Einführung in das Verwaltungsrecht Teil 1 "Begriff, Abgrenzung und Rechtsquellen"

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1 Staatskanzlei Einführung in das Verwaltungsrecht Teil 1 "Begriff, Abgrenzung und Rechtsquellen" Dr. Markus Bucheli, Dr. Benedikt van Spyk, Staatskanzlei St.Gallen Staatskanzlei

2 «Denn Herrschaft ist im Alltag primär: Verwaltung.» MAX WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft, 1921 Seite 1

3 Übersicht und Einordnung Öffentliches Recht Privatrecht Völkerrecht Staats- bzw. Verfassungsrecht Verwaltungsrecht Strafrecht Zivilrecht Obligationenrecht Staatsorganisation Allgemeines Verwaltungsrecht Gemeines Strafrecht Grundrechte Besonderes VR Nebenstrafrecht «dekodifiziertes» Privatrecht (DSG, KG etc.) Seite 2

4 Abgrenzung Verwaltungsrecht und Privatrecht Massgebliche Kriterien: Subordinationstheorie: Staat als Träger von Hoheitsrechten öffentliches Recht Interessentheorie: Verwirklichung von öffentlichen Interessen öffentliches Recht Typologische Methode: Grundlage für privatautonome Rechtsgestaltung Privatrecht Funktionstheorie: Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit öffentliches Recht Modale Theorie: öffentlich-rechtliche Ausgestaltung der Sanktion oder zivilrechtliche Sanktion Seite 3

5 Abgrenzung Verwaltungsrecht und Privatrecht Unmassgebliche Kriterien: Rechtsnatur des Erlasses zwingender Charakter der Rechtsnorm Fiskustheorie Subjektstheorie Kriterienauswahl: kein Vorrang eines einzelnen Kriteriums Methodenpluralismus einzelfallbezogene Betrachtungsweise Seite 4

6 Folgen einer Zuordnung zum Verwaltungsrecht Vollzug der Rechtsnorm von Amtes wegen Anwendung von öffentlich-rechtlichen Verfahrensvorschriften Bindung an den Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) Beachtung der Grundrechte, insbesondere Rechtsgleichheitsgebot, Willkürverbot, Freiheitsrechte Besondere Haftungsregelung Besondere Rechtspflegebehörden Seite 5

7 Doppelnormen Charakteristik Rechtsnorm mit öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Inhalt Rechtsnorm, die privaten und öffentlichen Interessen dient Praktische Bedeutung Anrufung von den betroffenen Privaten und Anwendung durch Behörden von Amtes wegen Zuständigkeit von zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzorganen bei Streitigkeiten zivilrechtliche Norm als Rechtsgrundlage für öffentlich-rechtlichen Erlass Seite 6

8 Doppelnormen Beispiel: Art. 699 Abs. 1 ZGB Art Das Betreten von Wald und Weide und die Aneignung wildwachsender Beeren, Pilze u. dgl. sind in ortsüblichem Umfange jedermann gestattet, soweit nicht im Interesse der Kulturen seitens der zuständigen Behörde einzelne bestimmt umgrenzte Verbote erlassen werden. Seite 7

9 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Seite 8

10 Rechtmässigkeit der Verwaltung Verwaltungsrecht: Gesamtheit der Rechtssätze, welche die Organisation und das Verfahren der Verwaltungsbehörden sowie die Verwaltungstätigkeit regeln Merkmale des Verwaltungsrechts: Verwaltungsrecht ist als öffentliches Recht zwingend wird von Amtes wegen angewendet dient der Wahrnehmung von öffentlichen Interessen und bezieht sich auf das Verhältnis Verwaltung-Bürger Seite 9

