Die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in der Europäischen Union

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1 Christina Klein Die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung der Universaldienstgewährleistung in Frankreich und Deutschland Verlag Dr. Kovac

2 Inhaltsverzeichnis ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS LITERATURVERZEICHNIS XXIII...XXXI EINSCHLÄGIGE RICHTLINIEN UND VERORDNUNGEN DER EU-ORGANE LXXVII RELEVANTE EMPFEHLUNGEN, ENTSCHLIEßUNGEN, ENT- SCHEIDUNGEN, BESCHLÜSSE UND MITTEILUNGEN DER EU-ORGANE LXXXIII GRÜNBÜCHER DER EU-KOMMISSION LXXXVII A. EINLEITUNG 1 B. ENTWICKLUNG DER RAHMENBEDINGUNGEN FÜR EINEN LI- BERALISIERTEN TELEKOMMUNIKATIONSMARKT IN EUROPA...7 I. HINTERGRUND UND GESCHICHTE DER NATIONALEN FERNMELDEMONOPOLE Historische Entwicklung des Fernmeldemonopols in Deutschland 7 a) Das Telegrafenregal von b) Fernmeldeanlagengesetz 10 c) Ausübung der Monopolrechte 12 c) Situation Deutschlands zu Beginn des Liberalisierungsprozesses Traditionelle Organisation des Fernmeldemonopols in Frankreich 14 a) Das Telegrafengesetz von b) Das faktische Fernmeldemonopol 16 c) Situation Frankreichs zu Beginn des Liberalisierungsprozesses Rechtfertigung der Monopolstellung der Fernmeldeorganisationen im 19. und 20. Jahrhundert 20

3 X a) Rechtfertigung der Fernmeldemonopole im Verlauf ihres Geburtsjahrhunderts 20 b) Rechtfertigung der Fernmeldemonopole zu Beginn des Liberalisierungsprozesses Liberalisierungsdruck durch technischen und wirtschaftlichen Fortschritt 23 II. DAS FERNMELDEMONOPOL IM LICHTE DES GEMEINSCHAFTSRECHTS Zuständigkeit der Gemeinschaft für das Fernmeldewesen Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen für eine europäische Fernmeldepolitik 27 a) Einordnung der Fernmeldemonopole 27 b) Unterscheidung zwischen Endgeräte- und Dienstleistungsmonopol 28 c) Gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit des Endgerätemonopols 30 aa) Anwendbarkeit des Art. 37 EGV a. F. (Art. 31 EGV n. F.) auf die Lieferung von Endgeräten 31 bb) Anwendbarkeit des Art. 30 EGV a. F. (Art. 28 EGV n. F.) auf die Zulassung von Endgeräten 32 cc) Folgerungen für das Endgerätemonopol 33 d) Gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit des Dienstleistungsmonopols 34 e) Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln 37 aa) Sachverhalt des British Telecom-Urteils 37 bb) Begrenzung des Anwendungsbereichs der Wettbewerbsregeln 38 cc) Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln 41 (1) Unternehmensstellung 41 (2) Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung 44 dd) Freistellung von den Wettbewerbsregeln gemäß Art. 90 Abs. 2 EGV a. F. (Art. 86 Abs. 2 EGV n. F.) 45 ee) Bedeutung der Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf die nationalen Fernmeldemonopole 47 f) Bedeutung der Vorschriften über transeuropäische Netze 48

4 XI III. EINLEITUNG DER ERSTEN LIBERALISIERUNGSSCHRITTE AUF DEM GEBIET DES GEMEINSCHAFTSRECHTS Rahmenbedingungen und Zielsetzungen des Grünbuchs zur Telekommunikation Grundsatzpositionen des Grünbuchs zur Telekommunikation Aufrechterhaltung von Monopolrechten zugunsten reservierter Dienste Der erste Telekommunikationsministerrat 58 C. GEMEINSCHAFTSRECHTLICHE RECHTSPRECHUNGS- ENTWICKLUNG UND RECHTSSETZUNGSMABNAHMEN UNTER SPEZIELLER BERÜCKSICHTIGUNG DER UNIVERSALDIENST- GEWÄHRLEISTUNG.. 61 I. RECHTSPRECHUNGSENTWICKLUNG IM HINBLICK AUF DIE VEREINBARKEIT VON EXKLUSIVRECHTEN MIT DEN WETTBEWERBSREGELN 61 /. Rechtsprechungsentwicklung bei tatsächlichem mißbräuchlichen Ausnutzen einer beherrschenden Stellung Rechtsprechungsentwicklung bei fehlendem mißbräuchlichen Ausnutzen einer beherrschenden Stellung 66 II. RECHTSSETZUNGSMAßNAHMEN DES RATES UND DER KOMMISSION Kompetenzabgrenzung 70 a) Rechtssetzungsbefugnis des Rates 70 aa) Kompetenzen aus Art. 87 EGV a. F. (Art. 83 EGV n. F.) 71 bb) Kompetenzen aus Art. 100 a EGV a. F. (Art. 95 EGV n. F.) 71 b) Rechtssetzungsbefugnis der Kommission gemäß Art. 90 Abs. 3 EGV a. F. (Art. 86 Abs. 3 EGVn. F.) 72 aa) Kompetenzstreitigkeiten 73 bb) Rechtsprechung des EuGH 74

