Öffentliches Baurecht

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1 Lernbücher Jura Öffentliches Baurecht von Dr. Frank Stollmann 9. Auflage Öffentliches Baurecht Stollmann schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Baurecht des Bundes Verlag C.H. Beck München 2013 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN

2 Lernbücher Jura Öffentliches Baurecht Frank Stollmann

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4 Öffentliches Baurecht von Dr. Frank Stollmann Leitender Ministerialrat in Düsseldorf 9. Auflage Verlag C. H. Beck München 2013

5 ISBN Verlag C. H. Beck ohg Wilhelmstraße 9, München Druck: Nomos Verlagsgesellschaft In den Lissen 12, Sinzheim Satz: Druckerei C. H. Beck, Nördlingen Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

6 Vorwort Das Baurecht bleibt in Bewegung. Auf der Bundesebene war das Städtebaurecht schon 2011 durch das Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden behutsam fortentwickelt worden. In einem zweiten Schritt sind in diesem Jahr weitere Änderungen des BauGB und der BauNVO mit dem Ziel, die Innenentwicklung in den Kommunen zu stärken, mit dem Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vorgenommen worden. Darüber hinaus war es neben der Berücksichtigung vor allem kleinerer landesgesetzlicher Änderungen ein wesentliches Anliegen, Rechtsprechung und Literatur auf einen aktuellen Stand zu bringen. Zudem ist die Darstellungsweise der besseren Übersichtlichkeit wegen an vielen Stellen überarbeitet worden, um didaktischen Aspekten noch besser Rechnung tragen zu können. Hattingen, im Juli 2013 Frank Stollmann

7 Aus dem Vorwort zur 1. Auflage Das öffentliche Baurecht ist zentraler Bestandteil der juristischen Ausbildung und des Examens. Zugleich ist es in Anbetracht seiner vielfältigen Auswirkungen von immenser praktischer Relevanz. Die Einzelheiten des öffentlichen Baurechts sind hingegen selbst für Eingeweihte geschweige denn für die Studierenden nur schwer im Auge zu behalten. Bei der Fülle gesetzlicher Neuregelungen, wissenschaftlicher Veröffentlichungen und einschlägiger Rechtsprechung droht selbst dem Experten der Durchblick abhanden zu kommen. Dies hat seinen Grund nicht zuletzt darin, dass sich in diesem Rechtsbereich neben dem Bundesgesetzgeber sechzehn Länder tummeln, deren Gesetzgebungskompetenz sich auf das Bauordnungsrecht erstreckt. Das Verständnis dieses Rechtsgebiets wird zudem noch dadurch erschwert, dass es ein weithin unkodifiziertes öffentliches Nachbarrecht gibt, welches sich zumindest bei den Prüfern im Examen gewisser Beliebtheit erfreut. Ziel des vorliegenden Buches ist aus diesem Grund eine systematische Darstellung dieser Rechtsmaterie, um eine bessere Erfassung und Einordnung baurechtlicher Fälle zu ermöglichen. Wissensvermittlung und Anleitung zur Umsetzung des Erlernten in der Fallbearbeitung stehen dabei gleichrangig nebeneinander. Primäres Ziel ist dabei nicht die Vermittlung von Detailkenntnissen, sondern die Betonung der Normstrukturen und der Tatbestandsmerkmale. In diesem Sinne wenden sich die Ausführungen vor allem an die Studierenden, sind aber auch für die Referendare hilfreich bei der Wiederholung und Auffrischung der Grundstrukturen. Dem Konzept der Reihe folgend dienen zudem Schaubilder, Zusammenfassungen und Kontrollfragen am Ende des jeweiligen Abschnitts der Lernkontrolle. Mein Dank gilt Herrn Peter Fröhlich für vielfältige Anregungen bei der Erstellung des Manuskriptes sowie Frau Annegret Floer bei der Umsetzung in das Manuskript. Ein ganz besonderer Dank aber gilt meiner Familie und hier vor allem meiner Ehefrau. Ohne ihre vielfältige Unterstützung wäre dieses Projekt wie so viele andere Vorhaben auch sicherlich nicht zustande gekommen.

