Justitiabler Föderalismus

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1 Justitiabler Föderalismus Zur Konzeption föderaler Kompetenzzuweisungen als subjektive Rechtspositionen Von Markus Kenntner Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einführung Problemstellung Vorgehensweise und Konzeption der Arbeit 16 Teil 1 Theoretische Konzeption A. Föderale Kompetenzzuweisungen als subjektive Rechtspositionen 18 I. Lösungsansätze Restriktive Interpretation der Bundeskompetenzen Enge Auslegung von Ausnahmevorschriften Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder Kompetenzzuweisung als Beweislastverteilung 24 II. Das Lösungsmodell Beweislastverteilung Anwendbarkeit von Beweislastregeln im Verfassungsprozeß 26 a) Kein Ausschluß objektiver Beweislastregeln durch den Untersuchungsgrundsatz 26 b) "Begründungspflichten"? 27 c) Erstreckung der Beweislastregeln auf prognostische Tatbestandsmerkmale Beweislastverteilung im öffentlichen Recht Beweislastverteilungsgehalt von Kompetenzabgrenzungsnormen 36 a) Kein zwingender Regelungsmechanismus 36 b) Bündischer Entstehungszusammenhang 37 c) Bewußte Entscheidung des Grundgesetzes 38 d) Ergebnis 39

3 Inhaltsverzeichnis HI. Strukturelle Konzeption der Kompetenzverteilungsnormen Kompetenzbereiche als zugeordnete Rechtspositionen Kompetenzzuweisungen als subjektive Rechte Verengung der legitimen Ziele durch verfassungsunmittelbare Vorgaben 47 a) Rechtfertigungsbedürftigkeit 47 b) Verfassungsunmittelbare Vorgabe der zulässigen Zwecksetzung 48 c) Erforderlichkeitskriterium Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips 51 IV. Eingeschränkte gerichtliche Kontrolle? Legislative Entscheidungs- und Wertungsspielräume Legislative Prognosespielräume 60 Teil 2 Bundesrepublik Deutschland B. Die Selbstverwaltung der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 65 I. Einleitung 65 II. Rechtsnatur der den Gemeinden zugewiesenen Kompetenzen Keine grundrechtliche Verbürgung der kommunalen Selbstverwaltung Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als institutionelle Garantie? 71 a) Historische Entwicklung der Rechtsfigur der institutionellen Garantie 71 b) Historische Auslegung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 74 c) Ideologische Auslegung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 76 d) Systematischer Zusammenhang 80 e)"versubjektivierung" der institutionellen Garantie 81 0 Ergebnis Konsequenzen aus dei dogmatischen Zuordnung 86 a) Annahme einer "ausfüllungsbedürftigen Struktur" 86 b) Abkehr vom Verhältnismäßigkeitsprinzip Ergebnis 94

4 Inhaltsverzeichnis 9 DI. Gerichtliche Kontrolle der Kompetenzabgrenzung Die Konzeption der Rastede-Entscheidung des B VerfG 96 a) Grundkonzeption 97 b) Der Entzug von Angelegenheiten mit relevantem örtlichem Bezug 101 c) Die gesetzgeberische Neubewertung einer Aufgabe als überörtlich 106 aa) Überörtlichkeitsbewertung als materieller Aufgabenentzug 106 bb) Einschätzungsprärogative 109 cc) Kritik Zur Neukonzeption 112 a) Materieller Gehalt von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 112 b) Verfassungsunmittelbare Vorgabe der Ausnahmevoraussetzungen 114 c) Legislative Gestaltungsspielräume 115 IV. Ergebnis 117 C. Die konkurrierende Bundesgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 2 GG 119 I. Einleitung 119 n. Rechtsnatur Historische Auslegung 122 a) Anknüpfung an Art. 9 WRV 122 aa) Konzeption schon in der Weimarer Zeit umstritten 123 bb) Andere textliche Fassung 124 cc) Andere Konzeption der rechtsstaatlichen Kontrolle 126 dd) Ergebnis 129 b) Der Wille des historischen Verfassungsgebers 129 aa) Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee 129 bb) Der Parlamentarische Rat und das Memorandum der Alliierten Militärgouverneure 132 cc) Sonderlage der Grundgesetzentstehung 136 c) Der aktualisierte Wille des verfassungsändemden Gesetzgebers 138