5 XII (1) Klagegründe der Mitgliedstaaten 76 a) Verfahrensmißbrauch 76 ß) Unzuständigkeit der Kommission 77 (2) Standpunkt des EuGH 79 a) Verfahrensmißbrauch 79 ß) Unzuständigkeit der Kommission 81 cc) Tragweite der EuGH-Rechtsprechung Liberalisierungsmaßnahmen der Kommission 85 a) Liberalisierung des Marktes für Endgeräte 86 b) Liberalisierung des Marktes für Telekommunikationsdienste und -netze 89 aa) Grundsteinlegung durch die Diensterichtlinie 90/388/EWG 89 (1) Teilweise Aufrechterhaltung der Exklusivrechte 91 (2) Inhalt der Diensterichtlinie 92 bb) Fortschreitende Liberalisierung durch diverse Änderungsrichtlinien 94 c) Zusammenfassende Betrachtung der Liberalisierungsmaßnahmen Harmonisierungsmaßnahmen des Rates 97 a) Rahmenbedingungen für die Schaffung eines offenen Netzzugangs 98 b) Schrittweise Erweiterung des Geltungsbereichs der ONP-Bedingungen c) Weitere Bereiche der Rechtsangleichung 104 d) Zusammenfassende Betrachtung der Harmonisierungsmaßnahmen Kommunikationsbericht a) Ein neuer Rechtsrahmen für alle Kommurükarionsinfrastrukturen und -dienste 106 b) Bedeutung für den Universaldienst 108 in. DAS GEMEINSCHAFTSRECHTLICHE UNIVERSALDIENSTKONZEPT 109 /. Ordnungspolitische Maßnahmen der Gemeinschaft im Hinblick auf die Universaldienstgewährleistung Hl 2. Universaldienstdefinition Kennzeichen des Universaldienstkonzepts 114

6 xm a) Forderung eines Mindestdienstes 114 b) Forderung nach Anpassung, Umfang der Universaldienstverpflichtungen 119 a) Anschluß an das feste öffentliche Telefonnetz 120 b) Zugang zu festen öffentlichen Telefondiensten 122 c)isdn 123 d) Berücksichtigung sozialer Belange Dienstequalität Erschwinglichkeit des Preises der Universaldienstleistungen 126 a) Grundsatz der Kostenorientierung 127 b) Spezielle Tarifsysteme 129 c) Informationsbereitstellung Finanzierung des Universaldienstes 130 a) Kosten 131 b) Beitragsverpflichtete 132 c) Finanzierungsmechanismen Verpflichtung zur Universaldiensterbringung und Universaldienstauflagen Bedeutung des Art. 90 Abs. 2EGVa. F. (Art. 86Abs.2EGVn. F.) Zusammenfassende Betrachtung des gemeinschaftlichen Universaldienstkonzepts 139 D. LIBERALISIERUNG DES TELEKOMMUNIKATIONSMARKTES IN FRANKREICH 141 I. TRADITIONELLE VORSTELLUNGEN Zentralismus Service Public 146 a) Errichtung 147