11 Vielfalt der Rechtsquellen als Merkmal des Verwaltungsrechts Zivil- und Strafrecht Verwaltungsrecht Anwendbare Norm findet sich in der Regel in einer grösseren Gesamtkodifikation (ZGB, OR, StGB) Anwendbare Norm muss zuerst in einer riesigen Menge von Rechtsquellen gesucht werden Rechtsanwendungsmethode konzentriert sich auf die Interpretation bestimmter Einzelnormen. Rechtsanwendungsmethode muss in einem ersten Schritt die anwendbare(n) Rechtsnorm(en) ausfindig machen und kann sich erst in einem zweiten Schritt auf deren Interpretation konzentrieren. Seite 10

12 Übersicht über die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts 1. Staatsverträge (soweit rechtsetzend und unmittelbar anwendbar) 2. Verfassung (Bund, Kantone) 3. Gesetze (Bund, Kantone, Gemeinden) 4. Rechtsverordnungen (Bund, Kantone, Gemeinden) 5. Erlasse autonomer Verwaltungsträger (sog. «autonome Satzungen») 6. Innerstaatliche Vereinbarungen (soweit rechtsetzend und unmittelbar anwendbar) 7. Allgemeine Rechtsgrundsätze (auch allgemeine Rechtsregeln) 8. Richterrecht (rechtssatzähnliche, längere, gefestigte Praxis) 9. Gewohnheitsrecht (marginale Bedeutung) Seite 11

13 Staatsverträge als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts Merkmale : rechtsetzender Charakter unmittelbare Anwendbarkeit (Publikation) Beispiele: Zollverträge, Doppelbesteuerungsabkommen, Rechtshilfeabkommen Seite 12

14 Staatsverträge: Kompetenzverteilung Seite 13

15 Staatsverträge: Beispiele Vereinbarung zwischen dem Fürstentum Liechtenstein und dem Kanton St.Gallen über den Besuch der Kantonsschule Sargans durch Schüler aus dem Fürstentum Liechtenstein (sgs ) Vereinbarung über die Beteiligung des Landes Vorarlberg am Neu- Technikum Buchs (sgs ) Gegenrechtserklärung im Submissionswesen gegenüber dem Land Baden- Württemberg (sgs ) Seite 14

16 Verfassung als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts Bedeutung: Verfassung ist primär Garant der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung Verfassung ist nur sekundär Quelle des materiellen Verwaltungsrechts Beispiele von materiellem Verwaltungsrecht in der Verfassung: BV: Art. 78 Abs. 5; Art. 118b Abs. 2 und Art. 119 KV: Art. 101 ff. Seite 15

17 Gesetze als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts Seite 16

18 Verordnungen als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts Begriff: Verordnungen sind generell-abstrakte Rechtsnormen: die in einer anderen Form als derjenigen der Verfassung oder des Gesetzes ergangen sind auf einer Stufe unterhalb des Gesetzes stehen keine autonomen Satzungen darstellen Seite 17

19 Verordnungen: Funktionen 1. Entlastung des Gesetzgebers bei der Regelung von «weniger Wichtigem» 2. Erhöhung zeitlicher Flexibilität 3. Einbindung von technischem Sachverstand Seite 18

20 Verordnungen: Arten Verordnungstyp Urheber Adressat Rechtsgrundlage Charakter ParlamentsV GerichtsV RegierungsV Parlament Gericht Regierung VerwaltungsV RechtsV Selbständige V Verwaltung (Innenwirkung) auch Private (Aussenwirkung) Verfassung Unselbständige V Gesetz VollziehungsV gesetzesvollziehend Gesetzesvertretende V gesetzesergänzend Seite 19

