu verkaufen, bis seine Grenzkosten für die Vermeidung durch den erzielten Preis nicht mehr gedeckt werden. Der Preis gleicht also die marginale Zahlungsbereitschaft des Geschädigten und die marginalen Vermeidungskosten des Schädigers aus. Es stellt sich ein Pareto-Optimum ein. 4 3 Vergl. Heyn, W.: Chancen und Risiken alternativer Haftungsansätze zur Allokation von Umweltgütern: eine ökonomische Analyse, Europäische Hochschulschriften, Frankfurt am Main 1993, S. 9 4 Ebenda, S. 11 3

5 b) Das Verursacher-Prinzip geht davon aus, dass das Eigentum an der Umweltressource beim potentiell Geschädigten liegt. Das heißt zunächst, dass es keine Schädigung der Umwelt durch andere geben darf. Falls nun ein potentieller Verursacher seine Produktion aufnehmen will, also damit die Schädigung beginnt, muss dieser dem Eigentümer die Ressource oder einen Teil davon abkaufen, das heißt er zahlt für das Nutzungsrecht. Auch hier wechselt wahrscheinlich nicht die ganze Ressource ihren Besitzer, sondern der Schädiger wird nur solange für die Nutzungsrechte zahlen, wie der Preis dafür gleich oder geringer ist als seine Grenzkosten der Schadensvermeidung, für den Geschädigten lohnt es sich nur seine Rechte an der Ressource zu verkaufen, wenn der Preis dafür gleich oder höher ist als der erlittene Schaden. Wieder stellt sich ein Pareto-Optimum ein, da der Preis die marginale Zahlungsbereitschaft und die marginalen Vermeidungskosten ausgleicht. 5 Die Umweltressource wird hier zu einem marktfähigen Gut gemacht, was sie in vielen Fällen naturgemäß nicht ist (z.b. Luft oder öffentliche Gewässer), indem Eigentumsrechte an ihr zugeteilt werden. Der Bereich, der für die Marktallokation wirksam wird, wird auf die Umwelt ausgedehnt. 6 Dadurch erhält sie einen Preis, auf dem Markt stellt sich ein allokatives Gleichgewicht ein. Der ursprünglich externe Effekt wird erfolgreich internalisiert. Dies passiert unabhängig davon, wie die Eigentumsrechte verteilt wurden. Der Staat beschränkt sich nur auf die ordnungspolitische Aufgabe, die Ausgangslage der Eigentumsverhältnisse zu bestimmen, er ist also minimal involviert. Allerdings bedeutet das Recht der Eigentumszuteilung eine nicht zu unterschätzende Macht. Distributiv macht es nämlich für Schädiger und Geschädigten sehr wohl etwas aus wer, der Eigentümer der Ressource ist, auch wenn es allokativ zum optimalen Ergebnis kommt. Weiterhin zu betrachten ist das Feld der Transaktionskosten. Coase geht davon aus, dass selbige nicht vorhanden sind (siehe Annahmen). Als Transaktionskosten nach Coase sind in diesem Fall die Kosten der Identifikation der Beteiligten, der Verhandlungen selbst, der Niederlegung, Ausführung und Überwachung der 5 Heyn, W. 1993, S Vergl. Endres, A. 1994, S. 35 4

6 Verhandlungsergebnisse zu verstehen, sie werden reduziert durch die klare Definition von Eigentumsrechten. 7 Diese und andere Probleme werden im folgenden Abschnitt eingehender betrachtet Möglichkeiten und Grenzen des Coase-Theorems Zunächst kann festgestellt werden, dass die Verteilung von Eigentumsrechten für Umweltgüter entgegen den Annahmen Coase s sehr wohl Einfluss auf das allokative Verhandlungsergebnis haben kann. So hängt zum Beispiel die Zahlungsbereitschaft eines Verhandlungspartners neben den Präferenzen auch von der Zahlungsfähigkeit ab, 8 welche wiederum eng mit dem Vermögen verknüpft ist. So geht unter dem Laissez-faire-Prinzip der Schädiger, unter dem Verursacher-Prinzip der Geschädigte als der vermutlich zahlungsfähigere und damit eventuell mächtigere Part in die Verhandlungen hinein. Endres weist in diesem Zusammenhang sogar nach, dass das Niveau des externen Effekts, also z.b. der Emission, unter dem Laissez-faire-Prinzip höher ist als unter dem Verursacher-Prinzip. 9 Das heißt allerdings nicht, dass das Ergebnis nicht paretooptimal ist. Im vorhergehenden Gliederungspunkt wurde bereits der positive Aspekt angesprochen, durch Eigentumszuweisung Umweltressourcen zu Marktgütern zu machen. Im Unterschied zum Wettbewerbsmarkt, wo die Verhandlungspartner keinen Einfluss auf den Preis haben, ist das im bilateralen Szenario der Verhandlung über Umweltressourcen möglich, denn der Preis für den externen Effekt ist nicht gegeben. Dieser hängt vielmehr vom Verhandlungsgeschick der Parteien ab, 10 er bewegt sich zwischen den marktlich gegebenen Größen der Grenzvermeidungskosten und des Grenzschadens. Da es unter diesen Voraussetzungen zu unangenehmen Machtspielen kommen kann, das Aushalten einer ungünstigen Lage, z.b. das Ertragen von Emissionen, eine Rolle spielen kann, wird die Konstellation mit der des bilateralen Monopols verglichen Vergl. Endres, A. 1994, S Vergl. ebenda, S Ebenda, S. 45, Abb Ebenda, S Vergl. Endres, A. 1994, S. 47, Heyn, W. 1993, S. 12 5