8 Verzeichnis der Fälle... Verzeichnis der Prüfungsschemata... Verzeichnis der Schaubilder... Abkürzungsverzeichnis... Literaturverzeichnis... XIX XXI XXIII XXV XXXI 1. Teil. Grundlagen des öffentlichen Baurechts 1. Einführung... 1 A. Begriffe... 1 B. Das private Baurecht... 2 I. Bürgerlich-rechtliche Baufreiheit und Beschränkungen.. 2 II. Verhältnis zum öffentlichen Baurecht... 3 C. Das öffentliche Baurecht... 5 D. Exkurs: Raumplanung... 7 E. Öffentliches Baurecht in der Fallbearbeitung F. Kontrollfragen Verfassungsrechtliche Grundlagen A. Eigentumsgarantie und öffentliches Baurecht I. Grundsatz der Baufreiheit Genehmigungsanspruch Bestandsschutz Entschädigungsanspruch II. Einschränkungen der Baufreiheit Bauleitplanung Veränderungssperre Gemeindliche Vorkaufsrechte Beschränkungen durch 34, 35 BauGB Abstandsflächen B. Die Bezüge zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht I. Grundzüge II. Wehrfähigkeit der Planungshoheit III. Grundlage für Beteiligungsrechte IV. Reichweite der Planungshoheit Fall 1: Vorfahrt für die Sicherheit C. Gesetzgebungskompetenzen D. Kontrollfragen... 21

9 VIII 3. Einfach-gesetzliche Rechtsquellen A. Baurecht des Bundes I. Bestand des Bundesrechts II. Das Baugesetzbuch III. Baunutzungsverordnung IV. Weitere Rechtsvorschriften B. Baurecht der Länder C. Ortsrecht D. Übersicht E. Kontrollfragen Teil. Die Bauleitplanung 4. Grundzüge der Bauleitplanung A. Aufgabenstellung der Bauleitplanung I. Allgemeines Zweistufige Bauleitplanung Begriffsbestimmung II. Funktionen der Bauleitplanung III. Zielsetzung der Vorschriften über die Bauleitplanung B. Der Flächennutzungsplan I. Bedeutung II. Charakterisierung C. Der Bebauungsplan I. Bedeutung II. Ausnahmen von der Zweistufigkeit D. Kontrollfragen Inhalt und Rechtscharakter der Bauleitpläne A. Der Regelungsinhalt der Bauleitpläne I. Flächennutzungsplan Räumlicher Geltungsbereich Wesentlicher Inhalt a) Darstellungen b) Sonstige Inhalte Verbindlichkeit II. Bebauungsplan Arten von Bebauungsplänen a) Qualifizierter Bebauungsplan b) Einfacher Bebauungsplan c) Vorhabenbezogener Bebauungsplan Räumlicher Geltungsbereich Wesentlicher Inhalt a) Festsetzungen... 47

10 IX b) Kennzeichnungen c) Nachrichtliche Übernahmen B. Rechtscharakter der Bauleitpläne I. Rechtsnatur des Flächennutzungsplans II. Rechtsnatur des Bebauungsplans C. Kontrollfragen Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Bauleitplanung Formelle Anforderungen A. Rechtsgrundlagen und Übersicht B. Einzelne Schritte I. Aufstellungsbeschluss II. Ermittlung der abwägungserheblichen Belange Grundsätzliches Exkurs: Umweltprüfung und Umweltbericht III. Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange Behörden/Träger öffentlicher Belange Beteiligungsverfahren IV. Öffentlichkeitsbeteiligung Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung Förmliche Auslegung a) Bekanntmachung b) Auslegung V. Satzungsbeschluss VI. Genehmigungs- und Anzeigeverfahren Flächennutzungsplan Bebauungsplan VII. Ausfertigung und Öffentliche Bekanntmachung VIII. Sonderfälle Fall 2: Krumme Eiche C. Kontrollfragen Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Bauleitplanung Materielle Anforderungen A. Prinzip der Erforderlichkeit I. Grundsatz II. Subjektive Ansprüche III. Sog. Negativplanung B. Bestimmtheitsgebot I. Inhaltliche Normenklarheit II. Hinreichende Regelungsdichte... 80

