Verwaltungsrecht II. Verwaltungsverfahrens- und Informationsverwaltungsrecht Prof. Dr. Arno Scherzberg WS 2013/2014

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1 Verwaltungsrecht II Verwaltungsverfahrens- und Informationsverwaltungsrecht Prof. Dr. Arno Scherzberg WS 2013/2014 Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 1

2 I. Grundlagen Verfahrensfehler entstehen aus einer unrichtigen Anwendung von Verfahrensrecht; hierzu zählt auch die Verfehlung der gebotenen Verfahrensart und die Durchführung eines Verfahrens trotz Fehlens seiner Voraussetzungen. Kann die Einhaltung des Verfahrensrechts von den Beteiligten oder der Aufsichtsbehörde erzwungen werden? Welche Folgen hat die unzutreffende Anwendung von Verfahrensrecht für die aus dem Verfahren hervorgegangene Sachentscheidung? Gegenüberstehende Interessen: Gesetzmäßigkeitsprinzip, Schutz der Grundrechte, Vertrauensschutz, Herstellung von Rechtssicherheit. Grundsätzlich ist deren Abwägung Sache des Gesetzgebers: weiter «Sanktionierungsspielraum». Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 2

3 II. Besonderheiten im Anwendungsbereich des Unionsrechts Im EU-Recht wird dieses Ermessen allerdings durch den effet-utile Gedanken erheblich reduziert. Fehlerfolgenregelungen dürfen nicht dazu führen, dass eine Vorschrift des EU-Rechts praktisch um ihre Wirkung gebracht wird. Wann das der Fall ist, ist letztlich nur im Einzelfall zu bestimmen und wird letztlich von den Gerichten entschieden. Zulässig sind nationale Fehlerfolgenregelungen nur, wenn sie auf Wertungen beruhen, die ähnlich auch im Eigenverwaltungsrecht der EU auftreten. Europarechtlich anerkannt sind z.b. nationale Ausschlussfristen, die eine Rechtsverfolgung nach Ablauf angemessener Fristen ausschließen. Gleiches gilt für Unbeachtlichkeits- und Präklusionsvorschriften. Eher kritisch steht das EU-Recht den Vorschriften über die Heilung von Verfahrensfehlern gegenüber. Zwar gibt es auch im Unionsrecht ein «harmless error principle». Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 3

4 III. Es greift aber nur, wenn die Verletzung der Form- oder Verfahrensvorschrift nicht geeignet ist, den Inhalt der Rechtshandlung zu beeinflussen. Bei Anhörungs- und Begründungsmängeln geht der EuGH regelmäßig von der Wesentlichkeit des Verstoßes aus. Deshalb kann für 45, 46 VwVfG beim Vollzug von Unionsrecht eine unionsrechtskonforme Auslegung geboten sein. Nachholung von Anhörung oder Begründung erst im gerichtlichen Verfahren ausgeschlossen. Fehlerfolgen bei VA Bei VA können bestimmte Fehler, sofern sie ihn nicht ausnahmsweise nichtig machen ( 44) nach 45 durch Nachholung geheilt werden. Wenn das nicht möglich oder nicht erfolgt ist, kann der Aufhebungsanspruch des Betroffenen nach 46 entfallen. Die Regelungen entsprechend dem Gedanken von der dienenden Funktion des Verfahrensrechts: Ziel ist die materiell richtig Entscheidung, der Weg dorthin ist nachrangig. Rechtspolitisch ist diese Konzeption umstritten, sie lässt sich allerdings durch die Überlegung rechtfertigen, dass dem Kl. nicht gedient ist, wenn die Behörde den nur verfahrensrechtlich fehlerhaften VA nach erneutem Verfahren erneut erlässt. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 4

5 1. Die Heilung von Verfahrensfehlern: 45 ermöglicht Heilung dadurch, dass die Verfahrenshandlung nachgeholt wird. Das gilt für einen fehlenden Antrag, die Nachholung der Begründung, der Anhörung, der Mitwirkung eines Ausschusses und der Mitwirkung einer anderen Behörde. Heilbar ist nach 4 Abs. 1 UVPG auch die Nichtdurchführung einer UVP. Auch für andere Fälle kann die gesetzgeberische Wertung angewandt werden, wenn der Betroffene nicht in der Wahrnehmung seiner Rechte beeinträchtigt und der Zweck der Regelung nicht vereitelt wird: Nachholung einer Beteiligung i.s.v. 13 Abs. 2 Nachträgliche Akteneinsicht Nach h.m. dagegen nicht: Unterbliebene Anhörung eines NSV Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 5