7 Coase beschränkt sich in seiner Betrachtung auf nur einen Schädiger und einen Geschädigten. Das hat den Vorteil, dass er das Problem heterogener Interessengruppen auf den jeweiligen Seiten ausklammert und sich deshalb nicht mit dem Phänomen des Trittbrettfahrer-Verhaltens auseinandersetzen muss. Darunter zu verstehen ist die Situation, dass für jedes einzelne Individuum der Geschädigten-Gruppe die Reduktion des externen Effekts als öffentliches Gut vorhanden ist, jeder einzelne profitiert zwar davon, geht aber gleichzeitig davon aus, dass der eigene Beitrag, z.b. in Form einer Kompensationszahlung unter dem Laissez-faire-Prinzip, nicht entscheidend für die Reduktion ist. Falls so nun alle Angehörigen der Geschädigten-Gruppe denken und handeln, wird die tatsächlich aufgebrachte Kompensationssumme der Wertschätzung einer Emissionsreduktion durch die Geschädigten in keiner Weise entsprechen. 12 Als Marktgleichgewicht wird sich kein Pareto-Optimum einstellen. 13 Es ist außerdem fraglich, wenn wie bei Coase vorgenommen der eben beschriebene Fall ausgeklammert wird, es also nur jeweils einen Verhandlungspartner auf beiden Seiten gibt, inwieweit sich das Theorem auf die Praxis übertragen lässt, denn gerade für die Umweltproblematik ist es charakteristisch, dass auf beiden Seiten viele Beteiligte vorhanden sind. 14 Ein weites problematisches Feld sind die Transaktionskosten. Nach Coase sind diese nicht vorhanden, allerdings zeigt die Praxis, dass gerade Umweltprobleme durch hohe Transaktionskosten der Identifikation und Zuordnung von Ansprüchen sowie der Durchsetzung und Kontrolle von Rechten gekennzeichnet sind. Außerdem wird die Höhe der Transaktionskosten erheblich von der Anzahl der betroffenen Wirtschaftssubjekte beeinflusst, sie steigen bei einer Zunahme der jeweiligen Gruppenstärken exponentiell an. 15 Der Verhandlungsgewinn wird durch die Transaktionskosten also eventuell erheblich gemindert. Falls die Transaktionskosten eine prohibitive Höhe erreichen, kommt die Verhandlung gar nicht zustande. Es würde also unter dem Laissez-faire-Prinzip das Niveau des 12 Endres, A. 1994, S Heyn, W. 1993, S Vergl. Endres, A. 1994, S Vergl. Heyn, W. 1993, S. 13 6