11 X C. Anpassungspflicht I. Begriff und Inhalt konkretisierter Ziele II. Durchführung der Anpassung D. Entwicklungsgebot E. Beachtung des Planungsrahmens F. Gebot der gerechten Abwägung I. Planungsleitlinien, Planungsleitsätze, Optimierungsgebote Allgemeine Planungsleitlinien Besondere Planungsleitlinien Optimierungsgebote Planungsleitsätze II. Die Abwägung Die Phasen der Abwägung Verletzung des Abwägungsgebots Fall 3: Gründerzeit-Villa Interkommunale Abwägung Abwägungsmaßstäbe im weiteren Sinne G. Kontrollfragen Rechtsfolgen von Mängeln A. Anwendungsbereich B. Verfahrens- und Formvorschriften gem. 214 I BauGB I. Eingrenzung der relevanten Verfahrens- oder Formvorschriften II. Systematik der Vorschrift III. Beachtliche Rechtsverletzungen gem. 214 I 1 Nr. 1 BauGB Grundzüge Offensichtlichkeit Von Einfluss IV. Beachtliche Rechtsverletzungen gem. 214 I 1 Nr. 2 BauGB Mängel der Öffentlichkeitsbeteiligung Mängel der Behördenbeteiligung V. Beachtliche Rechtsverletzungen gem. 214 I 1 Nr. 3 BauGB VI. Beachtliche Rechtsverletzungen gem. 214 I 1 Nr. 4 BauGB VII. Rügeobliegenheit C. Mängel im Verhältnis von Bebauungs- und Flächennutzungsplan, 214 II BauGB

12 XI D. Abwägungsmängel, 214 III BauGB E. Ergänzendes Verfahren, 214 IV BauGB F. Kontrollfragen Rechtsschutz A. Rechtsschutz des Bürgers I. Rechtsschutz gegen einen Flächennutzungsplan II. Rechtsschutz gegen einen Bebauungsplan Zulässigkeitsprüfung a) Gegenstand der Normenkontrolle (Statthaftigkeit) b) Antragsbefugnis c) Rechtsschutzbedürfnis d) Antragsfrist Fall 4: Kein Schiefer am Hang Begründetheitsprüfung und Entscheidungsinhalt Vorläufiger Rechtsschutz B. Rechtsschutz der Gemeinde I. Rechtsschutz gegen einen Flächennutzungsplan II. Rechtsschutz gegen einen Bebauungsplan Fall 5: Winzer-Eck C. Kontrollfragen Teil. Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung 10. Veränderungssperre A. Zweck B. Voraussetzungen I. Planaufstellungsbeschluss II. Sicherungsbedürfnis C. Inhalt und Wirkungen der Veränderungssperre I. Inhalt II. Wirkungen D. Form, Zeitpunkt und Geltungsdauer der Veränderungssperre I. Form der Veränderungssperre II. Zeitpunkt der Veränderungssperre III. Geltungsdauer der Veränderungssperre Grundsätze Faktische Veränderungssperre Außer-Kraft-Treten E. Ausnahmen I. Erteilung einer Ausnahmegenehmigung II. Bestandsschutz

13 XII F. Rechtsschutz und Entschädigungsfragen I. Rechtsschutz II. Entschädigung Fall 6: Getränkemarkt G. Kontrollfragen Zurückstellung von Baugesuchen A. Zweck der Regelung B. Voraussetzungen I. Möglichkeit einer Veränderungssperre II. Antrag der Gemeinde III. Gegenstand der Zurückstellung IV. Sicherungsbedürfnis C. Rechtswirkungen D. Zeitpunkt, Dauer und Ende der Zurückstellung I. Zeitpunkt II. Dauer III. Ende E. Rechtsnatur und Rechtsschutzfragen F. Kontrollfragen Gemeindliche Vorkaufsrechte A. Bedeutung B. Wesen und Anwendungsbereich der Vorkaufsrechte C. Arten und Geltungsbereich D. Gemeinwohlerfordernis und Ausschließungsgründe E. Verfahren und Rechtsschutz F. Kontrollfragen Teil. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben 13. Bedeutung und Systematik der 29 ff. BauGB A. Bedeutung der Vorschriften B. Der Vorhabenbegriff I. Allgemeines II. Bauliche Anlage III. Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung Fall 7: Wettbüro IV. Erfordernis einer behördlichen Zulassung C. Systematik der 29 f. BauGB D. Kontrollfragen Zulässigkeit im qualifiziert beplanten Innenbereich A. Allgemeines

