C. Öffentlich-rechtliche Schuldverhältnisse. I. Einführung

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1 C. Öffentlich-rechtliche Schuldverhältnisse I. Einführung Unter einem öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnis versteht man eine besonders enge, öffentlich-rechtliche Beziehung zwischen einem Hoheitsträger und einem Privaten, die nach Gegenstand und Struktur zivilrechtlichen Schuldverhältnissen vergleichbar ist 1. Letztlich beruht diese Konstruktion auf dem zweispurigen Haftungssystem des Zivilrechts, das zwischen einer reinen deliktischen Haftung ( 823 ff. BGB idr wird die Verletzung absoluter Rechtsgüter vorausgesetzt) einerseits und einer weiteren, verschärften Haftung aus Sonderbeziehungen (nunmehr 280 I BGB) andererseits unterscheidet. Das Gesetz selbst geht in 40 II 1 VwGO davon aus, daß diese Trennung auch im öffentlichen Recht Anwendung findet und neben den deliktischen 2 Amtshaftungsanspruch auch eine Haftung aus öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnissen treten kann. Letztlich beruht eine Haftung aus einem öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnis auf dem Gedanken, daß ein besonderes Näheverhältnis der Beteiligten ein besonders, gegenüber dem allgemeinen Deliktsrecht verschärftes, Haftungsregime rechtfertigt. In Klausur und Praxis sind vor allem folgende Fallgruppen von Bedeutung: Öffentlich-rechtliche Verwahrung (zb infolge von Beschlagnahme, vgl. hierzu sogleich Fall 1). Öffentlich-rechtliche Benutzungsverhältnisse (idr auf Grund gemeindlicher Satzungen, insb. im Zusammenhang mit einem Anschluß- und Benutzungszwang) Personenbezogene Schuldverhältnisse insb. im Beamtenrecht Öffentlich-rechtliche Verträge, Art. 54 ff. BayVwVfG Seit der Modernisierung des Schuldrechts im BGB ist tragende Anspruchsgrundlage 280 I BGB (analog). Für die ör GoA kommen die 677 ff. BGB analog zur Anwendung. Zur Haftung des Zivilrechts bestehen folgende Parallelen: Gehaftet wird gem. 280 I BGB analog für bestehende oder angebahnte ( 280 I, 311 II, 241 II BGB analog) öffentlich-rechtliche Schuldverhältnisse bzw. Sonderbeziehungen. Die Haftung kann wie im Zivilrecht neben einen deliktischen Anspruch treten (daher: Anspruchskonkurrenz zur Amtshaftung). Zugunsten des Bürgers gilt für die Frage des Verschuldens eine Vermutung für schuldhaftes Handeln, 280 I 2 BGB. Bei der Haftung für Erfüllungsgehilfen (Zurechnung gem. 278 BGB analog) ist eine Exkulpationsmöglichkeit (wie bei 831 BGB analog) versagt. Der Anspruch verjährt nach 195 BGB grundsätzlich in drei Jahren. Für den Beginn der Verjährung gilt 199 BGB entsprechend, vgl. aber auch Art. 71 BayAGBGB. 1 WS S. 17 unter Berufung auf Maurer, Allg. VwR, 28 Rn WS S. 19 weisen zu Recht unter Berufung auf BGH NJW 1994, S darauf hin, daß die Amtshaftung keine rein deliktische Haftung darstellt, sondern den vertraglichen A nspruchsgrundlagen über das Merkmal der Drittbezogenheit der Amtspflichtverletzung angenähert ist.