8 externen Effekts nicht vermindert, unter dem Verursacher-Prinzip kommt es zu keiner Produktionsaufnahme. Weil diese Situation wahrscheinlich ist, argumentiert Endres, dass es in diesem Fall sinnvoller wäre andere Internalisierungsstrategien anzuwenden, die weniger transaktionskostenintensiv sind, wie z.b. die Abschätzung der Schäden mit den üblichen Bewertungsverfahren und anschließende Anlastung in Form einer Steuer, statt den Verursacher Verhandlungen mit vielen einzelnen Geschädigten führen zu lassen. 16 Gerade an dem Problem der Transaktionskosten sind die Grenzen der Anwendung des eigentumsrechtlichen Ansatzes Coase s in der Praxis klar erkennbar. Ein anderes Argument gegen Coase, das durchaus auch in Verbindung mit den Transaktionskosten steht, ist die Externalisierung der Verhandlungsergebnisse. Das heißt, Gruppen die nicht unmittelbar an der Verhandlung teilnehmen, z.b. wegen prohibitiver Transaktionskosten, müssen eventuell deren Konsequenzen tragen. Heyn unterscheidet hier Externalisierungen in der Zeit, z.b. stehen spätere Generationen irreversiblen Schäden gegenüber, und räumliche Externalisierungen, 17 z.b. ergeben sich Schäden in weit entfernten Regionen (Beispiel: Politik des hohen Schornsteins ). Das Coase-Theorem bezieht darüber hinaus keine dynamischen Elemente ein, es ist ein statisches Modell, was die Übertragbarkeit auf die Praxis nicht eben leichter macht. 3. Das Haftungsrecht 3.1. Entstehung des Umwelthaftungsrechts Das Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG), am im Bundstag verabschiedet, entstand zum Großteil aus dem vorher bereits geltenden Wasserhaushaltsgesetz. Die dort gültige Gefährdungshaftung wurde auf die 16 Vergl. Endres, A. 1994, S Heyn, W. 1993, S. 14 7

9 Umweltmedien Boden und Luft ausgedehnt. 18 Die Verschuldenshaftung ist die zweite Form des Haftungsrechts. Nach längeren Debatten hat sich allerdings für das UmweltHG die Gefährdungshaftung durchgesetzt. In der ökonomischen Theorie des Haftungsrechts (ÖTH) werden unter Anderem die Vorteile der Gefährdungshaftung gegenüber der Verschuldenshaftung dargestellt. Zwar ist das UmweltHG vor diesem Hintergrund ein Erfolg für die beteiligten Ökonomen, allerdings ist die Verwendung der Gefährdungshaftung dann doch eher der juristischen Seite der interministeriellen Arbeitsgruppe der Bundesministerien für Umwelt (BMU) und Justiz (BMJ) zu verdanken Der Begriff der Haftung Haftung spielt für die Wettbewerbswirtschaft eine wichtige Rolle. Haftung heißt, für etwas einzustehen, zu etwas verpflichtet zu sein und gegebenenfalls Schadensersatz zu zahlen. Einige wichtige wirtschaftliche Funktionen der Gefährdungshaftung im Bereich Umwelt könnten demnach folgende sein: Auslesefunktion für Betriebe durch Konkurrenz in der Umweltfreundlichkeit. Vorsichtige Disposition des Kapitals, Umweltschäden bzw. deren Vermeidung wird monetär erfasst. 19 Betriebswirtschaftlich effizientes Sorgfaltsniveau im Umweltbereich wird durch Vorsichtsprinzipien erreicht. Verteuerung umweltbelastender Produktionsprozesse. Verringerung der Produktionsmenge. 20 Umweltschäden werden also schon vor ihrer Entstehung in die wirtschaftlichen Entscheidungsprozesse einbezogen, es werden eventuell Vorsorgemaßnahmen durchgeführt, dadurch wirkt das Haftungsrecht präventiv. Außerdem sorgt es für Effizienzsicherung der Unternehmen sowohl betriebswirtschaftlich als auch auf 18 Feess, E. : Haftungsregeln für multikausale Umweltschäden : eine ökonomische Analyse des Umwelthaftungsgesetzes unter besonderer Berücksichtigung multikausaler Schadensverursachung, Metropolis Verlag, Darmstadt 1995, S Vergl. Heyn, W. 1993, S Vergl. Feess, E. 1995, S. 16 8

10 die Vermeidung von Umweltschäden bezogen. Das Haftungsrecht ist also eine mögliche Strategie zur Internalisierung externer Effekte Das ökonomische Grundmodell des Umwelthaftungsrechts Annahmen des Grundmodells Im ökonomischen Grundmodell des Umwelthaftungsrechts wird zunächst davon ausgegangen, dass nur der Verursacher des Umweltschadens in der Lage ist, bzw. es nur für ihn wirtschaftlich sinnvoll ist, den Schaden zu vermeiden. Es handelt sich also im Modell um eine unilaterale Externalität, der Geschädigte hat keinen Einfluss auf die Schadenshöhe. 21 Desweiteren werden folgende Annahmen getroffen: Die Beteiligten (Verursacher, Geschädigte) haben gute umfangreiche Informationen, sie kennen die geltenden Gesetze und Normen und treffen auf dieser Basis ihre Entscheidungen. Der Verursacher hat außerdem genaue Kenntnis über das Niveau der verursachten Externalität, also z.b. seines Emissionsniveaus, der Vermeidungs- und Schadenskosten. Der Staat als Gesetzgeber, der die Norm festlegt, kennt das pareto-optimale Niveau. Bei der Verschuldenshaftung nutzt der Staat seine Kenntnis des Pareto- Optimums dazu, das Sorgfaltsniveau zu definieren. Es herrscht vollständige Konkurrenz unter den anbietenden Unternehmen. Schaden und Schadensersatzzahlung sind identisch. Diese Annahme impliziert insbesondere, dass Geldäquivalente für alle Schäden existieren, außerdem wird damit vorausgesetzt, dass Verursacher und Geschädigte zweifelsfrei und kostenlos identifiziert werden können Vergl. Feess, E. 1995, S. 92 9