14 XIII B. Grundtatbestand des 30 I BauGB I. Vorliegen eines qualifizierten Bebauungsplans II. Räumlicher Geltungsbereich III. Kein Widerspruch zu den Festsetzungen Grundsätze Art der baulichen Nutzung Fall 8: Zimmer frei Verhältnis zu 15 BauNVO Verhältnis zu den Landesbauordnungen IV. Sicherung der Erschließung C. Ausnahmen und Befreiungen nach 31 BauGB I. Allgemeines II. Ausnahmen Grundsätzliches Exkurs: Einvernehmen III. Befreiungen Grundsätzliches Tatbestand der Gemeinwohlerforderlichkeit Tatbestand der städtebaulichen Vertretbarkeit Tatbestand der individuellen Härtemilderung Grundzüge der Planung, öffentliche Belange und nachbarliche Interessen a) Grundzüge der Planung b) Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen c) Würdigung nachbarlicher Interessen IV. Ermessen Fall 9: Wohnfrieden D. Kontrollfragen Zulässigkeit im Geltungsbereich eines künftigen Bebauungsplans A. Bedeutung und systematische Einordnung B. Vorabzulassung gem. 33 I BauGB I. Planaufstellungsbeschluss II. Planreife Formelle Planreife Materielle Planreife III. Plananerkenntnis IV. Gesicherte Erschließung C. Vorabzulassung gem. 33 II, III BauGB D. Verfahrens- und Rechtsschutzfragen E. Kontrollfragen

15 XIV 16. Zulässigkeit im nicht beplanten Innenbereich A. Allgemeines I. Grundsätze II. Systematik der Vorschrift B. Räumlicher Anwendungsbereich I. Im Zusammenhang bebauter Ortsteil Ortsteil Bebauungszusammenhang Beispielsfälle Fall 10: Landgemeinde Fall 11: Heimatgemeinde II. Durch Satzung begrenzte oder bestimmte Ortsteile Klarstellungssatzung Entwicklungssatzung Ergänzungssatzung Satzungsverfahren C. Zulässigkeitskriterien nach 34 I BauGB I. Maßstab des Einfügens Nähere Umgebung Eigenart Einfügen Fall 12: Gasthof Das Gebot der Rücksichtnahme Abweichungsbefugnis ( 34 III a BauGB) II. Gesicherte Erschließung III. Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse IV. Keine Beeinträchtigung des Ortsbildes V. Keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche VI. Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans D. Zulässigkeitskriterien nach 34 II BauGB Fall 13: Tankstelle E. Verfahrensfragen F. Kontrollfragen Zulässigkeit im Außenbereich A. Allgemeines I. Grundsätze II. Systematik der Vorschrift B. Zulassung privilegierter Vorhaben I. Die einzelnen Privilegierungen

16 XV 1. Vorhaben der Land- und Forstwirtschaft a) Land- und Forstwirtschaft b) Betrieb c) Dienen d) Untergeordneter Teil der Betriebsfläche Gartenbauliche Erzeugung Ortsgebundene Anlagen Im Außenbereich gesollte Vorhaben Energietechnische Anlagen II. Entgegenstehende öffentliche Belange III. Sicherung der Erschließung C. Zulassung sonstiger Vorhaben I. Begriff II. Beeinträchtigung öffentlicher Belange III. Sicherung der Erschließung D. Die öffentlichen Belange I. Grundsätzliches II. Einzelne öffentliche Belange Flächennutzungsplan Fachplanerische Vorgaben Schädliche Umwelteinwirkungen Verunstaltungsschutz Natürliche Eigenart der Landschaft Zersiedelungsverbot E. Begünstigte sonstige Vorhaben I. Grundsätzliches II. Die einzelnen Tatbestände Nutzungsänderung land- oder forstwirtschaftlicher Anlagen Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes Ersatzbauten Änderung/Nutzungsänderung erhaltenswerter Gebäude Erweiterung von Wohngebäuden Erweiterung gewerblicher Betriebe III. Exkurs: Außenbereichssatzung F. Verfahrensfragen Fall 14: Nachwuchssorgen G. Nachbarschutz H. Kontrollfragen