21 Vergleich Rechts- und Verwaltungsverordnungen I Rechtsverordnung Verwaltungsverordnung 1. Grundlagen 1.1 Funktion, Zweck Erreichung eines Soll-Zustands oder Bewahrung eines Ist-Zustands mittels «harter», allgemeinverbindlicher Normen 1.2 Legitimation Demokratie (Ermächtigungsnorm im Gesetz, Erlass durch Regierung) 1.3 Rechtsgrundlage für den Erlass 2. Akteure erforderlich (in Verfassung bei selbständigen, in Gesetz bei unselbständigen Verordnungen) 2.1 Urheber i.d.r. Regierung u.u. auch Departement/Amt Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis Koordination verschiedener Verwaltungsstellen Hierarchie keine spezifische Grundlage erforderlich (Aufsichts- und Vollzugskompetenz) Regierung und jede vorgesetzte Amtsstelle 2.2 Adressaten verwaltungsextern und -intern nur verwaltungsintern 3. Rechtliche Bedeutung 3.1 Normgehalt hoher normativer Gehalt (Anforderungen an Normdichte und -bestimmtheit) 3.2 Verbindlichkeit für Verwaltung 3.3 Verbindlichkeit für Private verbindlich (vorbehalten Überprüfung auf Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht) verbindlich u.u. hoher normativer Gehalt kann auch informativ sein i.d.r. verbindlich (Berücksichtigung des Einzelfalls muss aber möglich bleiben) nicht direkt verbindlich (u.u. aber Aussenwirkung) Seite 20

22 Vergleich Rechts- und Verwaltungsverordnungen II Rechtsverordnung Verwaltungsverordnung 3.4 Verbindlichkeit für Justiz verbindlich (vorbehalten Überprüfung auf Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht) de jure nicht verbindlich de facto verbindlich («Mitberücksichtigung») 3.5 Rechtsschutz Anfechtbarkeit der Rechtsverordnung: direkt (im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle) Rüge, dass Rechtsverordnung verletzt: immer möglich (als Rechtswidrigkeit) 3.6 Urheberrechtlicher Schutz 4. Erlasstechnik 4.1 Systematik, Gliederung nein (Art. 5 Abs. 1 URG) hohe Anforderungen starre formale Gliederung nach Artikel bzw. Paragraph, Absatz und Ziffer bzw. Buchstabe 4.2 Erlassverfahren bei Regierungsverordnungen teilweise formalisiert (Ämterkonsultation und Mitberichtsverfahren) evtl. Vernehmlassungsverfahren Anfechtbarkeit der Verwaltungsverordnung: direkt nur, wenn Aussenwirkung und Abwarten einer Verfügung unzumutbar (BGE 128 I 167) Rüge, dass Verwaltungsverordnung verletzt: evtl. bei Verstoss gegen Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) oder im Rahmen von Vertrauensschutz (Art. 9 BV) nur, wenn von Privaten flexibel: kann ähnlich sein wie bei Rechtsverordnungen, kann aber auch im «Prosa-»Stil gehalten sein i.d.r. nicht formalisiert Seite 21

23 Vergleich Rechts-Verwaltungsverordnungen III Rechtsverordnung Verwaltungsverordnung 4.3 Zeitliche Verfügbarkeit, Abänderbarkeit rasch, wenn: Ermächtigungsnorm vorhanden, Erlassverfahren durchlaufen, und amtliche Publikation erfolgt. «Abfederung» durch Übergangsrecht 4.4 Sprache adressatengerecht präzis, kurz, einfach sehr rasch u.u. sind Grundsätze bei Praxisänderung zu beachten. adressatengerecht (oft Fachsprache) 4.5 Offizielle Bezeichnung 5. Publikation, Kommunikation Bund: Verordnung Kantone: i.d.r. Verordnung Gemeinden: oft uneinheitlich amtlich uneinheitlich (Weisung, Reglement, Verfügung, Konzept, Richtlinie, etc.) i.d.r. nur intern (Intranet) evtl. Internet evtl. Bundes- bzw. Amtsblatt Seite 22