5 10 Inhaltsverzeichnis aa) Die Enquete-Kommission "Verfassungsreform" des Bundestages 138 bb) Die Kommission "Verfassungsreform" des Bundesrates 140 cc) Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat 141 dd) Die Verfassungsreform von ee) Ergebnis Der Wortlaut Systematische Auslegung Teleologische Interpretation Ergebnis 157 m. Gerichtliche Kontrolle Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Lösungsansätze in der Literatur 163 a) Aufrechterhaltung der Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers? 163 b) Begründungspflichten und Darlegungslasten 170 c) Erste Neuansätze Zur Neukonzeption der gerichtlichen Kontrolle 174 IV. Ergebnis 179 Teil 3 Weitere Föderalsj steine D. Föderale Kompetenzabgrenzungen in anderen Bundesstaaten 181 I. Die Schweiz Föderale Grundstrukturen der Schweiz Kollisionsregelungen Kompetenzkonflikte 186 a) Kompetenzüberschreitungen des Bundes 186 b) Kompetenzüberschreitungen der Kantone 187 c) Kompetenzzuordnung am Beispiel der Außenpolitik 187 d) Kriterien der Kompetenzabgrenzung 189

6 Inhaltsverzeichnis Aktuelle Entwicklung Ergebnis 194 H. Österreich Die bundesstaatliche Verfassung Struktur der Zuständigkeitsverteilung 197 a) Der Grundsatz der strikten Kompetenztrennung 197 b) Die Kumulierung von Regelungen Kompetenzkonflikte 202 a) Stellung und Bedeutung des Verfassungsgerichtshofes 202 b) Die Verfassungsinterpretation der Kompetenzabgrenzungsregeln c) Bundesstaatsorientierte Auslegungsansätze Ergebnis 209 HI. Die Vereinigten Staaten von Amerika Das föderale System der USA Die Entwicklung bis zum New Deal Die New Deal Kontroverse Strukturelle Einordnung der Rechtsprechung Gegenbewegungen in der Rechtsprechung Die neueste Rechtsprechung im Fall Lopez 224 a) Die Urteilsbegründung 224 b) Die dissenting opinions 227 c) Die concurring opinions 229 d) Strukturelle Einordnung der Lopez-Entscheidung Ergebnis 234 IV. Ergebnis 235 E. Vertikale Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Union 238 I. Einleitung und Problemstellung Die föderale Struktur der EU Vermeidung föderalistischer Begrifflichkeiten Problemstellung 242

7 12 Inhaltsverzeichnis H. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigung Struktur der Kompetenzverteilung in der Europäischen Union Rechtsdogmatische Einordnung von Art. 3b (neu: 5) Abs. 1 EGV Gerichtliche Kontrolle 249 a) Zur Konzeption als subjektive Rechtsposition 249 b) Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Problemlage der europäischen Kompetenzordnung 258 m. Das Subsidiaritätsprinzip Rechtsdogmatische Einordnung 261 a) Die inhaltliche Konzeption der tatbestandlichen Fassung des Art. 3b (neu: 5) Abs. 2 EGV 261 b) Systematische Einordnung 269 c) Rechtsverbindlichkeit Die gerichtliche Kontrolle 278 a) Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs 278 b) Die Auffassung der Kommission 281 c) Der Amsterdamer Vertrag Die Konzeption als subjektive Rechtsposition 286 a) Beweislastverteilungsgehalt des Art. 3b (neu: 5) Abs. 2 EGV 286 aa) Beweislastverteilung im europäischen Gemeinschaftsrecht 286 bb) Beweislastverteilung des Art. 3b (neu: 5) Abs. 2 EGV 288 b) Der materielle Gehalt des gemeinschaftsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips 291 aa) Mitgliedstaatliche Kompetenzbereiche als subjektive Rechtspositionen 291 bb) Widersprüchlichkeit zur bisherigen Integrations-Konzeption cc) Kein Widerspruch zur weiteren Integration 295 dd) Politischer Wille zur Subsidiarität? 297 IV. Ergebnis 298 Ergebnis und Thesen 301 Literaturverzeichnis 307