17 XVI 5. Teil. Genehmigungsvorbehalte und Eingriffsbefugnisse im Bauordnungsrecht 18. Präventives Bauordnungsrecht A. Allgemeines B. Die Baugenehmigung I. Genehmigungspflicht Grundsätze Genehmigungspflichtige Vorhaben Fall 15: Prismenwendeanlage II. Ausnahmetatbestände Genehmigungsfreie Vorhaben Genehmigungsfreistellung Spezialgesetzliche Regelungen III. Genehmigungsverfahren Antragserfordernis Beteiligte des Verfahrens Entscheidung IV. Regelungsgehalt und Rechtsfolgen der Baugenehmigung Regelungsgehalt der Baugenehmigung Rechtsfolgen der Baugenehmigung V. Geltungsdauer, Verlängerung, Widerruf und Rücknahme Geltungsdauer der Baugenehmigung Widerruf und Rücknahme der Baugenehmigung C. Besondere Verfahrensformen I. Vorbescheid Allgemeines Rechtsnatur Einzelfragen Fall 16: Paint-Ball II. Sonstige Formen der Genehmigung Teilbaugenehmigung Zustimmung D. Rechtsschutzfragen Fall 17: Erbe mit Hindernissen E. Kontrollfragen Bauaufsichtsbehördliche Eingriffsbefugnisse A. Allgemeines B. Bauüberwachung C. Ordnungsbehördliche Befugnisse der Bauaufsicht I. Formelle und Materielle Baurechtswidrigkeit

18 XVII II. Eingriffsformen Einstellungsverfügung Nutzungsuntersagung Fall 18: Kleingarten-Idyll Beseitigungsverfügung III. Ermessen Verhältnismäßigkeitsprinzip Gleichbehandlungsgrundsatz Rechtsgüter Dritter Behördliche Duldung Fall 19: Ärger mit der Fischerhütte IV. Allgemeine Voraussetzungen Bestimmtheit Adressat der Verfügung V. Durchsetzung bauaufsichtlicher Verfügungen Allgemeines Durchsetzung von Baueinstellung/Nutzungsuntersagung Fall 20: Rohbau Durchsetzung einer Abrissanordnung D. Rechtsschutzfragen E. Kontrollfragen Teil. Nachbarschutz im öffentlichen Baurecht 20. Grundlagen des Nachbarschutzes A. Allgemeines B. Verhältnis zum privatrechtlichen Nachbarschutz I. Grundsätze II. Gegenseitige Wechselbeziehung Auswirkungen der Baugenehmigung auf das Zivilrecht Auswirkungen eines Bebauungsplans auf das Zivilrecht C. Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Nachbarschutzes I. Nachbarschützender Charakter einer Norm Schutznormtheorie Generell und partiell nachbarschützende Normen Erfordernis einer tatsächlichen Beeinträchtigung II. Begriff des Nachbarn Räumliche Abgrenzung Personelle Abgrenzung D. Kontrollfragen

19 XVIII 21. Der Nachbarschutz im Einzelfall A. Allgemeines I. Fallgruppen II. Rechtsbehelfe des Nachbarn Hauptverfahren Vorläufiger Rechtsschutz a) Anfechtungssituation b) Verpflichtungssituation Besonderheiten bei vereinfachten Verfahren bzw. freigestellten Vorhaben B. Anfechtungsrechtsbehelfe I. Zulässigkeitsprobleme Statthaftigkeit Klagebefugnis Vorverfahren und Frist Rechtsschutzinteresse a) Verzicht b) Verwirkung/Rechtsmissbrauch II. Begründetheitsprüfung Allgemeines Verletzung von nachbarschützenden Normen Fall 21: Ruhe sanft Fall 22: Handweberei C. Verpflichtungsrechtsbehelfe I. Allgemeines II. Verfahrenseinleitender Antrag III. Anspruch des Nachbarn Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung Ermessensreduzierung auf Null Fall 23: Schweinereien Ermessen beim Wegfall der Baugenehmigung Anspruch auf Vollzug D. Rechtsschutz bei Vorhaben öffentlicher Bauherren E. Rechtsschutz der (Nachbar)Gemeinde F. Kontrollfragen Antworten zu den Kontrollfragen Sachverzeichnis