24 Voraussetzungen zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen Anwendungsbereich: Grundsätze sind dort zu beachten, wo der Gesetzgeber innerhalb eines Gemeinwesens die Rechtsetzung auf Regierung oder Verwaltung überträgt 1. Nicht durch Verfassung ausgeschlossen 2. Delegationsnorm im formellem Gesetz selber 3. Delegation bezieht sich auf bestimmte Materie 4. Grundzüge der Materie im formellen Gesetz selber geregelt Seite 23

25 Autonome Satzungen als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts Begriff: Autonome Satzungen sind generell-abstrakte Normen, die von Organisationen des öffentlichen Rechts gestützt auf ihre Kompetenz, ihre eigenen Angelegenheiten selbständig zu ordnen, erlassen werden Beispiele : Universitätsstatut (sgs ) Statut der Spitalverbunde des Kantons St.Gallen (sgs ) Seite 24

26 Verhältnis Landesrecht - Völkerrecht Das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht wird durch drei Elemente bestimmt: Geltung des Völkerrechts Anwendbarkeit des Völkerrechts Rang des Völkerrechts Seite 25

27 Verhältnis Landesrecht - Völkerrecht Rang des Völkerrechts in der Schweiz: Zwingendes Völkerrecht geht dem gesamten Landesrecht vor d.h. insb. auch dem Verfassungsrecht Völkerrecht geht dem kantonalen Recht vor Völkerrecht geht dem Verordnungsrecht des Bundes vor Völkerrecht und Verfassungsrecht? Völkerrecht und Bundesgesetze? Seite 26

28 Verhältnis Landesrecht - Völkerrecht Ergebnisorientierte Argumentationsmethodik Tendenz: Grundsätzlicher Vorrang des Völkerrechts Vorrang des jüngeren Bundesgesetzes, wenn bewusst vom Völkerrecht abgewichen wurde (Schubert-Praxis) Vorrang des Völkerrechts auch vor jüngerem Bundesrecht, wenn es sich um Menschenrechtsverbürgungen handelt Seite 27

29 Auslegung der Rechtsquellen Inhaltliche Auslegungsregeln grammatikalische systematische historische zeitgemässe teleologische verfassungskonforme völkerrechtskonforme Methodenpluralismus Seite 28

30 Organisation der Verwaltungsbehörden Seite 29

31 Hierarchische Organisationsform Begriff Über- bzw. Unterordnungsverhältnis zwischen einzelnen Behörden stufenförmiger Aufbau mit Regierung an der Spitze Zweck klare Regelung der Zuständigkeiten Koordination der Verwaltungstätigkeiten (Einheit der Verwaltung) Zuordnung der Verantwortung Bedeutung für parlamentarische Kontrolle Wirkungen Erlass von Weisungen und Dienstbefehlen Dienstaufsicht mit Selbsteintrittsrecht Rechtsschutz (Rekurs, Beschwerde an übergeordnete Behörde) Seite 30

32 Zentralisation und Dezentralisation Zentralisierte Verwaltungsorganisation Zentralverwaltung übt massgebliche Verwaltungstätigkeit am Hauptort aus Sachliche Dezentralisation (Dekonzentration) Ausgliederung bestimmter Aufgaben aus Zentralverwaltung Lockerung der hierarchischen Organisationsform Einräumung einer gewissen Selbständigkeit (Autonomie) Örtliche Dezentralisation administrative örtliche Dezentralisation Verwaltungsbehörden mit lokalem Wirkungsbereich keine Autonomie örtliche Dezentralisation mit Autonomie räumlich verteilte Aufgabenerfüllung selbständige Gebietskörperschaften Seite 31

33 Dezentralisierte Verwaltungsorganisation 1. Öffentlich-rechtliche Körperschaft Merkmale juristische Person mit eigener Rechtspersönlichkeit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage beruhend mit Mitgliedschaftsstruktur (i.d.r. Zwangsmitgliedschaft) mit Hoheitsgewalt ausgestattet über Autonomie verfügend der Staatsaufsicht unterstehend Arten Gebietskörperschaft Personalkörperschaft Realkörperschaft Mischform Seite 32