2 II. Prüfungsschema für 280 I BGB analog 1. Anwendbarkeit 2. Schuldverhältnis/Sonderbeziehung öffentlich-rechtlicher Natur 3. Pflichtverletzung 4. Verschulden (Zurechnung nach 278 BGB analog; Vermutung nach 280 I 2 BGB analog) 5. Kein Haftungsausschluß (durch Satzung, ör Vertrag, VA, etc.) III. Fall 1 Der verwahrte Porsche (nach BGHZ 100, 335) Fall 1 Sachverhalt Gustav Gandersheim kauft hinter dem Münchener Hauptbahnhof von dem ukrainischen Gebrauchtwagenhändler Daniel Danilowitsch zum Preis von einen gebrauchten Porsche Carrera. Gandersheim zahlt bar und erhält sofort Schlüssel, KfZ-Brief und den Wagen. Als er ihn bei der Zulassungsstelle anmelden will, erzählt er stolz der Sachbearbeiterin Thea Traunicht, wie er zu seinem neuen Wagen gekommen ist. Statt ihn zuzulassen, ruft sie die Polizei, weil sie das Fahrzeug für gestohlen hält. Auf Grund des Sachverhalt und weil sie zu erkennen glauben, daß die Fahrzeugsidentifikationsnummer verfälscht wurde, gehen die beiden herbeigerufenen Polizeibeamten davon aus, daß der Wagen in der Tat gestohlen wurde. Gegen Danilowitsch wird ein Ermittlungsverfahren eingeleitet. Die Beamten rufen Siggi Schlepp, einen privaten Abschleppunternehmer, herbei, der aufgrund eines zwischen ihm und dem Freistaat Bayern geschlossenen Vertrages für die Polizei Fahrzeuge abschleppt und verwahrt. Dieser nimmt den Porsche mit und stellt ihn in eine Garage auf seinem Gelände. In der Nacht dringen unbekannte Täter in die Garage des Schlepp ein, um die Tageseinnahmen zu stehlen. Als sie nichts vorfinden, lassen sie ihre Wut an sämtlichen PKWs aus, die sie vorfinden können. Am Porsche des Gandersheim verursachen sie mittels einer herumliegenden Axt einen Totalschaden. Später stellt sich heraus, daß der Wagen nicht gestohlen war und die Täter nur deshalb in die Garage gelangen konnten, weil an dem fraglichen Abend die Alarmanlage der Garage aufgrund eines einmaligen technischen Versagens nicht funktionierte. Bearbeitervermerk Gandersheim will wissen, ob und von wem er infolge der Verwahrung Schadensersatz fordern kann. Geben Sie ihm auch Auskunft, vor welchem Gericht er seine Ansprüche geltend machen müßte. Lösungshinweise zu Fall 1 Zunächst werden nur Ansprüche infolge der öffentlich-rechtlichen Sonderbeziehung berücksichtigt. Zur Amtshaftung und zum Aufopferungsgedanken vgl. Fall 4 und Fall 8. 1 Ansprüche gegen den Freistaat Bayern aus 280 I BGB analog 1. Anwendbarkeit 280 BGB ist eine Norm des Zivilrechts, die nur dann analog im öffentlichen Recht Anwendung finden kann, wenn eine planwidrige Regelungslücke besteht und zudem von einer Vergleichbarkeit des geregelten und des ungeregelten Sachverhalts auszugehen ist.

3 a) Planwidrige Lücke Das öffentliche Recht kennt keine dem 280 I BGB vergleichbare Haftungsnorm für Pflichtverletzungen im Bereich öffentlichrechtlicher Sonderbeziehungen. Insbesondere 839 BGB schließt die Anwendbarkeit des 280 I BGB analog nicht aus, weil es sich bei dem Amtshaftungsanspruch um eine Norm des Deliktsrechts handelt, die ebenso wie im Bereich des Zivilrechts ( 823 I, II BGB ) neben 280 I BGB tritt. b) Vergleichbarkeit der Fälle Die Verwaltung hat bei öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnissen für Leistungsstörungen nach vertragsähnlichen Grundsätzen dann einzustehen, wenn zwischen dem Bürger und der Verwaltung ein besonders enges, über die allgemeinen deliktischen Rechte und Pflichten hinausgehendes Verhältnis begründet wurde 3 und mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung ein Bedürfnis für eine angemessene Verteilung der Verantwortung innerhalb des öffentlichen Rechts besteht 4. Insbesondere für Rechtsbeziehungen, die schuldrechtsähnliche Leistungsbeziehungen begründen, kommt 280 I BGB analog auch im öffentlichen Recht zur Anwendung 5. Gem. Art. 26 I 1 PAG sind sichergestellte Sachen