6 Eine Heilung tritt nur ein, wenn das bisherige Verfahrensergebnis im Lichte der nachgeholten Verfahrenselemente überprüft wird. Heilung bedeutet, dass der VA ex nunc rechtmäßig wird; ggf. kann der Betroffenen im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage feststellen lassen, dass er es bis zur Heilung nicht war und Schadensersatzansprüche geltend machen. Heilung ist im Widerspruchs- und im gerichtlichen Verfahren möglich. Für die Anhörung gilt das allerdings nicht, sie muss durch die Ausgangsbehörde nachgeholt werden, nicht durch die Widerspruchsbehörde, denn diese hat darüber zu befinden, ob sie dem Widerspruch abhilft. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 6

7 2. Der Verlust des Aufhebungsanspruchs : Wenn Verfahrens- und Formfehler nicht geheilt werden, hat der Betroffene gem. 113 Abs. 1 S. 1 VwGO grundsätzlich einen Anspruch darauf, dass der VA gerichtlich aufgehoben wird. Das gilt gem. 46 jedoch nicht, wenn ein Verfahrens- oder Formfehler, die nicht geheilt wird, die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat. Entsprechende Regelungen finden sich auch für das Widerspruchsverfahren, 79 Abs. 2 S. 2 VwGO und im Abgaben- und Sozialrecht. Die Regelung ist nicht anwendbar, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Behörde ohne den Rechtsverstoß anders entschieden hätte. Zweifel gehen zu Lasten der Behörde. Bei gebundenen Entscheidungen ist der Aufhebungsanspruch grundsätzlich ausgeschlossen; ebenso wenn ein Ermessen auf Null reduziert ist: soweit es zur fraglichen Entscheidung keine rechtlichen Alternativen gibt, fehlt dem Verlangen des Ast., den VA allein wegen des Verfahrensfehlers aufzuheben, das Rechtsschutzbedürfnis. Anders bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum. Ebenso bei Ermessensentscheidungen. Hier soll das Verfahren ja gerade die Sachentscheidung beeinflussen. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 7

8 46 gilt nicht für sog. absolute Verfahrensfehler, hier ist die Sachentscheidung auch dann aufzuheben, wenn sie die einzig mögliche ist. Das gilt für die Verletzung der sachlichen und instanziellen Zuständigkeit. Im übrigen ist durch Auslegung zu entnehmen, ob die Vorschrift einen über die Förderung der Sachentscheidung hinausgehenden unabhängigen Zweck im Verfahren verwirklicht, so dass dem Betroffenen eine selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewährt wird. Das ist selten der Fall. Grundrechte die ja bei belastenden Regelungen praktisch immer betroffen sind genügen hierfür nicht. Bekannte Beispiele sind der Verstoß gegen das Recht der Gemeinde auf Herstellung eines Einvernehmens gem. 31, 36 BBauG sowie die Nichtdurchführung einer UVP nach 4 UmwRG. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 8

9 Greift 46 ein, ist die Klage unbegründet. Der VA ist zwar rechtswidrig, der Kl. hat aber keine Aufhebungsanspruch. Streng genommen fehlt es bereits an einer Klagebefugnis. Der Betroffene hat aber die Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage feststellen zu lassen. Zudem kann er Schadensersatzansprüche geltend machen. 3. Sonderregel für Planfeststellungsbeschluss: a) Abwägungsfehler sind gem. 75 Abs. 1a S. 1 erheblich und führen zur Aufhebung des PFB, wenn sie offensichtlich sind (d.h. ohne weiteres aus der Planbegründung und den dazu gehörenden Unterlagen erkennbar ist) und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (weil die konkrete Möglichkeit eines anderen Ergebnisses besteht). Außerdem darf der Fehler nicht durch eine Planergänzung gem. 75 Abs. 1a S. 2 behoben werden können. Ähnliche Regelungen gelten für den Bebauungsplan nach 214 Abs. 4 BauGB sowie nach 10 Abs. 8 LuftVG, 17 Abs. 6 c FStrG. Grundsatz der Planerhaltung: Aufhebung eines PFB nur, wenn der Abwägungsfehler so gravieren ist, dass er nachträglich nicht mehr geheilt werden kann. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 9