34 Dezentralisierte Verwaltungsorganisation 2. Gemeinde Merkmale vom Kanton eingesetzte öffentlich-rechtliche Körperschaft politische Gemeinde ("Universalgemeinde") und Spezialgemeinde Aufgabenerfüllung selbstgewählte und übertragene Aufgaben Gemeindeautonomie: Organisationsautonomie; Rechtsetzungsautonomie; Rechtsanwendungsautonomie; Finanzhaushaltsautonomie; Einbürgerungsautonomie Staatsaufsicht Rechtskontrolle und Angemessenheitskontrolle nach Massgabe der Gemeindeautonomie Aufsichtsorgane und Aufsichtsmittel gemäss kantonalem Gesetz vertikaler / horizontaler Finanzausgleich Seite 33

35 Dezentralisierte Verwaltungsorganisation 3. Öffentlich-rechtliche Anstalt selbständig (mit eigener Rechtspersönlichkeit) oder unselbständig (ohne eigene Rechtspersönlichkeit) auf öffentlich-rechtlicher Grundlage beruhend mit Benützerinnen-/Benützerstruktur öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geregeltes Benützungsverhältnis allenfalls mit öffentlich-rechtlicher Disziplinargewalt versehen (Sonderstatusverhältnis) allenfalls Anstaltszwang vorhanden über grosse bis wenig oder keine Autonomie verfügend einer mehr oder weniger ausgeprägten Aufsicht des Trägergemeinwesens unterstehend Seite 34

36 Dezentralisierte Verwaltungsorganisation 4. Öffentlich-rechtliche Stiftung selbständig (mit eigener Rechtspersönlichkeit) Fonds als unselbständige öffentlich-rechtliche Stiftung auf Stiftungsakt des Stifters (i.d.r. Gemeinwesen) beruhend mit Destinatärstruktur Verwaltung und Geschäftsführung durch Stiftungsorgane mit verselbständigtem Vermögen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe unter Verwendung des Stiftungsvermögens Seite 35

37 Privatrechtliche Verwaltungsträger Seite 36

38 Privatrechtliche Verwaltungsträger Öffentliches Unternehmen in Privatrechtsform ausreichendes öffentliches Interesse keine oder bloss wenige, vom Staat klar majorisierte private Teilhaber Rechtsform i.d.r. AG oder Genossenschaft Spezialgesetzliche Aktiengesellschaft Grundlage für Errichtung in den Kantonen: Art. 763 Abs. 1 OR Öffnung für private Teilhalber, unter Vorbehalt der Mitwirkung der öffentlichen Behörden subsidiäre Haftung für Verbindlichkeiten (Staatshaftung) Gemischtwirtschaftliches Unternehmen gemeinsames Unternehmen von Gemeinwesen und Privaten doppelte Zweckbestimmung: Gewinnstreben und Verwirklichung öffentlicher Interessen Seite 37

39 Zusammenarbeit Verwaltungsbehörden und Private Einbezug in Beratungs- und Aufsichtsorgane Übertragung von öffentlichen Aufgaben staatliche Unterstützung bei Erfüllung öffentlicher Aufgaben Public Private Partnership PPP Mitwirkung bei Verfügungen und Abschluss von Verträgen Mitwirkungsrechte im Verwaltungsverfahren informelle Kooperation Seite 38

40 Privatisierung Aufgabenprivatisierung als materielle, echte Privatisierung Organisationsprivatisierung als formelle, unechte Privatisierung Erfüllungsprivatisierung als Übertragung einer Verwaltungsaufgabe an Private Eigentumsprivatisierung oder Vermögensprivatisierung durch Veräusserung von staatlichen Vermögenswerten Finanzierungsprivatisierung durch verstärkte Einbindung von privaten Leistungsbeziehenden in Form der Verursacherfinanzierung Seite 39

41 Fragen und Anregungen? Seite 40