11 Die Verschuldenshaftung Bei der Verschuldenshaftung wird davon ausgegangen, dass sich der Verursacher einer Externalität dann effizient verhält, wenn er ein bestimmtes Sorgfaltsniveau einhält. Dieses Sorgfaltsniveau entspricht idealerweise dem pareto-optimalen Niveau der Externalität, also z.b. einer pareto-optimalen Emissionsmenge, die der Staat kennt und deshalb festlegt. Wenn nun der Verursacher (Emittent) sich mit seiner Schädigung unter dem festgelegten Niveau bewegt, oder er es genau einhält, wird er von der Haftung für den Schaden befreit. Falls er das festgelegte Niveau aber überschreitet, ist er voll haftbar für den ganzen entstehenden Schaden. Die für den kostenoptimierenden Unternehmer relevanten Überlegungen können in drei Szenarien dargestellt werden. 1. Das Sorgfaltsniveau wird nicht erreicht, die Externalität fällt geringer aus. Dieses Szenario ist nicht kostenoptimal, denn bis zur Erreichung des Sorgfaltsbzw. Emissionsniveaus muss der Schädiger keinen Schadensersatz zahlen, sondern nur seine Vermeidungskosten, die sind umso höher, je niedriger er den Schaden hält. Gründe dafür, dass trotzdem das Niveau unterschritten wird, können folgende sein: Der Emittent erwartet, dass höhere Schäden eintreten, als das tatsächlich der Fall ist. Der Emittent rechnet in der Zukunft mit einer Verschärfung des Sorgfaltsniveaus. Er berücksichtigt die Verschärfung schon heute und betreibt deshalb mehr Vorsorge als nötig. Der Emittent strebt höhere Vorsorgemaßnahmen aus Marketinggründen an. Falls der Emittent eine Versicherung für Schadensersatzzahlungen hat, verlangt der Versicherer eventuell höhere Vorsorgemaßnahmen als der Staat Vergl. Endres, A. 1994, S Vergl. Heyn, W. 1993, S

12 2. Der Schädiger hält sich exakt an das festgelegte pareto-optimale Sorgfaltsniveau. Da er in dieser Situation seine Vermeidungskosten minimiert, gleichzeitig keinen Schadensersatz zahlen muss, ist sie für den Schädiger optimal. Das sollte auch so sein, denn laut Annahmen ist das Sorgfaltsniveau genau im Pareto-Optimum definiert. 3. Das Emissionsniveau wird überschritten. Zwar sinken die Vermeidungskosten des Emittenten immer weiter, je mehr er emittiert, allerdings muss er schon bei minimaler Überschreitung des Sorgfaltsniveaus die Kosten für den gesamten verursachten Schaden tragen, das heißt, die Ersparnis an Vermeidungskosten bei Überschreitung kann die zusätzlich entstehenden Schadenseratzkosten keinesfalls ausgleichen, seine Gesamtkosten steigen sprunghaft an. Dieses Verhalten ist nicht kostenminimierend und erstrebenswert, allerdings können folgende Gründe verantwortlich dafür sein, dass sich ein Schädiger eventuell trotzdem so verhält: Der Emittent unterschätzt die Folgen seiner Handlung, betreibt deshalb weniger Vorsorge, als zur Einhaltung des Emissionsniveaus notwendig wäre. Der Emittent schätzt die Summe aus Schadensersatzleistungen und den geringen Vermeidungskosten niedriger ein als die Vorsorgemaßnahmen zur Einhaltung des Standards. Vorsorgemaßnahmen machen auch in anderen Bereichen der Produktion Umstellungen notwendig, dies durchzuführen wäre teurer, als die Verletzung des Standards. Der Emittent verfolgt eine kurzfristige Gewinnmaximierung, die bewusst Schäden in Kauf nimmt. Durch Liquidation der Unternehmung wird versucht sich Haftungsverpflichtungen zu entziehen. 24 Die Verschuldenshaftung stellt streng genommen keine Internalisierung externer Effekte dar. 25 Die Schadenskosten trägt der Verursacher nur dann, wenn er das festgelegte Sorgfaltsniveau überschreitet, ansonsten müssen die Geschädigten den Schaden selbst tragen. Allerdings wird sich gemäß der Annahme, die 24 Vergl. Heyn, W. 1993, S