7 xrv b) Organisation 148 c) Grundprinzipien 151 d) Historische Stellung der P. T 153 e) Der Service Public im europäischen Kontext 155 II. DIE REFORMVERSUCHE DER 80ER JAHRE 159 /. Einheitliche Staatsverwaltung unter Trennungsdruck Rechtliche Ausgestaltung des Telekommunikationssektors Das Kommunikationsgesetz von a) Rundfunk und Fernsehen 167 b) Individualkommunikation 169 aa) Schaffung der C. N. C. L 170 bb) Kompetenzen der C. N. C. L. im Bereich der Individualkommunikation 171 cc) Bedeutung des Kommunikationsgesetzes für die Individualkommunikation Vorschlag eines Gesetzesentwurfs zur Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes 174 a) Definitionen und Garantien 175 b) Trennung hoheitlicher und betrieblicher Funktionen 177 c) Umwandlung der Fernmeldeverwaltung 178 d) Scheitern des Gesetzesvorschlags Das Änderungsgesetz von Der Prevot-Bericht 183 III. DIE NEUORDNUNG DER TELEKOMMUNIKATION /. Organisationsreform 189 a) Autonomie von France Telecom 189 aa) Neue Rechtsform 190 bb) Aufgaben 193 cc) Leitung 195

8 XV b) Grenzen der Autonomie 196 aa) Erhaltung horizontaler Einheitlichkeit in Teilbereichen 197 bb) Verbleibende Abhängigkeit von der Exekutive 199 c) Neuordnung des Ministeriums 201 aa) Direction de la reglementation generale und Direction du Service public 201 bb) Weitere Institutionen 203 (1) Die klassischen Verwaltungseinheiten 203 (2) Die Konsultativorgane Ordnungspolitische Neustrukturierung. 205 a) Anwendungsbereich 206 b) Einzuhaltende Grundprinzipien 207 c) Telekommunikationsnetze 208 aa) Monopol 209 bb) Wettbewerb 211 d) Telekommunikationsdienste 212 aa) Monopol 212 bb) Wettbewerb 213 e) Endgeräte 215 f) Universaldienst zwischen Monopol und Wettbewerb Tragweite der Reformen 277 IV. DIE AUSGESTALTUNG DES TELEKOMMUNIKATIONSSEKTORS SEIT /. Sorgfältige Vorbereitung der Gesetzesinitiativen Das Organisationsgesetz von a) Teilprivatisierung von France Telecom 223 aa) Vereinbarkeit der Teilprivatisierung mit den Auflagen des Service Public 224 bb) Beibehaltung des Beamtenstatus 227 b) Stellung der France Telecom Das Regulierungsgesetz von

9 XVI a) Schaffung der A. R. T. als Regulierungsinstanz 229 aa) Organisation 229 bb) Aufgaben 231 b) Vollständige Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes 234 aa) Freier Wettbewerb im Bereich der Telekommunikationsnetze 235 (1) Für die Öffentlichkeit zugängliche Netze 236 (2) Andere Netze 239 bb) Freier Wettbewerb im Bereich der Telekommunikationsdienste 240 cc) Endgeräte V. DAS UNIVERSALDIENSTKONZEPT FRANKREICHS Inhalt 244 a) Universaldienst 245 aa) Umfang 245 bb) Berücksichtigung sozialer Belange 247 cc) Qualität und Erschwinglichkeit 248. b) Pflichtdienste 249 c) Gemeinwohlaufgaben Universaldienstleistungsverpflichtete Unternehmen 250 a) Gesetzliche Verpflichtung von France Telecom 251 b) Begründung c) Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht Finanzierung 254 a) Kosten 254 b) Kritische Würdigung 255 c) Finanzierungsmechanismen 258 aa) System der Zusatzentgelte ; 259 bb) Universaldienstfonds 260 cc) Finanzierungssystem ab dem 1. Januar Stellung der Commission superieure du Service public Pflichtenheft der France Telecom 265

10 XVII a) Umversaldienstverpflichtungen 266 b) Weitere Universaldienstauflagen 268 VI. FAZIT 269 E. LIBERALISIERUNG DES TELEKOMMUNIKATIONSMARKTES IN DEUTSCHLAND 271 I. TRADITIONELLES VERSTÄNDNIS DES FERNMELDEWESENS Infrastrukturauftrag und Daseinsvorsorge Leistungsmängel der Deutschen Bundespost Erste Postreformversuche 277 a) Gutachten der Sonderkommission von b) Entwurf eines Postverfassungsgesetzes von c) Zunehmende Monopolkritik 282 d) Sondergutachten der Monopolkommission Der Witte-Bericht 284 a) Aufrechterhaltung des Netzmonopols 286 b) Aufrechterhaltung des Telefondienstmonopols 287 c) Endgeräte 287 d) Zwingende Neuorganisation der DBP Vergleichende Zusammenfassung 289 II. POSTREFORM I VON Intention Organisatorische Neuordnung 293 a) Horizontale Behördengliederung 293 aa) Organisation der DBP-Telekom 294 bb) Verbleibende Einheitlichkeit. 295 cc) Aufgaben der DBP-Telekom 296 b) Vertikale Funktionsteilung 296 aa) Zuständigkeit des BMPT 297