10 b) Bei Verfahrensfehlern gelten die allgemeinen Regeln: 44 ff. Nichtigkeit nur bei Offensichtlichkeit und schwerwiegenden Fehlern, z.b. kein Anhörungsverfahren, kein Erörterungstermin Bei fehlender Anhörung Einzelner ist diese nachzuholen und sind die Einwendungen ergebnisoffen zu prüfen. Begründungsmängel können durch Nachschieben von Gründen im gerichtlichen Verfahren geheilt werden ( 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG). Dagegen auch hier nach h.m. Beteiligung von Naturschutzvereinen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr möglich. I.R.d. 46 VwVfG kommt es darauf an, ob die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planungsbehörde ohne den Fehler anders entschieden hätte. Die Gerichte dürfen keine eigenen Erwägungen anstellen, um den Plan zu retten. Weitergehende Regelungen für Verfahrensfehler in 10 Abs. 8 LuftVG, 17 Abs. 6 c FStrG: auch Verfahrensfehler nur erheblich, wenn sie nicht durch Planergänzung (ist VA, z.b. mit ergänzenden Schutzmaßnahmen) oder ein ergänzendes Verfahren (Verfahren, das ergänzenden VA vorbereitet, weil neue Ermittlungen und/oder Bewertungen erforderlich) behoben werden können. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 10

11 IV. Fehlerfolgen bei Satzungen: Bei Satzungen gilt wie auch bei allen anderen Rechtsnormen die Nichtigkeit als die notwendige Folge von Rechtsverstößen, soweit es sich nicht nur um Verstöße gegen sog. Ordnungsnormen handelt. Allerdings relativiert der Gesetzgeber die Nichtigkeitsfolge in vielen Bereichen des Planungsrechts und des Kommunalrechts. 1. Bei kommunalen Satzungen sind Verfahrensfehlern in den meisten Ländern, nicht aber z.b. in Bayern, unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb einer länderweise unterschiedlichen Frist entweder von bestimmten Amtsträgern (Bürgermeister, Aufsichtsbehörde) oder von Dritten der Gemeinde gegenüber gerügt worden sind. Eine Rüge macht den Fehler generell erheblich; sie wirkt also auch zugunsten und zulasten Dritter. Ist innerhalb der Frist die Rüge von keinem Berechtigten erhoben worden, kann der Fehler nicht mehr geltend gemacht werden. Konstruktiv handelt es sich dann doch um den Fall einer rechtswidrigen, aber wirksamen und nicht mehr angreifbaren Satzung. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 11

12 2. Deutlich weiter gehen die Regeln für Satzungen nach dem BauGB (vor allem für Bebauungspläne), die unter Verstoß gegen Verfahrens- und Formvorschriften des BGB ergangen sind. Hier gibt es in 214f BauGB eine Vielzahl von Unbeachtlichkeits-, Rüge- und Heilungsklauseln sowie eine Regel, wonach Satzungen rückwirkend in Kraft gesetzt werden können, um Verfahrensfehler im ursprünglichen Satzungsgebungsverfahren zu heilen. Damit wird die verwaltungsgerichtliche Kontrolle erheblich zurückgedrängt. Unberührt bleibt hingegen die administrative Kontrolle in Fällen, in denen ein Bebauungsplan einer Genehmigung bedarf; das ist nur in den Fällen des 8 Abs. 2 S. 2 sowie Abs. 3 S. 2 und Abs. 4 BauGB (z.b. bei einem vor Bekanntmachung des Flächennutzungsplans bekannt gemachten B-Plan) der Fall. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 12

13 a) 214 Abs. 1: Beachtlichkeit der Verfahrens- und Formfehler: aa) Absolut beachtliche Fehler: 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 ; diese Fehler sind in 215 Abs. 1 nicht aufgeführt, sie werden deshalb auch nach Ablauf der Frist des 215 nicht unbeachtlich. Z.B. es fehlt ein wirksamer Beschluss der Gemeinde über den Plan oder eine erforderliche Genehmigung oder der mit der Bekanntmachung verbundene Hinweiszweck ist wegen des Fehlers nicht erreicht (z.b. fehlt eine Angabe, wo der Plan eingesehen werden kann). bb) Grundsätzlich beachtliche Fehler: 214 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3 Hs. 1; Fehler, die aufgrund von Einschränkungen in 214 Abs. 2a Nr. 3 und 4 beachtlich sind; diese Fehler unterliegen aber der Verfristung gem (Z.B.: wesentliche Ermittlungs- und Bewertungsfehler bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, Mangel muss offensichtlich sein und es muss die Möglichkeit bestehen, dass der Mangel abwägungsrelevant war; ferner Fehler bei der Öffentlichkeitsbeteiligung: z.b. Planänderung ohne neues Beteiligungsverfahren gem. 4a Abs. 3 BauGB). Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 13