13 Unternehmer seien kostenminimierend das Pareto-Optimum einstellen, das der Staat festlegt. Wenn das der Fall ist, kann dennoch von der Internalisierung des externen Effekts unter der Verschuldenshaftung gesprochen werden Die Gefährdungshaftung Bei der Gefährdungshaftung haftet der Verursacher unabhängig vom Verschulden und dem Einhalten des Sorgfaltsniveaus, das heißt er trägt sowohl die Kosten der Vermeidung als auch die der Schäden. Von dieser Haftung kann er nur dann ausgeschlossen werden, wenn der Schaden durch höhere Gewalt verursacht wurde. 26 Da er dies in seine Kostenkalkulation einbezieht, wird er das Minimum der Summe aus Vermeidungs- und Schadensersatzkosten realisieren. Dieses befindet sich exakt im Pareto-Optimum. Es folgt also, dass der Emittent unter der Gefährdungshaftung das volkswirtschaftlich optimale Emissionsniveau im Gleichgewicht realisieren wird Vergleich der Verschuldens- und Gefährdungshaftung Ähnlich wie beim eigentumsrechtlichen Ansatz von Coase, kann im Haftungsrecht argumentiert werden, dass sich allokativ das gleiche paretooptimale Ergebnis einstellt, unabhängig von der Form der Haftung, Verschuldensoder Gefährdungshaftung. Analog zu Coase muss festgestellt werden, dass die Verteilung nicht unabhängig von der Haftungsform ist. Unter der Gefährdungshaftung ist das monetäre Äquivalent der Umweltschäden höher anzusetzen als unter der Verschuldenshaftung, weil die Zahlungsfähigkeit der Betroffenen unter der Gefährdungshaftung über der Zahlungsfähigkeit unter der Verschuldenshaftung liegt. 28 Das Einbeziehen der Schadenskosten der Gefährdungshaftung in die Kostenkalkulation wird wahrscheinlich auf Seiten der Unternehmung dazu führen, dass einerseits Vorsorgemaßnahmen durchgeführt werden, die dem Umweltschutz dienen, andererseits auch, dass die vormals externen Kosten, wenn sie durch das 25 Vergl. Endres, A. 1994, S UmweltHG, 4 ( 27 Endres, A. 1994, S

14 Haftungsrecht internalisiert werden, die Preise der Produkte erhöhen. Eine Folge der höheren Preise wird auch ein Rückgang der Nachfrage und damit eine Verminderung der Aktivität der Unternehmung sein. Unter der Gefährdungshaftung ist also eventuell ein geringeres Aktivitätsniveau als unter der Verschuldenshaftung zu beobachten. Das bedeutet im positiven Sinne auf lange Sicht, dass umweltbelastende Güter teurer sein werden als umweltfreundliche Möglichkeiten und Grenzen des Haftungsrechts Die für das Haftungsrecht gemachten Annahmen, sind wie auch die von Coase, vereinfacht und bilden keineswegs die Realität ab. Es soll also nun erörtert werden, ob die Annahmen in die Praxis übertragbar sind und welche Probleme sich bei der praktischen Anwendung des Haftungsrechts ergeben. Der Staat soll, unter der Voraussetzung gut informiert zu sein, Standards und Niveaus, beispielsweise Produktnormen (z.b. Katalysatoren in Autos), Emissionsauflagen (z.b. CO 2 -Ausstoß), Produktionsverfahren und auflagen pareto-optimal festlegen. Um tatsächlich eine Effizienz in allen betroffenen Unternehmen zu erreichen, müssten diese Standards für jedes einzelne angepasst werden, da die Kosten und Nutzen der Vermeidung für jede Unternehmung unterschiedlich sein können. 30 Da das natürlich nicht möglich ist, der Staat weder die vollständigen Informationen über die Lage der einzelnen Unternehmen hat, was im übrigen aus deren Sicht auch nicht wünschenswert wäre, noch den Aufwand betreiben könnte sie auszuwerten, kann er nur Durchschnittswerte als Basis verwenden. Das kann insgesamt dazu führen, dass die Pareto-Effizienz nicht erreicht wird. Auch müssen im dynamischen Prozess die Standards immer wieder überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Ferner ist zu bezweifeln, dass alle Beteiligten (Schädiger und Opfer) genauestens Bescheid wissen über die betreffenden Gesetze, in Betrieben kann das eventuell 28 Vergl. Ebenda, S Vergl. Haan, G. de/kuckartz, U.: Umweltbewusstsein Denken und Handeln in Umweltkrisen, Westdeutscher Verlag, Opladen 1996, S Vergl. Horbach, J.: Neue politische Ökonomie und Umweltpolitik, Campusverlag, Frankfurt am Main 1992, S