in Verwahrung zu nehmen. Bei größeren Sachen (KfZ) erfolgt die Sicherstellung dadurch, daß die Polizei die Sachen in Besitz nimmt und als nunmehr rechtmäßige Besitzerin Anordnungen bzgl. der Sache trifft oder tatsächliche Handlungen vornimmt. Das Rechtsverhältnis der Verwahrung wird durch das Abschleppen (Realakt!) begründet und ist insoweit öffentlich-rechtlich, als damit öffentlich-rechtliche Pflichten entstehen. Für das gesamte Verwahrungsverhältnis liegt eine Sonderbeziehung zwischen Staat und Bürger vor, die es rechtfertigt, eine Haftung über allgemeine deliktische Grundsätze hinaus gem. 280 I BGB analog anzunehmen Voraussetzungen des 280 I BGB analog a) Schuldverhältnis Durch die Sicherstellung ist zwischen dem Freistaat Bayern und G ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis entstanden. Daß ein privater Unternehmer den Abschleppvorgang durchgeführt und die Unterstellung übernommen hat, steht dem nicht entgegen, weil Art. 26 I 3 PAG ausdrücklich zur Verwahrung durch Dritte auch Private ermächtigt. Dabei besteht das Rechtsverhältnis der Verwahrung auch in diesem Fall nur zwischen der Polizei und dem Bürger, nicht hingegen zwischen dem Bürger und dem Dritten, weil die Polizei weiterhin verantwortlich bleibt 7. Soweit die Sicherstellung des PKWs nicht aufgrund der Gefahrenabwehr nach dem PAG, sondern zu Zwecken der Strafverfolgung erfolgt sein sollte, bieten die 94 ff. StPO eine 3 VGH Mannheim NVwZ-RR 1991, S BGHZ 54, St. Rspr, vgl. etwa BGHZ 21, 214; BGHZ 59, 303, BGHZ 135, 341; näher hierzu auch Palandt 280 Rn Vgl. hierzu auch Palandt 280 Rn Berner/Köhler PAG Art. 26 Rn. 1.

4 Rechtsgrundlage, die ebenfalls zu einer öffentlich-rechtlichen Verwahrung und damit zu einem Schuldverhältnis führt 8. b) Pflichtverletzung Art. 26 III 1 PAG enthält eine der Polizei gegenüber dem Betroffenen auferlegte Amtspflicht, die Sache so zu verwahren, daß Wertminderungen nicht eintreten und insbesondere die Sache nicht beschädigt wird. Diese Pflicht wurde verletzt. Auch im Falle der 94 ff. StPO stellt eine Verschlechterung oder der Untergang der verwahrten Sache eine Pflichtverletzung dar 9. c) Vertretenmüssen (Verschulden) aa) bb) cc) Keine Anwendbarkeit des 690 BGB analog 690 BGB sieht eine Haftungsprivilegierung für den unentgeltlichen Verwahrungsvertrag vor. Einzustehen hat der Verwahrer in diesem Fall nur für diejenige Sorgfalt, die er in eigenen Angelegenheiten anzuwenden pflegt ( diligentia quam in suis, gem. 277 BGB wird die Haftung wegen grober Fahrlässigkeit aber nicht ausgeschlossen). Wegen der besonderen Stellung und der Rechtsbindung der öffentlichen Hand kann sich diese jedoch nicht auf 690 BGB (analog) berufen 10. Es bleibt somit bei den allgemeinen Haftungsregelungen. Freistaat Bayern Der Freistaat Bayern als Rechtsträger der Polizei (Art. 1 II POG) hat selbst nicht schuldhaft gehandelt (vgl. hierzu aber auch Fall 4). 278 BGB analog Gem. 278 BGB analog kommt jedoch eine mögliche Zurechnung des Verhaltens des S in Betracht. aaa) bbb) Erfüllungsgehilfe Voraussetzung ist, daß S Erfüllungsgehilfe des Freistaats Bayern war. S schleppte den PKW für die Polizei ab und verwahrte ihn. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben bediente sich die Polizei des S, der insoweit gem. 278 BGB analog als Erfüllungsgehilfe in Frage kommt. Dabei ist es unerheblich, ob S seinerseits im Verhältnis zur Polizei privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich gehandelt hat. Verschulden des S Voraussetzung für eine Haftung ist jedoch, daß S schuldhaft gehandelt hat und sich der Freistaat Bayern das Verschulden des S zurechnen lassen muß. Gem. 280 I 2 BGB wird das Vertretenmüssen vermutet. Diese Beweiserleichterung kommt auch im öffentlichen Recht bei einer analogen 8 Vgl. hierzu Kleinknecht/Meyer-Goßner, künftig K/M-G, 94 Rn K/M-G 94 Rn DWS, S: 399.