11 XVIII bb) Einrichtung des Infrastrukturrates Ordnungspolitische Neuerungen 299. a) Monopolbereich 300 aa) Umfang 300 bb) Begründung 301 b) Liberalisierte Bereiche 302 aa) Einführung von Wettbewerb 302 bb) Pflichtleistungen Vergleichende Zusammenfassung 305 III. IMPULSE EINER ERNEUTEN REFORM 307 IV. POSTREFORM II VON /. Verfassungsrechtliche Neuerungen 311 a) Vertikale Aufgabenteilung 311 aa) Aufgabenprivatisierung 313 bb) Hoheitsaufgaben 314 b) Infrastruktursicherungsauftrag 316 aa) Verfassungsrechtliche Festlegung 317 bb) Verantwortungsverteilung 318 c) Gründung der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation 319 aa) Aufgaben 320 bb) Bestandsgarantie 322 d) Organisationsprivatisierung der DBP-Telekom Einfachgesetzlicher Rahmen 325 a) Regulierungsziele 326 b) Regulierungsinstanzen 327 aa)bmpt 328 bb) Regulierungsrat 328 cc) Bundesregierung 329 c) Regulierungsmittel 330 d) Regulierungsbereiche 331

12 XIX aa) Monopolbereich 331 (1) Umfang 331 (2) Eingriffsbefugnisse 333 bb) Pflichtleistungen 334 (1) Umfang 334 (2) Eingriffsbefugnisse ; 335 cc) Freie Leistungen Zusammenfassung 336 V. POSTREFORM III VON Vorhersehbarer Novellierungsbedarf Ziele des neuen Telekommunikationsgesetzes Errichtung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post 341 a) Organisation der RegTP 342 aa) Leitung 343 bb) Beirat 343 b) Aufgaben der RegTP 345 c) Entscheidungen 345 d) Unabhängigkeit Vollständige Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes 348 a) Lizenzbereiche 349 b) Lizenzerteilung Vergleichende Zusammenfassung 352 VI. DAS UNIVERSALDIENSTKONZEPT DEUTSCHLANDS Verfassungsrechtlicher Gewährleistungsauftrag 356 a) Inhalt 356 aa) Mindestversorgung 356 bb) Flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen 357 b) Gewährleistung nach Maßgabe eines Bundesgesetzes 358

13 XX 2. Das Universaldienstregime der 17 ff. TKG 359 a) Inhalt '. 361 aa) Abstrakte Festlegung 361 bb) Obligatorische und fakultative Festlegung 362 cc) Festlegungskriterien 364 dd) Inhaltsbestimmung durch die TUDLV 364 (1) Umfang der Universaldienstleistungen 364 a) Sprachtelefondienst und Übertragungswege ß) Annexdienstleistungen 366 y) Bereitstellung von Notrufmöglichkeiten 368 (2) Qualität 369 (3) Erschwinglichkeit des Preises 370 ee) Berücksichtigung sozialer Belange 371 b) Gewährleistungssysteme 372 aa) Allgemeine Beitragspflicht 373 (1) Verpflichrungszeirpunkt 373 (2) Beitragspflichtige Unternehmen 375 cc) Kartellrechtliche Grundsätze 375 ß) Asymmetrische Beitragspflicht 376 y) Umfang der Beitragspflicht 377 bb) Auferlegung von Universaldienstleistungen 378 (1) Feststellung und Bekanntgabe des Marktversagens 379 (2) Verpflichtung 381 (3) Ausschreibung 382 c) Finanzierung 384 aa) Anspruch auf Defizitausgleich 384 (1) Anspruchsberechtigte 385 (2) Anspruchshöhe 386 bb) Finanzierung des Defizitausgleichs 389 (1) Abgabenpflichtige Unternehmen 391

14 XXI (2) Umfang der Abgabepflicht 392 (3) Verfassungsmäßigkeit der Universaldienstleistungsabgabe 393 a) Universaldienstleistungsabgabe als Sonderabgabe 394 ß) Gruppenhomogenität 396 y) Spezifische Gruppenverantwortung 397 8) Gruppennützigkeit 399 E) Temporäre Erhebung Vergleichende Zusammenfassung 401 F. SCHLUßBETRACHTUNG 407 ANLAGE 411