15 noch durch eine Rechtsabteilung abgesichert werden, die in der Regel große und heterogene Gruppe der Geschädigten dürfte nicht gleichermaßen informiert sein. Bei der Betrachtung der Schadensersatzzahlungen unter der Gefährdungshaftung ergibt sich die Frage, ob sie tatsächlich immer mit den verursachten Schäden übereinstimmen. Gründe dafür, dass dem nicht so ist, können z.b. Probleme bei der Feststellung der Kausalität einer bestimmten Aktivität für einen bestimmten Schaden, mangelnde oder unvollständige Monetarisierbarkeit oder personelle Zurechenbarkeit bestimmter Schäden sein. Außerdem können Haftungsobergrenzen einen Ausgleich von Schaden und Schadensersatzzahlungen verhindern. 31 Ist also beispielsweise aus einem der Gründe die Schadensersatzzahlung niedriger als der Schaden, dann wird der Verursacher diese Tatsache in sein Kalkül bezüglich des Emissionsniveaus einbeziehen und statt des tatsächlich angerichteten Schadens die niedrigere Schadensersatzzahlung einsetzen. 32 Das führt letztendlich dann zu einem höheren Schadensniveau als durch das volkswirtschaftliche Pareto-Optimum definiert ist, denn das Kostenminimum aus Schadensersatzzahlung und Vermeidungskosten wird wegen der verringerten Schadensersatzzahlung über dem Optimum liegen. Ein anderer Fall, der der teilweisen Abweichung der Schadensersatzzahlung vom Schaden ist durch die schon erwähnte Haftungsobergrenze begründet. 33 Falls die Schadensersatzzahlung für den Emittenten unter der Haftungsobergrenze liegt, gilt wie gehabt, dass er das Minimum aus Vermeidungskosten und Schadensersatzzahlung, das pareto-optimale Emissionsniveau realisiert. Falls aber die Schäden über der Haftungsgrenze liegen, werden die Schadensersatzzahlungen zu Fixkosten. Das Minimum der Summe aus Vermeidungskosten und Schadensersatzkosten liegt dann dort, wo die Vermeidungskosten am geringsten, also gleich null, sind. Der Emittent hat die Wahl das pareto-optimale Niveau zu realisieren, oder bei Zahlung des Schadensersatzes in Höhe der Haftungsgrenze ungehindert zu emittieren, je nachdem was kostengünstiger für ihn ist. Es ist also eine sinnvoll hohe Haftungsgrenze zu finden, die sowohl das potentielle 31 Endres, A. 1994, S Vergl. ebenda, S siehe dazu UmweltHG 15 14

16 Ausnutzen berücksichtigt als auch den Fall, dass ein Unternehmen ruiniert werden könnte. Ein weiteres Problem ergibt sich bei der Kontrolle der Einhaltung der Haftungsregeln. Der staatliche Aufwand ist dann überschaubar und gering, wenn ein System der sozialen Kontrolle besteht und die Nichteinhaltung leicht erkennbar ist. Es ist also ein hohes Maß an gesellschaftlicher Akzeptanz (wie z.b. bei der Anmeldung eines PKW vorhanden) notwendig. 34 Im Umweltbereich stellt sich dies als wesentliche Schwierigkeit heraus. Einzelne Schädiger verursachen oft noch keine große Umweltbelastung, erst in der Summe wird diese zum Problem, außerdem sind viele Schäden erst nach längerer Zeit spürbar oder in einer entfernten Region. Die Gegenmaßnahmen haben drei Formen: Unmittelbare behördliche Kontrolle ist personal- und häufig auch technikaufwändig. Es sind sehr viele verschiedene Sachverhalte zu prüfen. Der Staat muss sich deshalb auf Grund- und Überblickskontrollen beschränken. Die Eigenkontrolle der Verursacher ist geeignet die behördliche Kontrolle zu ergänzen und zu erleichtern, kann diese aber nicht ersetzen. Eine Ergebniskontrolle muss trotzdem seitens der Behörden durchgeführt werden. Falls dem Staat nicht genügend Überwachungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (z.b. im Bereich der beweglichen Güter/ des Warenverkehrs), muss er auf Sanktionsandrohung zurückgreifen. Bestrafung, Bußgelder 35 oder Entzug der Genehmigung können allerdings auch nur dann zur Anwendung kommen, wenn der Verstoß festgestellt wurde, sei es durch behördliche Grundkontrolle oder die Öffentlichkeit. 36 Im UmweltHG finden sich zum ersten Mal in der Umweltgesetzgebung auch zivilrechtliche Haftungsrisiken für den Fall des Verstoßes. 34 Vergl. Dybe, G./Rogall, H.: Die ökonomische Säule der Nachhaltigkeit: Annäherung aus gesamtwirtschaftlicher, regionaler und betrieblicher Perspektive, Fachhochschule für Wirtschaft Berlin, Berlin 2000, S siehe dazu UmweltHG 21,22 36 Vergl. Dybe, G./Rogall, H. 2000, S