14 cc) Fehler, die aufgrund der Unbeachtlichkeitsklausel in 214 Abs. 1 Nr. 2 Hs. 2 und Nr. 3 Hs. 2 unbeachtlich sind (z.b: fehlende Beteiligung betrifft nur einzelne Personen mit im Ergebnis unerheblichen Belangen oder solchen, die in der Entscheidung berücksichtigt wurden; Begründungsmängel, wenn die Begründung lediglich unvollständig ist, aber nicht gänzlich fehlt oder aus Leerformeln besteht). dd) Nicht genannte Verfahrens- und Formvorschriften des Bundesrechts, die generell unbeachtlich sind. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 14

15 b) Sonderregel 214 Abs. 2: Verstöße gegen bestimmte, hier genannte Vorschriften über das Verhältnis von B-Plan und Flächennutzungsplan sind gleichfalls unbeachtlich. c) 214 Abs. 3: maßgeblicher Zeitpunkt für die Abwägung und Folgen von Mängeln im Abwägungsvorgang. d) 214 Abs. 4: ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern: Durchführung steht im Ermessen der Gemeinde. Bis zur Behebung entfaltet der Plan keine Wirkungen, er kann aber rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Im ergänzenden Verfahren werden die fehlerhaften Verfahrensschritte nachgeholt; kann sich sowohl auf Verfahrens- und Formfehler wie auch auf Abwägungsmängel beziehen. Die Gesamtkonzeption oder «Identität» des Plans darf aber nicht angetastet werden. e) 215 Rügefrist, nach deren Ablauf bestimmte nicht geltend gemachte Fehler unbeachtlich werden. Frist beträgt ein Jahr nach Bekanntgabe von Flächennutzungsplan oder B-Plan. Sie läuft aber nur, wenn bei Inkraftsetzung des Plans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen wurde. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 15

16 V. Rechtsbehelfe gegen Verfahrens- und Formfehlern: 1. Zum System des Verfahrensrechts gehört auch die dem Prozessrecht angehörende Vorschrift des 44a VwGO. Danach können regelmäßig gegen Verfahrenshandlungen als solche keine Rechtsbehelfe geltend gemacht werden. Damit wird ein isolierter Rechtsstreit über die Verfahrensfehler vermieden. Das Vorliegen und die Bedeutung des Verfahrensfehlers sollen vielmehr im Prozess gegen die Sachentscheidung geklärt werden. Regelung bezieht sich auf alle VwVf des 9 VwVfG, die den Erlass eines VA zum Ziel haben. Seine analoge Anwendung im finanz- und sozialgerichtlichen Verfahren ist umstritten. Ausgenommen sind alle anderen Verfahren (Ziel: örvertrag, Satzung, RVO). Ein isolierter Rechtsbehelf ist dagegen möglich, wenn die Verfahrenshandlung gegen den Willen des Betroffenen durchgesetzt werden kann oder gegen einen Nichtbeteiligten ergeht. Ferner in verfassungskonformer Auslegung auch dann, wenn der Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung zu spät käme und dadurch ein Recht des Betroffenen vereitelt oder wesentlich erschwert würde. Naturgemäß auch bei Verfahrenshandlungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens, z.b. bei der Entscheidung über ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht. Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 16

17 2. Nach der Rspr. d. BVerwG vermittelt das Verfahrensrecht - auch jenseits der Fälle d. 46 VwVfG - im (Gerichts-)Verfahren gegen die Sachentscheidung grundsätzlich keine selbständig durchsetzbare Rechtsposition. Ein Kl. muss vielmehr zur Begründung einer Rechtsverletzung geltend machen, dass sich der von ihm gerügte Verfahrensfehler auf seine materiellrechtliche Position ausgewirkt haben könnte, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Entscheidung ohne den Verfahrensmangel anders ausgefallen wäre (sog. Kausalitätserfordernis). Zweifelhaft, ob die Rspr. bei Verstoß gegen UVPG anwendbar: sicher nicht, wenn UVP ganz unterbleibt: 4 Abs. 1, 3 UmwRG im übrigen Vorlagebeschluss an EuGH: BVerwG v C Krit. Lit: Außerhalb der Fälle d. 46 VwVfG ist das Fehlen von Sanktionen bei rechtswidrigen, belastenden VA rechtsstaatlich bedenklich. Anknüpfung an Schutzzweck der Verfahrensnorm? Verwaltungsrecht II - 6. Vorlesung 17