5 Anwendung der Norm zum Tragen. Allerdings kann sich der Freistaat Bayern vorliegend exkulpieren, weil seinem Erfüllungsgehilfen S kein Verschuldensvorwurf zu machen ist und insoweit eine Zurechnung unterbleiben muß. S hat die Garage mittels einer Alarmanlage abgesichert; deren einmaliges (!) technisches Versagen begründet noch keinen Verschuldensvorwurf. dd) Zwischenergebnis Mangels Verschulden des S kommt auch ein Vertretenmüssen des Freistaats Bayern nicht in Betracht. 3. Ergebnis Eine Haftung des Freistaats Bayern aus 280 I BGB analog scheidet aus. 2 Ansprüche gegen S aus 280 I BGB (Verwahrungsvertrag zwischen S und dem Freistaat Bayern) ivm den Grundsätzen des Vertrages mit Schutzwirkung für Dritte bzw. der Drittschadensliquidation Vertragliche Beziehungen zwischen dem Unternehmer S und G bestehen nicht. Der Unternehmer wird lediglich aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages mit dem Freistaat Bayern tätig. Allerdings kommt 280 I BGB analog auch dann in Betracht, wenn und soweit dieser Vertrag auch eine Schutzwirkung zugunsten des G entfaltet hat. Dies würde bedeuten, daß G zwar keinen Primäranspruch gegen S hat, jedoch hinsichtlich möglicher vertraglicher Schadensersatzansprüche in den Schutzbereich der vertraglichen Sorgfalts- und Obhutspflichten einbezogen ist. Unabhängig von der Frage, ob die engen Einbeziehungsvoraussetzungen in den Vertrag zwischen dem Unternehmer und dem Freistaat Bayern vorliegen (Zweifel bestehen insbesondere an einem besonderen Näheverhältnis im Sinne eines personenrechtlichen Einschlags, vgl. Palandt-Heinrichs, 328 Rn. 17) und ob die Konstellation nicht vielleicht eher mit der zivilrechtlichen Figur der Drittschadensliquidation zu vergleichen ist, scheidet eine Haftung des S jedenfalls deshalb aus, weil ihn kein Verschulden trifft (vgl. oben).

6 3 Rechtsweg 1. Ansprüche gegen den Freistaat Bayern Gem. 40 II 1 VwGO wäre der Anspruch vor den ordentlichen Gerichten zu verfolgen, obwohl er öffentlich-rechtlich ist. Es liegt nämlich ein Schadensersatzanspruch vor, der nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruht, so daß insoweit die abdrängende Sonderzuweisung des 40 II 1 VwGO zur Anwendung gelangt. Sachlich zuständig ist in Bayern gem. 71 III GVG ivm Art. 9 Nr. 1 BayAGGVG das Landgericht. Die örtliche Zuständigkeit bestimmt sich nach 12 ff. ZPO. 2. Ansprüche gegen den Unternehmer S Maßgeblich ist die Rechtsnatur des Vertrages zwischen dem Freistaat Bayern und dem Unternehmer S. Da dieser Vertrag zivilrechtlicher Natur ist, kommt gem. 13 GVG der ordentliche Rechtsweg in Betracht. Die sachliche Zuständigkeit bestimmt sich in Abhängigkeit vom Streitwert nach 23 Nr. 1, 71 GVG. Vorliegend kommt eine Zuständigkeit des Landgerichts in Betracht. Für die örtliche Zuständigkeit gelten wiederum 12 ff. ZPO.