17 Eine besondere Schwierigkeit bei den Kontrollen ergibt sich ferner durch den durchaus gewollten und durch das Vorsorgeprinzip auch implizit formulierten technischen Fortschritt. Wie auch oben schon erwähnt, müssen vor diesem Hintergrund bestehende Normen immer wieder geprüft und angepasst werden. Betreiber von alten Anlagen sollten verpflichtet werden können, sich der neueren Umwelttechnik anzupassen, 37 damit ein einigermaßen einheitlicher Standard realisiert wird, ohne den Kontrollen schier unmöglich würden. Ein unbestrittener Vorteil des Haftungsrechts liegt in der Einklagbarkeit der gesetzlich festgelegten Standards. Diese stellen ein einfaches Ziel- und Wertesystem dar. Die naturwissenschaftlich gemessenen Größen müssen lediglich mit Grenzwerten verglichen werden, um über die Umweltverträglichkeit einer geplanten Handlung befinden zu können. 38 Allerdings sind viele der rechtlich fixierten Vorgaben unpräzise, denn aufgrund komplexer und dynamischer ökologischer Wirkungszusammenhänge werden viele unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, z.b. im Verkehr erforderliche Sorgfalt, können also nur eine grobe Orientierung bieten. 39 Es wird die begriffliche und nomenklatorische Vielfalt mit weitgehend undefinierten Inhalten beklagt. 40 Probleme zeigen sich auch insbesondere bei den festgelegten Grenzwerten. Im Unterschied zu dem weiter oben genannten Argument, geht es nicht um die Unterschiede zwischen betroffenen Unternehmen, sondern um die Opfer der Umweltschädigungen. Besondere Risikogruppen, empfindliche Biotope oder regionale Besonderheiten werden durch Standards unzulänglich berücksichtigt. Die Öffentlichkeit und gesellschaftliche Gruppen beteiligen sich zuwenig an der Festlegung von Standards. Bei der überwiegenden Zahl der festgelegten Standards fehlt eine entsprechende Begründung für die getroffene Entscheidung oder sie ist unzureichend. 37 Vergl. Dybe, G./Rogall, H. 2000, S Enneking, U.: Ökonomische Verfahren im Naturschutz: der Einsatz der kontingenten Bewertung im Entscheidungsprozess, Europäische Hochschulschriften, Frankfurt am Main 1999, S Vergl. ebenda, S Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, zitiert von Enneking, U. 1999, S

18 In den meisten Fällen fehlen klare Regelungen der Überwachung und der zeitlichen Fortschreibung, also der Überprüfung und Anpassung gesetzter Standards. 41 Auf wirtschaftliche Innovationsprozesse muss demnach mit der nötigen Flexibilität begegnet werden, damit gewünschte Entwicklungen in Gang gesetzt werden können. Erwähnenswert ist die Möglichkeit für Unternehmen, sich gegen Zahlungsunfähigkeit bei Umweltschäden zu versichern. Diese Option würde den Staat in doppelter Sicht entlasten, indem die Prüfungs- und Sorgfaltspflichten verursachergerecht privatisiert und mit größerer Effektivität wahrgenommen werden. Versicherungsnehmer hätten ein eigenes Interesse daran, Risiken zu reduzieren, z.b. durch technischen Fortschritt und Vorsorgemaßnahmen, denn dadurch besteht die Möglichkeit sinkender Prämien. 42 Versicherungen wiederum werden sich um entsprechende Kontrolle ihrer Versicherungsnehmer kümmern, um das eigene Risiko gering zu halten. 5. Fazit Trotz gewisser Schwierigkeiten, die im vorhergehenden Abschnitt aufgezeigt wurden, kann das Haftungsrecht ein geeignetes Instrument zur Internalisierung externer Effekte im Umweltbereich sein. 43 Wie oben auch im Gliederungspunkt über den Haftungsbegriff erklärt, führt Haftung zur Verantwortung für die Folgen der Nutzung von Freiheitsrechten in der Marktwirtschaft. Während der Staat sich, ähnlich wie beim eigentumsrechtlichen Ansatz von Coase, darauf beschränkt den Ordnungsrahmen vorzugeben, wirkt die Haftung unabhängig von der gewählten Haftungsform allokativ. Die Autoren der hier verwendeten Literatur sind sich überwiegend einig, dass das Haftungsrecht deshalb geeignet ist, einen Rahmen für die autonome Regulierung der Nutzungskonflikte zwischen den Beteiligten zu 41 Vergl. Enneking, U. 1999, S Vergl. Benkert, W.: Ein Plädoyer für staatliche Zurückhaltung bei der Regulierung von Umweltnutzungskonflikten, in: Staatshandeln und Umweltschutz: Perspektiven einer institutionellen Umweltökonomik, Kilian Bizer, Berlin 2000, S Vergl. auch Heyn, W. 1993, S

19 bilden, der funktionierende Märkte nicht unnötig einschränkt. Letzterer Punkt scheint ein besonders überzeugendes Argument für das Haftungsrecht zu sein. Die Haftung führt zur privaten Risikoreallokation, die verursachergerecht und ökologisch wirksam wäre, wenn so weit wie möglich die erwähnten Voraussetzungen erfüllt werden. 44 Im gesamten Bereich des Umweltrechts, nicht nur bezogen auf das UmweltHG, bestehen viele einzelne Gesetze, die sich hauptsächlich auf spezielle Gebiete beziehen. Oft ist es nicht ohne weiteres möglich, diese Gesetze medienübergreifend zu verwenden. Deshalb besteht nach Auffassung der Verfasserin einerseits jetzt schon ein Reformbedarf, andererseits liegt darin auch eine große Chance für die Zukunft, Umweltproblematiken mit Hilfe der Umweltgesetzgebung zu lösen. 44 Vergl. Benkert, W. 2000, S

20 Literatur Benkert, Wolfgang (2000): Ein Plädoyer für staatliche Zurückhaltung bei der Regulierung von Umweltnutzungskonflikten, in: Staatshandeln und Umweltschutz: Perspektiven einer institutionellen Umweltökonomik, Hrsg.: Kilian Bizer, Duncker & Humblot GmbH, Berlin Coase, Ronald (1993): The Problem of Social Cost, in: Economics of the Environment - Selected Readings, 3. Aufl., Hrsg.: Dorfman, Robert, Dorfman, Nancy S., New York Dybe, Georg/Rogall, Holger (2000): Die ökonomische Säule der Nahhaltigkeit: Annäherungen aus gesamtwirtschaftlicher, regionaler und betrieblicher Perspektive, Fachhochschule für Wirtschaft Berlin, Rainer Bohn Verlag, Berlin Endres, Alfred (1994): Umweltökonomie: Eine Einführung, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt Enneking, Ulrich (1999): Ökonomische Verfahren im Naturschutz: der Einsatz der Kontingenten Bewertung im Endscheidungsprozess, Europäische Hochschulschriften: Reihe 5, Volks- und Betriebswirtschaft, Band 2400, Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main Feess, Eberhard (1995): Haftungsregeln für multikausale Umweltschäden: eine ökonomische Analyse des Umwelthaftungsgesetzes unter besonderer Berücksichtigung multikausaler Schadensverursachung, Metropolis Verlag, Marburg Haan, Gerhard de/kuckartz, Udo (1996): Umweltbewusstsein Denken und Handeln in Umweltkrisen, Westdeutscher Verlag, Opladen 19

21 Heyn, Wolfgang (1993): Chancen und Risiken alternativer Haftungsansätze zur Allokation von Umweltgütern: eine ökonomische Analyse, Europäische Hochschulschriften: Reihe 5, Volks- und Betriebswirtschaft; Band 1461, Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main Horbach, Jens (1992): Neue politische Ökonomie und Umweltpolitik, Campusverlag (Reihe Wirtschaftswissenschaften; Band 22), Frankfurt am Main Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG): 20